關于多重壓力下基層政府形式主義的生成

邏輯及其治理之道的思考

一、“形式主義”治理緣何重要

很長一段時期以來，長存于基層治理場域空間的“形式

主義”命題一直是學術界與實務界以及媒體行業的關注共識

點，可見其對基層治理現代化的影響甚深，極大地影響了中

央政策與方針在地化實踐效果。為此，黨的十八大以來，以

習近平同志為核心的黨中央高度重視領導干部的作風建設。

特別是在黨的十九大之后，習近平總書記進一步作出重要批

示，要加強“四風”糾正，決不能讓“四風”問題止步，親

自指揮各省份，要求各地區各部門要提出并實施相對應的過

硬措施，以期最大程度地力戒基層“形式主義”問題。隨后

在20xx年，中央紀委辦公廳印發《關于貫徹落實習近平總書

記重要指示精神集中整治形式主義、官僚主義的工作意見》。

20xx年，中共中央辦公廳進一步出臺了《關于解決形式主義

突出問題為基層減負的通知》。由此可見，中共中央是將20xx

年確定為“基層減負年”，旨在能夠最大程度地解決長期困擾

基層政府的“形式主義”問題。

近年來，黨和政府一直強調基層減負和“四風問題”整

改，其中形式主義是四風之首，且形式主義問題在基層泛濫

成災。基層政府的形式主義泛濫的現實情況，以及在現實政

策執行中鎮政府作為終端執行者，其重要性不言而喻，二者

的結合帶來的危害是極大的。基層政府是政策的最終執行者,

上接政府，下接群眾，承擔政策執行的最后一步，亦是反饋

政策落實的第一步C從實踐調研中發現，多重壓力和任務等

情況下，基層政府為了完成指標，只能造材料，文山會海、

過多的檢查亦占用了基層工作人員的大部分時間，基層政府

及其工作人員長期陷入“一直做材料”的怪圈之中，進一步

導致了其無法“下基層、做調研、干實事”。誠如基層政府工

作人員話語中的“一天接待幾個部門檢查，有的考評成了走

過場；很多考核只看痕跡，一檢查就翻材料；動不動就‘一

票否決'，動輒就要簽‘責任狀事實上，正是因為鎮政府

是中國行政體制中最重要的一環，如若基層政府的形式主義

問題長期處于泛濫之勢，不僅僅會影響到中央精神方針以及

地方政策在地化執行質量，最終可能會影響到村莊民眾的幸

福感。同時，這也會破壞基層的干群關系，進一步可能造成

基層社會風氣敗壞、基層黨員干部隊伍大面積腐化、鄉民獲

得感流失等負面效應。

基于上述理論與現實背景，對于當下中國基層形式主義

的現實命題的研究已然刻不容緩。那么問題來了：基層形式

主義的誘因有哪些？壓力型體制與基層形式主義有何關聯?

