中期預算框架下預算績效改革：困境與突破路徑探究一、引言1.1研究背景與意義1.1.1研究背景在現代財政制度建設的大背景下，中期預算框架與預算績效改革的重要性日益凸顯。隨著經濟社會的發展，傳統的年度預算模式逐漸暴露出諸多弊端，難以適應復雜多變的經濟環境和日益增長的公共服務需求。年度預算通常只關注當年的收支安排，缺乏對未來財政收支的前瞻性規劃，容易導致財政政策的短期化和不穩定性。在面對經濟周期波動、重大項目投資等情況時，年度預算難以有效應對，可能造成財政資金的浪費或短缺。中期預算框架作為一種更為科學、系統的預算管理模式，應運而生。它將預算編制的視野從年度擴展到中期，一般為3-5年，能夠更好地整合財政資源，實現財政政策的連續性和穩定性。通過對未來若干年的財政收支進行預測和規劃，中期預算框架有助于政府提前謀劃重大項目，合理安排財政資金，避免因短期預算限制而影響長期發展戰略的實施。在基礎設施建設、教育、醫療等領域，中期預算框架可以確保項目資金的持續投入，保障項目的順利推進，提高公共服務的質量和效率。預算績效改革同樣是現代財政制度建設的核心內容之一。傳統的預算管理側重于資金的分配和支出，對資金使用的效益和效果關注不足，導致財政資金使用效率低下，公共資源浪費現象時有發生。一些項目在實施過程中存在超預算、進度滯后、質量不達標等問題，未能達到預期的社會效益和經濟效益。為了解決這些問題，預算績效改革強調以績效為導向，將績效理念貫穿于預算編制、執行、監督的全過程。通過建立科學合理的績效指標體系和評價機制，對財政資金的使用效益進行全面、客觀的評價，促使政府部門更加注重資金的使用效果，提高財政資金的配置效率和公共服務水平。近年來，我國積極推進中期預算框架和預算績效改革，取得了一定的成效。在中期預算框架方面，部分地區和部門已經開始試點編制中期財政規劃，對未來幾年的財政收支進行統籌安排，為經濟社會發展提供了更加穩定的財政支持。在預算績效改革方面，各級政府逐步建立了績效目標管理、績效運行監控、績效評價和結果應用等制度，推動了預算績效管理工作的深入開展。然而，在改革過程中仍面臨著一些問題和挑戰。中期預算框架的編制缺乏科學的預測方法和數據支持，導致預算的準確性和可靠性有待提高；預算績效改革中，績效指標體系不夠完善，評價結果的客觀性和公正性受到質疑，績效結果的應用也不夠充分，未能有效發揮激勵約束作用。因此，深入研究中期預算框架下的預算績效改革問題，具有重要的現實意義。1.1.2研究意義本研究從理論和實踐兩個層面都具有重要意義，為財政領域的發展提供了多維度的支持與推動。從理論層面來看，對中期預算框架下預算績效改革問題的深入研究，有助于進一步完善財政理論體系。中期預算框架與預算績效改革涉及到財政學、管理學、經濟學等多學科知識，通過對其進行研究，可以豐富和拓展財政理論的內涵和外延。研究中期預算框架如何影響財政資源的配置效率，以及預算績效改革如何促進政府部門的績效管理等問題，能夠為財政理論的發展提供新的視角和思路，填補相關領域在理論研究上的空白或不足，使財政理論更加貼合實際的財政管理實踐，增強理論對實踐的指導作用。從實踐層面而言，本研究具有極強的指導價值。當前，我國正處于經濟社會轉型的關鍵時期，財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用愈發凸顯。通過對中期預算框架下預算績效改革問題的研究，可以為政府部門制定科學合理的財政政策提供依據。在中期預算框架的構建方面，研究可以幫助政府部門更好地預測未來財政收支情況，合理安排財政資金，優化財政支出結構，提高財政資金的使用效率，確保財政政策的連續性和穩定性，為經濟社會的可持續發展提供有力的財政保障。在預算績效改革方面，研究成果可以指導政府部門建立健全科學的績效指標體系和評價機制，加強對財政資金使用效益的監督和管理，強化績效結果的應用，實現“花錢必問效、無效必問責”的目標，提高政府部門的責任意識和服務水平，增強公眾對政府的信任和支持，促進政府治理體系和治理能力現代化。1.2國內外研究現狀1.2.1國外研究現狀國外在中期預算框架和預算績效改革方面的研究與實踐起步較早，積累了豐富的經驗和成果。從理論研究來看，學者們對中期預算框架的內涵、特點及優勢進行了深入剖析。如學者[學者姓名1]指出，中期預算框架能夠為政府提供更具前瞻性的財政規劃，有效協調短期財政政策與長期戰略目標，使財政資源配置更加合理，促進經濟的穩定增長。[學者姓名2]通過對多個國家的案例研究，強調中期預算框架有助于提高預算的透明度和可信度，增強公眾對政府財政管理的信任。在預算績效改革方面，國外學者聚焦于績效指標體系的構建、績效評價方法的選擇以及績效結果的應用等關鍵領域。[學者姓名3]提出了一套全面且科學的績效指標體系，涵蓋了經濟、社會、環境等多個維度，以確保對財政資金使用效益的綜合評估。[學者姓名4]則致力于研究不同的績效評價方法，如成本效益分析法、平衡計分卡法等，并分析了它們在不同情境下的適用性。在績效結果應用方面，國外學者普遍認為，應將績效評價結果與預算分配緊密掛鉤，對績效優秀的項目給予更多的資金支持，對績效不佳的項目進行調整或削減預算，從而形成有效的激勵約束機制，促使政府部門提高資金使用效率。在實踐經驗方面，許多發達國家已成功實施中期預算框架和預算績效改革，并取得顯著成效。美國自20世紀90年代開始推行績效預算改革，通過制定《政府績效與結果法案》，明確了績效目標設定、績效評價和結果應用的流程和要求，將績效理念貫穿于整個預算管理過程。英國建立了完善的中期財政規劃體系，對未來3-5年的財政收支進行詳細規劃，并結合嚴格的績效管理制度，對政府部門的支出進行績效評估和監督，有效提高了財政資金的使用效益和政府的公共服務水平。澳大利亞在中期預算框架下，注重加強部門之間的溝通與協調，共同制定績效目標和評價指標，確保預算的執行能夠更好地實現政府的戰略目標。這些國家的實踐經驗為其他國家提供了寶貴的借鑒，展示了中期預算框架和預算績效改革在提高財政管理水平、優化資源配置等方面的巨大潛力。1.2.2國內研究現狀國內對中期預算框架和預算績效改革的研究隨著財政改革的推進不斷深入。在中期預算框架研究領域，國內學者圍繞中期預算框架的構建路徑、與宏觀經濟政策的協調以及在地方財政管理中的應用等方面展開探討。有學者指出，我國構建中期預算框架應結合國情，充分考慮財政收支的穩定性和可持續性，加強對財政收支的預測和分析，提高預算編制的科學性和準確性。在與宏觀經濟政策的協調方面，學者們強調中期預算框架應根據宏觀經濟形勢的變化及時調整，以更好地發揮財政政策對經濟的調控作用。在地方財政管理中應用中期預算框架時，要注重解決地方政府在資金統籌、項目規劃等方面面臨的問題，提高地方財政的管理水平。關于預算績效改革，國內學者重點研究了預算績效管理制度的完善、績效評價指標體系的優化以及績效結果應用的強化等問題。在預算績效管理制度方面，學者們認為應建立健全相關法律法規和制度規范，明確各部門在預算績效管理中的職責和權限，為預算績效改革提供制度保障。在績效評價指標體系優化方面，不少學者提出要結合不同領域和項目的特點，構建具有針對性和可操作性的績效評價指標體系，確保評價結果能夠真實反映財政資金的使用效益。在績效結果應用方面，學者們呼吁加強績效結果與預算安排、政策調整的掛鉤力度，建立績效問責機制，對績效差的項目和部門進行問責，提高預算單位對績效管理的重視程度。然而，現有研究仍存在一些不足與待完善之處。在中期預算框架研究中，對財政收支預測模型的研究還不夠深入，缺乏有效的預測方法和工具，導致預算的準確性難以保證。在預算績效改革研究方面，績效評價指標體系的科學性和合理性仍有待提高，部分指標未能充分反映項目的實際績效和社會效益；績效結果應用的范圍和深度還不夠，尚未形成有效的激勵約束機制，影響了預算績效改革的效果。此外，對于中期預算框架與預算績效改革之間的協同效應研究相對較少，未能充分揭示兩者相互促進、相互影響的關系。未來研究需要進一步加強這些方面的探索，為我國中期預算框架下的預算績效改革提供更有力的理論支持和實踐指導。1.3研究方法與創新點1.3.1研究方法本研究綜合運用多種研究方法，從不同角度深入剖析中期預算框架下的預算績效改革問題，以確保研究的全面性、科學性和深度。文獻研究法：通過廣泛搜集國內外與中期預算框架、預算績效改革相關的學術論文、研究報告、政策文件等文獻資料，梳理和總結已有研究成果，了解該領域的研究現狀和發展趨勢，把握研究的前沿動態，明確已有研究的優勢與不足，為本研究提供堅實的理論基礎和研究思路。在闡述中期預算框架的內涵和發展歷程時，參考了大量國內外學者的研究文獻，對不同觀點進行分析和比較，從而準確界定中期預算框架的概念和特點；在研究預算績效改革的實踐經驗時，查閱了各國政府發布的政策文件和相關研究報告，總結出可供借鑒的成功經驗和啟示。案例分析法：選取具有代表性的國家和地區，如美國、英國、澳大利亞以及我國部分地區在中期預算框架和預算績效改革方面的實踐案例進行深入分析。