如何闡述鎮政府的形式主義泛濫現象背后的邏輯？事實上，

只有將這些問題一一厘清，才能推進中國基層治理能力和治

理體系的現代化。

二、研究設計

（一）研究方法

一般來說，質性研究方法的分析過程包含如下環節：“首

先要確定清楚其研究現象，進而陳述其研究目的、提出問題、

構建概念框架、選擇研究方法（樣本抽樣、案例選取、收集

材料、材料分析）、做結論、抽離并凝練出理論、檢驗研究的

信度與效度、討論其研究的推廣度和局限性等等二當然需要

言明的是，上述環節在實踐過程中并非是孤立的，而是按前

后順序依次進行的。由此認為，質性研究本質上是一種不斷

“演化、漸進”的方法，其特征更是表現為“滲透、循環反

復”之圖景。

本文選擇筆者所在村鎮進行實地調研。通過本人所在鎮

政府及其村委員的資源，將之選定為調研地點，進行了兩周

的實地調研，了解關于基層形式主義的相關情況。在形式主

義的傳播范圍內，去獲取傳播媒介和受傳者之間的關系和影

響，獲取第一手資料。在此基礎上，結合所可得的二手資料，

完善本研究的資料體系。

事實上，基層政府及其工作人員自身比較敏感，且又是

一個不易接觸到的群體。或者說，對象的個體身份具備“隱

藏性”之特征。為此，本文所涉及的調查數據和資料的獲得，

是建立在進駐到筆者所在鎮政府和村委會之中，以實現對研

究對象實地調查的目的。針對研究對象------“鎮干部及村

民”，本研究采用半結構式訪談法。鎮政府的干部是政策傳遞

的終端，亦是政策的執行者，更是和人民群眾唯一直接對接

的人群，村民則是政策的直接作用對象，二者的特殊身份所

產生的干部關系和干群關系，亦是值得研究的。本次研究主

要是建立訪談資料基礎之上，重點內容集中在基層形式主義

如何形成及其危害。在此基礎上，可以獲得很多有關基層治

理中的形式主義問題的思考。

（二）調研資料

1.調研地點的選擇

本文的調研點是X鎮，地處XX省X縣東北部，面積XX.XX

平方千米，轄區內有X個行政村，XX個社，XXXX戶；面積

XX.XX平方千米，現有耕地面積XXXXX畝，林地XXXXX畝;

總人口XXXXX人,全鎮有基層黨支部XX個，其中農村黨支

部X個，全鎮共有黨員XXX人。

X鎮作為x縣面積最小亦是成立最晚的鎮，20xx年撤鄉

設鎮。作為一個農業鎮，輕重工業極度缺乏，以種植水稻、

玉米、烤煙和養殖業、制酒業和發展鎮村旅游業為主發展經

濟。20xx年x鎮的國民生產總值約為xxxx多萬人民幣，人

均可支配收入近X.X萬元。

X鎮政府行政機關內設機構X個，即黨政辦、財政所、

社事辦、經發辦、行政綜合執法辦、景區辦；事業單位X個，

即村鎮建設中心、扶貧開發中心、社事服務中心、農技中心。

機關行政編制XX名、機關工勤X名，全額事業編制XX名。

20xx年，x鎮政府在精準扶貧政策下實現脫貧，大力發展紅

色旅游業和鎮村旅游業，其桃猴桃產業登上央視新聞，被評

為“模范鎮”。

2.調研資料的獲取

調研過程中，對x鎮許多基層干部，大多采用問卷調查

法，對一部分領導干部進行了訪談，還與多位村民進行一對

一調研訪談。基于實地調研，更全面地了解了x鎮的政府情

況和存在的形式主義問題，也收集了許多一手資料。此外,

通過x鎮相關政府網站，也查閱了許多資料。實地調研所獲

得的一手資料和文獻搜集得來的二手資料對于本研究的論

證提供了客觀的資料。

三、基層政府實際運作中形式主義的現實樣態

來自于X鎮的調查本部分主要是通過對X鎮的副鎮長和

數位工作人員，尤其本人所在村委會干部的訪談后，從筆者

的調研和訪談后發現，即使在X鎮作為X東北基層治理的模

范鎮，形式主義問題仍然存在，其在基層治理中的普遍之勢

可見一斑。

（一）政策上傳下達中的“文山會海”

傳達作為一個動詞，本應為“傳告，使知道”之意。但

是，在基層治理實踐中，上級文件精神的傳達往往會因壓力

型體制重塑為下一級政府對上一級政府的精神（文件政策）

的執行，換而言之，異化為對完成上級政府政治任務的一種

手段。

從實踐調研發現，文件（政策）精神的傳達更多時候承

載的是“開會、轉發文件、通知”等實際行動。這一系列的

傳達路徑反而為形式主義提供了滋生的土壤，鎮政府則變成

了傳達的對象。誠如“上面千根線，下面一根針”恰恰可以

刻畫這一現實圖景c作為政府層級中的最后一級，所有傳達

的東西匯總集中到鎮政府，由其執行。X鎮作為壓力型體制

中的末級接收端，形式主義問題仍然不可避免。在現實的政

治體系中，上級政府將政策傳達給X鎮政府分為線上傳達與

線下傳達兩種路徑。傳統模式為開會，主要傳達上級的政策

意見和精神，但是這一過程就會引發“文山會海:通過文件

形式層層向下轉發、通知逐級下達，用文件落實文件、以會

議貫徹會議現象比較嚴重。

“就像森林防火，每年都是縣里開一次會，鎮里開一次

會，到村里還要開一次。其實這種政策每年都有，大差不差。

參加一個會，村里的還好，比較近，要是去鎮里、去縣里，

一天估計都在路上了。“X鎮某村長說。會議太多，不僅消耗

基層干部的精力，亦助長了形式主義。如表1所示，X鎮長

在三月上旬的會議安排都是滿滿的，“光我們都幾乎每天開

會，一天不止一個，別說下面了。”