通過對這些案例的詳細解讀，深入了解不同國家和地區在改革過程中的具體做法、取得的成效以及面臨的問題。分析美國在推行績效預算改革過程中，如何通過制定相關法案明確績效目標設定、績效評價和結果應用的流程和要求；研究我國某地區在構建中期預算框架時，如何結合本地實際情況，加強財政收支預測和項目規劃，提高預算的科學性和準確性。通過案例分析，總結成功經驗和失敗教訓，為我國的改革實踐提供有益的參考和借鑒。對比分析法：對國內外中期預算框架和預算績效改革的實踐進行對比，分析不同國家和地區在改革背景、改革路徑、制度設計、實施效果等方面的差異。通過對比美國、英國等發達國家與我國在中期預算框架和預算績效改革方面的不同做法，找出我國在改革過程中存在的差距和問題，借鑒國外的先進經驗，提出適合我國國情的改革建議。對比不同地區在預算績效指標體系構建和績效評價方法選擇上的差異，分析其優缺點，為完善我國的預算績效管理制度提供參考依據。同時，對我國不同時期的改革舉措進行縱向對比，分析改革的進展和成效，總結改革過程中的經驗教訓，為進一步深化改革提供方向。定性與定量相結合的方法：在研究過程中，既運用定性分析方法對相關理論、政策和實踐經驗進行闡述和分析，深入探討中期預算框架下預算績效改革的內在邏輯、影響因素和發展趨勢；又運用定量分析方法，通過收集和整理相關數據，對財政收支情況、預算執行效率、績效評價結果等進行量化分析，以客觀數據支撐研究結論，增強研究的說服力。在分析預算績效改革對財政資金使用效益的影響時，通過收集相關數據，運用成本效益分析法等定量方法，對改革前后的資金使用效益進行對比分析，直觀地展示改革的成效；在研究中期預算框架下財政收支預測的準確性時，運用統計分析方法對歷史數據進行分析，建立預測模型，提高預測的科學性和準確性。1.3.2創新點本研究在研究視角、研究內容和研究方法等方面具有一定的創新之處，為中期預算框架下預算績效改革問題的研究提供了新的思路和方法。研究視角創新：將中期預算框架與預算績效改革有機結合，從二者協同發展的視角進行研究。以往研究多側重于單獨探討中期預算框架或預算績效改革，較少關注兩者之間的內在聯系和相互作用。本研究深入分析中期預算框架如何為預算績效改革提供更廣闊的平臺和更穩定的制度環境，以及預算績效改革如何促進中期預算框架的有效實施和完善，揭示兩者相互促進、相互影響的關系，為全面推進財政改革提供新的視角和思路。研究內容創新：在研究內容上，不僅關注中期預算框架和預算績效改革的一般性問題，還深入探討了一些以往研究較少涉及的領域。研究了中期預算框架下財政收支預測的不確定性及其對預算績效的影響，并提出相應的應對策略；分析了預算績效改革中如何加強績效結果的應用，建立有效的激勵約束機制，實現績效與預算的深度融合。此外，還對中期預算框架和預算績效改革在不同層級政府和不同領域的應用進行了針對性研究，提出了具有差異化和可操作性的政策建議。研究方法創新：綜合運用多種研究方法，形成了一套系統的研究方法體系。在運用傳統的文獻研究法、案例分析法和對比分析法的基礎上，引入了定量分析方法，通過建立數學模型和運用統計分析工具，對研究對象進行量化分析，使研究結果更加客觀、準確。同時，在案例分析中，采用多案例比較的方法，選取不同國家和地區的典型案例進行對比分析，增強了研究結論的普遍性和適用性。此外，還將實地調研與問卷調查相結合，深入了解政府部門、預算單位和社會公眾對中期預算框架和預算績效改革的看法和建議，使研究更貼近實際，更具現實指導意義。二、中期預算框架與預算績效改革的理論基礎2.1中期預算框架理論2.1.1中期預算框架的內涵與特點中期預算框架，英文全稱為Medium-TermBudgetFramework（MTBF），是一種公共支出管理的框架體系，又稱中期支出框架體系。其最早可追溯到20世紀50年代英國的公共支出調查，以及60年代德國聯邦議會通過的《促進經濟穩定與增長法》，該法案要求聯邦政府及各個州政府制定五年期的中期財政計劃。到了70年代，美國也通過《立法改革法》和《預算和扣押項控制法案》，為中期預算框架的發展奠定了基礎。從80年代起，世界銀行將中期支出框架體系作為公共支出管理的主要方式，澳大利亞成為這一改革的先驅者。進入90年代，發達國家和發展中國家開始競相采用中期預算框架，以修正年度預算所產生的問題。中期預算框架主要是將自上而下的國家計劃和自下而上的預算過程有機結合起來，被分解為三個遞進階段的組合體系。第一階段為中期財政框架（Medium-TermFiscalFramework，MTFF），在這一階段，政府制定宏觀經濟和財政中期目標以及實施規劃，涵蓋政府在中期內的總收入和總支出預測，確定預算平衡和國家債務目標，同時明確國家力圖解決的關鍵經濟社會問題。例如，政府會根據對未來經濟增長趨勢的預測，結合當前的財政收支狀況，制定未來3-5年的財政收入增長目標和支出控制目標，以確保財政的可持續性和經濟的穩定發展。第二階段是中期部門預算框架（Medium-TermBudgetFramework，MTBF），此階段主要是自下而上地確定部門資源需求，明確支出上限，進而優化資金配置效率。各部門根據自身的職能和工作任務，提出未來幾年的資源需求計劃，經過與財政部門的溝通協調，確定合理的支出限額，避免部門之間資源分配的不合理和浪費。第三階段是中期績效框架或中期支出框架（Medium-termPerformanceFramework，MTPF或Medium-TermExpenditureFramework，MTEF），該階段主要側重于對支出績效的考核評價分析，同時實施產出預算。通過設定明確的績效指標和評價標準，對財政資金的使用效果進行全面、客觀的評價，確保財政資金能夠實現預期的產出和社會效益。中期預算框架具有以下顯著特點：一是前瞻性，它打破了年度預算僅關注當年收支的局限，將視野拓展到未來3-5年，甚至更長時間，使政府能夠提前規劃重大項目和政策，為經濟社會的長期發展提供穩定的財政支持。在基礎設施建設項目中，中期預算框架可以確保項目在建設周期內有持續穩定的資金供應，避免因年度預算的波動而導致項目延誤或中斷。二是滾動性，中期預算通常是滾動編制的，每年都會根據實際情況對未來幾年的預算進行調整和更新，使其能夠及時反映經濟形勢的變化和政策的調整。如在經濟形勢發生重大變化時，政府可以根據新的經濟數據和政策目標，對中期預算中的財政收支計劃進行相應調整，確保預算的科學性和合理性。三是約束性，雖然中期預算不需要立法機關的表決批準，但它對政府部門的預算編制和執行具有一定的約束力。各部門在編制年度預算時，必須遵循中期預算框架所確定的支出限額和政策重點，確保財政資金的使用符合政府的戰略規劃和政策目標。四是綜合性，中期預算框架涵蓋了宏觀經濟預測、部門戰略制定、資金分配、績效考核等多個方面，將財政政策與國家的整體發展戰略緊密結合，實現了財政資源的優化配置和綜合管理。2.1.2中期預算框架的作用與意義中期預算框架在現代財政管理中具有多方面的重要作用和意義，對增強財政可持續性、提高預算前瞻性等方面發揮著關鍵作用。從增強財政可持續性角度來看，中期預算框架能夠幫助政府更好地規劃財政收支，實現財政長期平衡。通過對未來幾年財政收支的預測和規劃，政府可以提前發現潛在的財政風險，并采取相應的措施加以防范和化解。在預測到未來財政收入增長可能放緩的情況下，政府可以提前調整支出結構，削減不必要的開支，增加對重點領域和關鍵項目的投入，以確保財政的可持續性。中期預算框架還能夠促進政府債務的合理管理，避免債務規模過度膨脹，降低財政風險。通過對中期內債務規模和償債能力的分析，政府可以制定合理的債務融資計劃和償債方案，確保債務風險可控。中期預算框架有效提高了預算的前瞻性。在年度預算模式下，由于只關注當年的收支情況，政府在制定預算時往往缺乏對未來經濟社會發展趨勢的充分考慮，導致預算的前瞻性不足。而中期預算框架將預算編制的時間跨度拉長，使政府能夠更好地把握經濟社會發展的趨勢和需求，提前規劃重大項目和政策，為經濟社會的長期發展提供有力的財政支持。在制定教育、醫療等公共服務領域的預算時，中期預算框架可以根據人口增長、社會需求變化等因素，提前規劃資金投入，確保公共服務的供給能夠滿足社會發展的需要。在促進資源優化配置方面，中期預算框架也有著突出表現。它為政府提供了一個綜合的資源配置平臺，使政府能夠根據國家的戰略目標和政策重點，對財政資源進行合理分配。通過明確各部門的職責和工作任務，以及相應的資源需求，中期預算框架可以避免資源的重復配置和浪費，提高資源的使用效率。在基礎設施建設、科技創新等領域，中期預算框架可以根據國家的發展戰略，集中資源支持重點項目和關鍵領域，推動經濟結構調整和轉型升級，實現資源的優化配置。此外，中期預算框架還有助于加強財政紀律。它明確了政府部門在預算編制和執行過程中的責任和義務，要求各部門嚴格按照預算框架的規定執行預算，不得隨意調整支出項目和金額。