X鎮長如是說。

對于我們來說，還沒有選擇，不是哪個會你想不參加就

不參加的，有時候還要代替領導去開會，一旦缺席，就會說

你態度不端正，到時候考核可就不那么順利了。”X鎮某村村

長表達了他的無奈，“天天開會，壓根沒有時間下鎮走訪，經

常都是開完會后，飯都不吃，就一個個回村民的電話，回家

路上順路才能去他們家里看看，很多時候忙到半夜兩三點J

X鎮某駐村書記說道。

20xx年，提出基層減負之后，為減少不必要的會，采用

電子化手段，比如微信群來溝通。新興的模式則為線上傳達，

通過使用互聯網溝通工具，如微信、QQ、騰訊會議等軟件

APP向x鎮傳達政策。x鎮某村長加了xx個工作群，“市

里的、縣里的、鎮里的、村里的，看都看不過來。每天都要

時刻注意哪個群又發什么消息了，害怕錯過大事，但是很多

時候消息太多，根本刷不過來，還得一條條翻，看看哪些是

和自己的工作有關的，看消息都看得頭疼。”這一過程中則會

導致傳達網上工具的濫用，將之變成上級政策執行的“留痕

工具”，引發形式主義。

基層政府的三常工作變成了政策的上傳下達，而本應下

鎮走訪的時間都在文山會海中度過。過多的政策需要執行，

而“文山會海”占用了時間，久而久之，就引發了形式主義。

（二）政策執行中的“留痕管理”

政策執行是政策全過程中最重要的一環，在壓力型體制

中也是如此。基層政府作為壓力型體制末級，也是政策執行

的主體，x鎮政府每年要承擔上級政府下派的眾多政策任務，

這個過程也會滋生許多形式主義問題。

“去年要求表彰項目，壓根沒有做過，就參照以前年度

表彰項目偽造X份文件，并虛構了X個表彰項目。還有很多

讓走訪村子，哪有空走訪，都是把資料發下去，隨便填了收

上來的。因為這事還被降職了，可是我們就是想做也做不了

啊！”x鎮某位被降職的干部說道。

鎮政府不可能完成上級的所有任務，所以會選擇其中短

時間可以看見回報和產生效益的一些任務傾斜投入資源與

精力，而一些時間久、見效慢的任務則會敷衍或者不做。但

為了規避檢查，會采用“留痕”的方式去“完成任務J

“之前說要建多少個老年活動中心，建是建了不少，可

是就一個壩子，什么設備都沒有，壓根沒人去，我們還是愿

意在家打打牌J"還有垃圾站，就修了幾個倒垃圾的地方,

大家倒垃圾都倒在門口，也沒人燒，就一個人管，十幾個垃

圾站，他怎么管得過來？也就是做的時候拍拍照，領導檢查

就給照片，表示自己完成任務了Jx鎮一些村民說道。

然而，哪怕政策任務實際上沒有完成，但是一定要有“留

痕”，形式上完成了，檢查自然也可以過了。因此，現實中，

很多政府工作變成了“留痕管理”，無論什么任務，只要有照

片、有表格，任務就算完成了，如果沒有，就算沒有完成。

這種本末倒置的任務執行方式顯而易見淪為基層形式主義。

（三）上級檢查與下級迎檢的頻繁化

政府的內在控制要求上級政府負有對下級政府監督和

考核的職責，這是壓力型體制的重要控制手段。在此意義之

上，上級政府對二級政府的工作擁有“一票否決權”，這更加

激發了形式主義的滋生。不僅如此，在X鎮調研中發現，檢

查評比的上游，也就是上級檢查也是形式主義的溫床。在信

息不對稱的前提下，其檢查的過程中也會產生各種各樣的形

式主義問題。其中最主要的問題就是上級政府對X鎮政府的

檢查的形式化和X鎮政府的迎檢的形式化C

“每次檢查都是我們備好資料，一摞摞放在辦公室，領

導過來翻一翻，然后拍張合照，然后安排到幾個村干部的親

戚家走訪、拍照，最后開個會，流程級別就走完了，檢查完

了，加一下聯系方式，后期需要什么資料再補齊Jx鎮某村

長說。“不是我們不想好好搞，實在是上級要考核，他們時間

也不多，之前老老實實帶他們看過，結果最后我們村評比最

后一名，臉上無光啊！每次的資料也不好弄，村里干部就這

么幾個，每個部門檢查都要一堆資料，時間全放在做資料上

To走訪也是，要安排好，體現出我們工作做到位了，不然

會影響考核成績。因此，現在基本大家都會這么迎檢的，他

們檢查的也清楚J

筆者訪問了一名大學生村官，他說自己長時間的全部工

作就是填表，“都快把人填瘋掉了二本應駐村在村委會的大

學生村官，實質上被留滯到鎮政府之中，更多時候只是扮演

著上傳下達的“中介”者。還有鎮干部反映，每年要接受的

檢查大大小小不下一百次，還有暗訪，每次一查，不合格就

是通報、扣分，很多時候為了考察合格，不得不作假。

上級檢查和下級迎檢就是你想要標準答案，我給你看樣

板模范，做好痕跡管理，亦查不出錯來。頻繁的迎檢迎評讓

基層政府都琢磨出了檢查的標準答案，也體現了形式主義,

不僅讓檢查變得多此一舉，還讓基層政府“有苦難言”。

（四）政治學習與培訓的過度化

在黨的十九大報告中提出“要增強學習本領，在全黨營