這種約束機制可以有效防止部門之間的利益博弈和預算軟約束問題，提高財政資金的使用效益和透明度。同時，中期預算框架的實施還可以促進政府部門之間的溝通與協調，形成合力，共同推動政府各項政策目標的實現。2.2預算績效改革理論2.2.1預算績效改革的內涵與目標預算績效改革是對傳統預算管理模式的一次重大變革，其內涵豐富且意義深遠。它以績效理念為核心，將績效貫穿于預算管理的各個環節，從預算的編制、執行到監督評價，都圍繞著如何提高財政資金的使用效益和效果展開。預算績效改革不再僅僅關注資金的投入和分配，更注重資金投入后所產生的實際成果和社會效益，強調以結果為導向，實現預算與績效的有機融合。在教育領域的預算安排中，不再單純依據學校的規模或學生數量來分配資金，而是綜合考慮學校的教學質量提升情況、學生的綜合素質發展成果等績效指標，確保財政資金能夠真正促進教育事業的發展，提高教育質量。預算績效改革的目標具有多維度性，旨在通過一系列的改革舉措，實現財政資金使用的高效、公平與可持續。提高財政資金使用效率是其核心目標之一。傳統預算管理中，部分資金可能因缺乏有效的規劃和監管，導致使用效率低下，存在浪費現象。通過預算績效改革，建立科學的績效指標體系和評價機制，對資金的使用過程和結果進行全面監控和評估，能夠及時發現資金使用中的問題，優化資金配置，使有限的財政資金發揮最大的效益。在基礎設施建設項目中，通過對項目進度、質量、成本等績效指標的監控和評價，確保項目按時按質完成，避免資金的超支和浪費，提高資金的使用效率。預算績效改革還致力于提高公共服務質量。財政資金的主要用途是提供公共服務，滿足社會公眾的需求。預算績效改革將公共服務的質量和效果納入績效評價范圍，促使政府部門更加關注公共服務的供給質量，優化服務流程，提高服務水平。在醫療衛生領域，通過對醫院的醫療服務質量、患者滿意度等績效指標的考核，推動醫院提高醫療技術水平，改善醫療服務態度，為公眾提供更加優質、高效的醫療服務。促進政府職能轉變也是預算績效改革的重要目標。隨著市場經濟的發展，政府的職能逐漸從直接干預經濟向提供公共服務和進行宏觀調控轉變。預算績效改革要求政府部門明確自身的職責和目標，以績效為導向開展工作，有助于推動政府職能的進一步轉變，提高政府的治理能力和管理水平。政府部門在制定政策和規劃時，需要充分考慮政策的實施效果和績效目標，更加注重市場機制的作用，減少對微觀經濟的直接干預，提高政府決策的科學性和合理性。此外，預算績效改革還有助于增強財政透明度和公眾參與度。通過建立公開透明的績效評價體系和信息披露機制，將財政資金的使用情況和績效結果向社會公開，接受公眾的監督，增強了財政透明度。公眾可以了解政府的財政支出情況和公共服務的提供效果，從而更加積極地參與到財政決策和監督中來，促進政府與公眾之間的良性互動，提高政府的公信力和合法性。2.2.2預算績效改革的原則與方法預算績效改革遵循一系列科學合理的原則，以確保改革的順利推進和目標的實現。這些原則涵蓋了多個方面，體現了預算績效改革的科學性、公正性和有效性。目標導向原則是預算績效改革的首要原則。在整個改革過程中，始終以實現既定的績效目標為核心，所有的預算安排、執行和監督活動都圍繞著績效目標展開。在編制預算時，各部門需要根據自身的職責和工作任務，明確具體的績效目標，并將其細化為可衡量、可操作的績效指標。這些績效目標和指標不僅要符合部門的實際情況，還要與政府的戰略目標和政策重點相一致，確保財政資金的使用能夠有效支持政府各項政策的實施，實現預期的經濟和社會效益。在教育部門的預算編制中，明確提出提高學生升學率、提升教師教學水平等績效目標，并相應制定學生成績提升幅度、教師培訓時長等具體績效指標，以此引導教育資金的合理分配和使用。全面性原則要求預算績效改革覆蓋所有的財政資金和預算管理的全過程。從資金來源上，無論是一般公共預算、政府性基金預算，還是社會保險基金預算等，都要納入績效改革的范圍；從管理環節上，包括預算的編制、執行、監督和評價等各個階段，都要貫徹績效理念，進行全面的績效管理。只有實現全面性，才能確保財政資金的整體效益得到提升，避免出現部分資金或管理環節游離于績效監管之外的情況。在對某地區的財政資金進行績效改革時，不僅對一般公共預算中的教育、醫療、社會保障等領域的資金進行績效評價，還對政府性基金預算中用于基礎設施建設的資金以及社會保險基金預算的使用情況進行全面的績效監控和管理，確保各類財政資金都能發揮最大效益。科學性原則強調在預算績效改革中，要運用科學的方法和技術，建立合理的績效指標體系和評價標準。績效指標的選取要具有代表性、相關性和可操作性，能夠準確反映財政資金的使用效益和效果；評價標準要客觀、公正，能夠對績效目標的完成情況進行科學的衡量和判斷。在制定績效指標時，充分考慮不同領域和項目的特點，采用定量與定性相結合的方法，使指標既能夠通過具體的數據進行量化評估，又能夠對一些難以量化的因素進行定性分析。在評價某科技創新項目的績效時，不僅設置了項目成果的專利數量、論文發表數量等定量指標，還設置了項目對行業技術進步的推動作用、社會影響力等定性指標，確保評價結果的科學性和全面性。公開透明原則是預算績效改革的重要保障。改革過程中，要將預算績效的相關信息，包括績效目標、評價結果等，及時、準確地向社會公開，接受公眾的監督。公開透明不僅能夠增強政府財政管理的公信力，還能夠促進公眾對預算績效改革的理解和支持，提高公眾參與度。政府部門通過官方網站、新聞發布會等渠道，定期公布財政資金的績效評價報告，讓公眾了解財政資金的使用情況和效果，接受公眾的意見和建議，不斷改進預算績效管理工作。在預算績效改革中，常用的績效評價方法豐富多樣，每種方法都有其獨特的優勢和適用范圍，為準確評估財政資金的使用效益提供了有力的工具。成本效益分析法是一種廣泛應用的績效評價方法，它通過對項目的成本和效益進行量化分析，來評估項目的經濟可行性和績效水平。在分析過程中，將項目的所有成本，包括直接成本和間接成本，以及項目所帶來的所有效益，包括經濟效益和社會效益，都進行貨幣化計量，然后比較成本與效益的大小，以確定項目的優劣。如果一個基礎設施建設項目的效益大于成本，說明該項目具有較好的經濟效益，值得投資；反之，則需要重新評估項目的可行性。成本效益分析法能夠直觀地反映項目的經濟績效，為決策提供重要的參考依據，但它在量化社會效益等方面可能存在一定的難度。平衡計分卡法從財務、客戶、內部運營、學習與成長四個維度對組織的績效進行全面評價。在預算績效改革中，這種方法可以幫助政府部門從多個角度審視財政資金的使用效果。在財務維度，關注資金的投入產出比、成本控制等指標；在客戶維度，以社會公眾的滿意度為導向，考察公共服務是否滿足公眾需求；在內部運營維度，評估政府部門的工作流程是否高效、合理；在學習與成長維度，關注政府部門的創新能力和員工素質的提升。通過平衡計分卡法，能夠全面、系統地評價政府部門的績效，促進政府部門在各個方面的協調發展，但該方法的實施需要較高的成本和較強的技術支持，對數據的收集和分析要求也較高。關鍵績效指標法（KPI）則是通過選取關鍵績效指標，對預算項目或政府部門的績效進行重點評價。這些關鍵績效指標是能夠反映項目或部門核心績效的重要指標，具有代表性和導向性。在評價某教育項目時，選取學生的升學率、輟學率等作為關鍵績效指標，通過對這些指標的監控和評價，能夠快速、準確地了解項目的實施效果，及時發現問題并采取改進措施。關鍵績效指標法能夠突出重點，抓住關鍵環節進行績效評價，提高評價的效率和針對性，但關鍵績效指標的選取需要科學合理，否則可能會導致評價結果的片面性。此外，還有層次分析法、模糊綜合評價法等多種績效評價方法。層次分析法通過將復雜的問題分解為多個層次，建立層次結構模型，然后通過兩兩比較的方式確定各層次因素的相對重要性，從而對績效進行評價；模糊綜合評價法則是利用模糊數學的方法，對受到多種因素影響的事物或對象進行綜合評價，適用于評價指標難以精確量化的情況。在實際應用中，通常會根據具體的評價對象和要求，綜合運用多種績效評價方法，以提高評價結果的準確性和可靠性。2.3中期預算框架與預算績效改革的關系2.3.1相互促進關系中期預算框架為預算績效改革提供了多方面的有力支撐，二者相互促進，共同推動財政管理水平的提升。從資源配置規劃角度看，中期預算框架具有前瞻性和戰略性，它將預算編制的視野從年度擴展到未來3-5年甚至更長時間，使政府能夠根據國家的長期發展戰略和政策目標，對財政資源進行更為科學合理的規劃和配置。在基礎設施建設領域，許多大型項目建設周期長，資金需求大且具有連續性。中期預算框架能夠提前對這些項目的資金需求進行規劃，確保項目在建設過程中有穩定的資金供應，避免因年度預算的限制而導致項目中斷或延期。這種穩定的資金保障為預算績效改革創造了良好的實施環境，使績效目標的設定更加具有長遠性和穩定性。