造善于學習、勇于實踐的濃厚氛圍，建設馬克思主義學習型

政黨，推動建設學習大國高度重視理論學習，政治學習變

成政治任務。X鎮政府基層干部認為，政治學習與培訓演變

為一種從線下到線上的變形的會議和查核。

“培訓指標很多，但很多都是和工作無關的。我們這兒

給一般干部定的學習指標是XX學分，給科級干部定的是XX

學分，每獲一個學分需要觀看XX分鐘的網上視頻。很多時

候，大家集中培訓就是拿出手機放著，我們聊我們的，也有

些干部讓下級幫忙刷時長和積分JX鎮某位副鎮長說道。

X鎮政府在政治學習和培訓過程中存在如下形式主義問

題：學習頻率高，但學習成果少、收效弱，流于表面，身到

心未到；形式單一、內容不夠豐富，指標唯一，多數干部為

達成“積分”指標以“刷分”應對；政治學習內容形式化,

將形式擺得很大，其內容與實質并未完成。

四、壓力型體制下基層形式主義的生成邏輯

事實上，本文基于壓力型體制去探究基層形式主義的實

質，并將壓力型體制作為導致形式主義泛濫的根本因素。此

外，對于形成基層形式主義的直接原因和主要原因，筆者歸

納為鎮政府地位的局限和基層干群關系。其內在形成邏輯如

圖1所示，鎮政府處在上級政府和人民群眾之間這一尷尬的

“夾心層”的位置，兩頭負責：對上需要承接上級的任務壓

力和考核指標，以及橫向的競爭壓力，上級的檢查工作，政

績關鍵還取決于上級，“一票否決”權像一把政績屠刀一樣左

右著鎮領導干部。對下，要將政策正確傳達給群眾，還要執

行好政策任務，但是重重壓力下和如山般的任務導致其變成

“留痕工具人”，與此同時，還要接受基層監督和輿論監督，

真是戰戰兢兢，如履薄冰。這些因素的發生機制在調研與探

究過程中也一一得以印證。

（一）根本因素：壓力堆積

壓力型體制是基于政府控制而生成的，上級政府利用其

地位優勢、資源優勢通過政治權利、考核晉升與獎懲下級的

壓力下移的政治運行模式。其最初目的是為了保證政策在自

上而下的傳達和執行中的統一性，但在實際的政治實踐中，

壓力型體制的負效應使得這種目的達成大打折扣，壓力的層

層下移和疊加，使得基層政府飽受摧殘，但由于晉升競標賽

的存在，為了破除壓力的桎梏，爬到上層，又給了基層政府

一種自下而上的壓力。除此之外，來自外部的群眾監督也帶

來了諸如輿論等壓力，導致基層政府背負重重重壓。

1.自上而下的政治壓力

這里的政治壓力即在壓力型體制下，中國五級政府體系

中，上級政府將壓力層層轉接給下級，直至鎮政府承接所有

壓力。作為五級政府中的最后一級，鎮政府成為政策執行的

主體，也成為壓力承接的匯總點。上級政府以其敏銳的政治

嗅覺，根據國情變化和政治局勢，對下級政府不斷加壓，并

借助自身法定的監督檢查權利，根據鎮政府的政策執行情況

給予獎懲，當然，更多是懲C對于各類要求與考核，壓力幾

乎都壓在鎮政府，但鎮政府在權利極小和人員不足、能力不

夠的條件下，又沒有足夠的權利和資源以及時間去實現，最

終不得已采取一些措施和手段，形式主義則應運而生。

2.自下而上的晉升壓力

所謂晉升壓力即是在壓力層層下放的同時，上級政府則

承擔較少的壓力，且享有對下級政府的獎懲權利和政績的

“一票否決”權，因此，為了擺脫壓力的桎梏，下級政府自

下而上的晉升成了唯一的解決途徑。可是這一晉升也伴隨許

多壓力，其中最主要的就是政績，鎮政府晉升難度不言而喻，

顯然突出的政績是基層干部晉升的唯一“跳板”。

因此，在這種“獎優懲劣”的機制下，為了追求政績，