在設定基礎設施建設項目的績效目標時，可以基于中期預算框架的資金規劃，制定項目在整個建設周期內的質量、進度、成本等多方面的績效目標，而不必受限于年度資金的不確定性，從而提高績效目標的可實現性和有效性。中期預算框架的滾動性和靈活性為預算績效改革提供了動態調整機制。中期預算通常是滾動編制的，每年都會根據實際情況對未來幾年的預算進行調整和更新。在經濟形勢發生變化、政策調整或出現突發事件時，中期預算框架能夠及時做出反應，對預算進行相應的調整。這種靈活性使得預算績效改革能夠更好地適應外部環境的變化，及時調整績效目標和評價指標。在面對突發公共衛生事件時，政府可以根據中期預算框架的靈活性，迅速調整財政資金的分配，加大對醫療衛生領域的投入。同時，相應調整該領域的績效目標和評價指標，將疫情防控效果、醫療資源保障能力等納入績效評價范圍，確保財政資金的使用能夠有效應對突發事件，提高公共衛生服務的績效水平。從強化責任意識層面分析，中期預算框架明確了政府部門在中期內的預算責任和目標，要求各部門在編制年度預算時，必須遵循中期預算框架所確定的支出限額和政策重點。這種明確的責任約束促使政府部門更加注重財政資金的使用效益，增強了部門的責任意識。在預算績效改革中，部門責任意識的增強有助于更好地落實績效管理制度。部門會更加積極主動地設定合理的績效目標，加強對預算執行過程的監控，確保績效目標的實現。在教育部門的預算管理中，中期預算框架明確了其在未來幾年內的教育經費投入責任和目標，促使教育部門更加關注教育資金的使用效果，積極制定提高教育質量、促進學生全面發展的績效目標，并在預算執行過程中加強對教育項目的監督和管理，提高教育資金的使用效益，推動預算績效改革的深入實施。預算績效改革對中期預算框架的完善同樣具有重要作用。在優化資源分配方面，預算績效改革通過建立科學的績效評價體系，對財政資金的使用效益進行全面、客觀的評價。根據評價結果，可以發現財政資源在分配和使用過程中存在的問題，進而對中期預算框架中的資源分配進行優化調整。在對某地區的科技研發資金進行績效評價后，發現部分科研項目資金使用效率低下，成果轉化率不高。基于此，在中期預算框架的調整中，可以減少對這些低績效項目的資金投入，將更多的資金投向績效高、具有發展潛力的科研項目，從而提高財政資源的配置效率，使中期預算框架更加科學合理。預算績效改革有助于提高中期預算框架的科學性和準確性。在績效評價過程中，需要收集大量的項目數據和信息，對項目的投入、產出、效果等進行詳細分析。這些數據和信息不僅可以為績效評價提供依據，還可以為中期預算框架的編制和調整提供參考。通過對以往項目績效數據的分析，可以更準確地預測未來項目的資金需求和效益，從而在中期預算框架中合理安排資金，提高預算的科學性和準確性。在編制交通基礎設施建設的中期預算時，通過對以往類似項目的績效數據進行分析，包括項目的建設成本、工期、運營效益等，能夠更準確地預測未來交通基礎設施建設項目的資金需求和預期效益，進而在中期預算框架中科學合理地安排資金，提高預算的準確性和可靠性。預算績效改革還能夠促進中期預算框架與政府戰略目標的緊密結合。預算績效改革強調以績效為導向，將政府的戰略目標轉化為具體的績效目標，并通過預算安排來實現這些目標。這種導向使得中期預算框架在編制和實施過程中，更加注重與政府戰略目標的一致性。在推進鄉村振興戰略中，預算績效改革將鄉村產業發展、農村生態環境改善、農民生活水平提高等戰略目標轉化為具體的績效指標，并在中期預算框架中安排相應的資金支持。通過對這些績效指標的監控和評價，可以確保中期預算框架的實施能夠有效推動鄉村振興戰略的實現，促進中期預算框架與政府戰略目標的深度融合。2.3.2協同發展路徑中期預算框架與預算績效改革的協同發展需要從多個關鍵路徑入手，通過整合目標、強化制度建設以及促進信息共享等方式，實現二者的有機結合，提升財政管理的整體效能。整合目標與規劃是協同發展的基礎。在制定中期預算框架時，應充分考慮預算績效改革的要求，將績效理念融入其中。政府的長期發展戰略是中期預算框架的重要導向，而預算績效改革的目標也是為了實現政府戰略目標，提高財政資金的使用效益。因此，要將中期預算框架的目標與預算績效改革的目標進行有機整合，使兩者相互促進、相互支撐。在教育領域，政府制定了提升教育質量、促進教育公平的長期戰略目標。在編制中期預算框架時，圍繞這一戰略目標，確定未來幾年教育經費的投入規模和重點支持領域。同時，根據預算績效改革的要求，制定具體的績效目標，如提高學生的升學率、改善教育設施的利用率等，并將這些績效目標納入中期預算框架的規劃中。