同級基層政府之間也是競爭關系。如表2,x鎮在20xx年重

點工作安排主要集中在農業產業、鎮村振興等方面，但要想

在這種機制下脫穎而出，就必須“對上負責”，上級提出考核，

下級必須給出完美答卷，否則就會淘汰出局。在這其中，每

一個鎮之間是競爭關系，每一個領導干部之間亦是競爭關系,

久而久之，這種畸形競爭就會形成一種錯誤的政績觀，影響

整個基層政府的政治生態。3.對下負責的社會壓力

在壓力型體制下，雖然基層政府更多地“對上負責”，農

民擁有諸如選舉雙、政治投票、聽證會、信訪和其他一些非

制度化的參與方式的選擇之外，還能通過一些像上訪、鬧訪

等非制度化的參與方式來對鎮政府施加壓力。如表三所示,

對于和農民自身利益相關的，農民會通過上訪維護自己的權

益。如表3,x鎮20xx年公開的上訪情況就有四項，這還只

是媒體上可查的部分，其實際情況只會更多。特別是互聯網

時代，輿論的力量不容小視，許多群眾會通過各種途徑維護

其自身利益，所以鎮領導干部也需要“對下負責”，這給基層

政府又加上一層重壓。

綜上所述，在壓力型體制下各種壓力通過多種渠道最終

匯集到鎮政府，使得鎮政府不得不長期處于一種內外高壓的

環境之下，從而使得干部積極性減弱、政績觀錯位，最終引

致鎮政府出現形式主義問題。

（二）直接因素：鎮政府地位的局限

L“承上啟下”的特殊位置

從法律層面來看，鎮人民政府負責的對象為本級人大和

上級政府。但是，在為人民服務的宗旨和對人民負責的要求

之下，各級政府也要對人民負責，對于鎮政府，則是對自己

所管轄的農民負責。在這些規定之下，鎮政府處于一個“夾

心層”的尷尬位置，雙向負責，對上負責，同時也要對下負

責，從而處于一個“承上啟下”的特殊位置，也夾在上級政

府和下層農民之間，當二者利益沖突時，鎮政府就會處于“上

下為難”的處境。

在壓力型體制下，現實中鎮政府往往只有考核要求，而

沒有政治資源。X鎮的黨委書記指出：

“往往我們有很多考核，但我們的權利根本沒法完成考

核任務J上文談到社會壓力中鎮政府不僅要“對上負責”還

要“對下負責”，因此，鎮政府在完成上級任務時，也不得不

考慮群眾的利益，關注農民的態度。但是，對于鎮政府而言，

這就是一個兩難的抉擇。下級政府只需完成上級任務，可是

很多時候這種任務會與群眾利益有所沖突，而這種時候，一

旦處理不好，鎮政府又會被作為第一責任者，一方面被群眾

謾罵、責怪，另一方面要承接上級的責任推卸。由此，X鎮

的一些干部在談到這個問題時形象指出：“工作干的好往往

與我們無關，夸得都是上級領導，但是一出問題都是我們的

錯，其實我們根本就是按照命令辦事。工鎮政府往往處于這

種“夾心層”的尷尬位置，兩頭不討好。

2.“責與權”的非均衡匹配

俗話說“權力越大，責任越大二可是對于鎮政府而言，

卻是“權力不大，責任很大”。在調研中有鎮干部反映，他們

領著一份工資，做著五六份工作，無論是扶貧、黨政、衛生，

還是家長里短都要管，有時候有些政策，我們自己都看不懂,

別說去執行了。

X鎮某組長說，“對于森林防火這一任務，要求我們每個

村子組建村級撲火隊，還要隊員演練和培訓，確保每日流動

宣傳車輛至少X輛，村村響廣播時間不低于X小時，不定時

隨機開展巡查。時長每次只是把這個任務交給我，讓我去想

辦法，現在招人組建隊伍，沒錢壓根沒人來，可是這個錢上

頭每人批。有時候任務完不成，責任就是我的。”

作為行政體制的最低層，鎮的權力是相當有限的c從法

律層面來講，鎮只有很少的法定而且無人事權、無財權，特

別是農業稅被取消以來，鎮村政治權力和經濟來源空間被大

大壓縮，一度曾導致權力空轉。承擔了很重的壓力，可是待

遇卻不高，晉升機會也有限。在壓力型體制下，鎮政府要立

軍令狀，不斷被檢查、考核，工資、獎金和職務升降都直接

與工作成績掛鉤，實行一票否決制。這種權責不匹配的現狀

讓喘不過氣的基層政府只能走向形式主義。

3.人員規模和能力的有限性

筆者了解到，鎮干部編制按“只減不加”原則，大鎮是

七八十人，小鎮為四五十人。這就造成了鎮工作多、領導干

部少的局面，而且許多領導干部往往學歷不高，X鎮的XX名

政府干部中只有三分之一的大學生。不少村干部還只有初中

甚至小學文化程度，年齡偏大是鎮村干部的普遍特點。

然而，他們卻面臨蜂擁而至的工作任務：無論是市里的

還是縣里的，無論是有關經濟發展的還是有關安全生產的，

大到扶貧開發，小到村民口角，最后都是基層干部的工作,

無論他們會不會，陌生還是熟悉。現在說可以外聘，可是往

往沒有錢。在鎮政府工作繁多和鎮政府領導干部人數有限以

及能力有限的現狀下，許多工作只能敷衍。

（三）主要因素：基層干部的作風

鎮政府形式主義問題的泛濫，其根本因素是壓力型體制

的負效應，直接原因為鎮政府“夾心層”的特殊位置，此外，

還有主觀因素，其中以基層干部作風問題為主C

L政績觀的錯位

在壓力型體制下，層層重壓和對政績的追求導致基層政

府的政績觀錯位。在實際的政治生態中，一部分領導干部未

能堅守自己的政治初心，嘗到投機的甜頭，繼而生成錯位的

政績觀，急功近利，在形式上表現為文山會海、留痕主義、

本本主義、經驗主義。某些黨員干部甚至消極怠工，毫無積

極性。對待工作能拖就拖，能不干就不干，導致政策執行不

到位，損害人民群眾利益。政績觀的錯位導致很多政策執行

形式上符合，實質上不符，最終導致形式主義泛濫成災。

2.“四種意識”認識不足

由于政治學習和培訓的形式化，鎮政府各部門和領導干

部的黨員意識、執政意識、先進意識、服務意識等“四種意

識”認識不足。思想上對政治學習缺乏正確的認識。政治學

習沒少參加，政治覺悟卻依舊不高，未將所學用于實踐，只

是流于形式。

鎮政府領導干部能力有限，業務水平有待提高。知識水

平的局限加上知識的更新過慢，還有與實踐脫節，平時學習

和工作過于形式主義，缺乏敬業精神，也缺乏積極性。過多

的政策傳遞，繁多的工作，致使基層領導干部自身也沒有花

時間去理解各項政策的意思，更別說正確傳達和執行了。

五、基層政府形式主義的治理之道

近幾年來，基層工作任務越來越重，又逢政府的數字化

改革，基層重負問題較為嚴峻，在某些領域的形式主義已有

泛濫之勢。為此，基于上述闡述和分析基層形式主義問題的

生成邏輯，籍此提出如下治理路徑，以期促成基層治理現代

化。具體有如下：

（一）治本：重構工作理念

壓力型體制下基層政府的負效應如何減弱，內在關鍵在

于觀念更新和基層政績觀的重構。首先需要更新觀念，對于

考核要立足實際，建立完善的考核體系，探索建立切實可行

的政績考核管理體系。慎用“一票否決”，不能讓“官大一級

壓死人”的現象加重基層負擔。“一票否決”不能想用就用，

要有依據。要讓下級政府可以與上對話，不能處于單方面聽

話的地位。尤其對于鎮工作而已，不得以任何形式進行“一

票否決”。

其次，基層各組織黨員干部要端正政績觀，讓基層組織

建設回歸本源。引導基層工作人員樹立正確的政績觀，將衡

量標準變得更為全面，或將人民群眾的滿意度、獲得感作為

衡量標準的一部分，引導基層治理工作人員重點是解決群眾

關心的問題和實際困難，始終踐行為人民服務的宗旨，將痕

跡管理作為推動工作落實的推手而不是核心，正確認識痕跡

管理的價值。增強領導干部和公職人員的使命感和責任感，

讓他們真正做到為人民服務，在日常工作中體現自己的價值,

也要加強自身學習，更新自己的知識體系，更好的將政策傳

達與執行。

（二）治標：重塑留痕之風

針對形式主義問題中的文山會海和過度留痕問題，要改

變考核方式，采用彈性考核。使工作結果與工作行為并重，

讓基層干部從文山會海、迎檢、材料留痕之中解脫出來。首

先要將各種考核“瘦身”、“提質”，減少形式主義的考核，要

讓各級領導干部眼睛往下看、力氣往下使，深入基層，從群

眾中來，到群眾中去，切切實實為群眾排憂解難。其次要從

根本上遏制文山會海，嚴格按照《通知》要去，拒絕長、多、

濫的會議，倡導少開會、開短會、開解決問題和求真務實的

會，杜絕“以會議落實會議，以文件落實文件”的形式主義。

最重要的是，應當借助信息化渠道留痕，提前規范標準，借

助互聯網，考慮基層的實際情況，強化務實考核，拒絕留痕

主義。

（三）以激發干部積極性為重

考核是一種激勵的手段，其目的是檢查政策落實的情況

和公職人員的任務完成情況。考核不能過度，考核周期、考

核方式都應該科學，也不能與時代脫節，要采用技術性考核

和精準考核。要以激發干部積極性為重，考核不能只懲不賞，

對于干的好的領導干部，要給予一定的獎勵，讓他們受到物

質或精神上的鼓舞。基層領導干部更需要受到激勵，他們本

就薪金微薄，加上晉升太難，所以積極性不高，因此，樹立

基層干部榜樣和獎罰分明的考核機制對他們的積極性提高

將會呈現出顯著效果，基層領導干部積極性的提高對于政策

的落實和基層工作的開展的好處是不言而喻的C

（四）構建“權責一致”的職責體系

權責匹配的前提下，才能更好的激發基層干部隊伍活力。

權責匹配需要建立完善的責任體制機制。要讓基層部門履行

責任的同時，得到權利的保障。當然不是說賦予多大的權利，

而是簡政放權，改變基層“權利不大、責任很大”的現狀。

結合基層實際情況，征求基層建議，做到壓力下移的同時，

權利也下移，實現權責統一。當然也不能一味的將壓力加權

力一同下放，每一層級的政府有自己的權利，也要承擔自己

的責任，完成自己應該完成的政治任務，在其位，謀其職，

擔其責。其次。加快體制機制改革，釋放基層活力，發揮基

層干部的自