通過這種方式，使中期預算框架的編制更加具有針對性和科學性，也為預算績效改革提供了明確的方向和目標。在規劃重大項目和政策時，中期預算框架和預算績效改革應協同推進。中期預算框架為重大項目和政策提供了資金保障和時間規劃，而預算績效改革則關注項目和政策的實施效果。在規劃基礎設施建設項目時，中期預算框架確定項目在建設周期內的資金安排，確保項目能夠順利推進。預算績效改革則在項目規劃階段，設定項目的績效目標，如項目的建設質量、成本控制、建成后的運營效益等。在項目實施過程中，通過績效監控和評價，及時發現問題并進行調整，確保項目按照預期的績效目標完成，實現中期預算框架與預算績效改革在項目規劃和實施過程中的協同發展。強化制度建設與執行是實現協同發展的關鍵保障。建立健全相關法律法規和制度規范，明確中期預算框架和預算績效改革的職責、流程和標準，為兩者的協同發展提供制度基礎。制定《中期預算框架管理辦法》和《預算績效管理制度》，明確規定中期預算框架的編制、調整、執行和監督的程序，以及預算績效目標設定、績效評價、結果應用的方法和要求。通過法律法規和制度規范的約束，確保中期預算框架和預算績效改革在實施過程中有章可循，避免出現職責不清、流程混亂的問題。加強制度的執行力度至關重要。建立有效的監督機制，對中期預算框架和預算績效改革的執行情況進行定期檢查和評估。對于違反制度規定的行為，要嚴肅追究責任，確保制度的權威性和嚴肅性。成立專門的監督小組，定期對各部門的中期預算執行情況和預算績效目標完成情況進行檢查，對發現的問題及時提出整改意見，并跟蹤整改落實情況。對未按照規定編制中期預算或未有效實施預算績效管理的部門，進行通報批評，并在預算安排上給予相應的約束，以強化制度的執行力度，保障中期預算框架與預算績效改革的協同發展。促進信息共享與溝通是協同發展的重要支撐。建立統一的信息平臺，整合中期預算框架和預算績效改革相關的數據和信息，實現信息的實時共享。通過信息共享，各部門可以及時了解中期預算的執行情況和預算績效的評價結果，為決策提供準確的數據支持。財政部門在信息平臺上實時更新中期預算的收支數據、項目資金撥付情況等信息，同時，預算績效評價機構將績效評價結果及時錄入信息平臺。各部門可以通過信息平臺查詢相關信息，了解本部門的預算執行進度和績效水平，以便及時調整工作策略，提高工作效率。加強部門之間的溝通與協作也是促進協同發展的關鍵。中期預算框架的實施涉及多個部門，預算績效改革也需要各部門的共同參與。因此，要建立健全部門間的溝通協調機制，加強財政部門、預算部門、審計部門等之間的溝通與協作。定期召開聯席會議，共同商討中期預算框架和預算績效改革中的重大問題，協調解決工作中的矛盾和困難。在制定中期預算框架時，財政部門與各預算部門充分溝通，了解各部門的工作需求和績效目標，確保中期預算框架能夠滿足各部門的實際工作需要。在預算績效評價過程中，審計部門與績效評價機構密切協作，對財政資金的使用情況進行全面監督和評價，形成工作合力，推動中期預算框架與預算績效改革的協同發展。三、中期預算框架下預算績效改革的現狀與問題3.1改革現狀3.1.1政策推進情況近年來，我國在中期預算框架下預算績效改革方面出臺了一系列政策，逐步構建起較為完善的政策體系，有力推動了改革的深入開展。從國家層面來看，2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“建立跨年度預算平衡機制，建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”，這為中期預算框架的構建奠定了政策基礎。此后，在2014年修訂的《中華人民共和國預算法》中，正式將跨年度預算平衡機制納入法律框架，從法律層面為中期預算框架的實施提供了保障，使得中期預算框架的構建有法可依，規范了政府的預算行為，增強了預算的嚴肅性和權威性。2018年，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》發布，這是我國預算績效改革的重要里程碑。該意見明確提出要構建全方位預算績效管理格局，建立全過程預算績效管理鏈條，完善全覆蓋預算績效管理體系，將績效理念和方法深度融入預算編制、執行、監督全過程，貫穿政府預算管理的各個環節。從預算編制階段的績效目標設定，到預算執行過程中的績效監控，再到預算完成后的績效評價及結果應用，都進行了全面而細致的規定，為預算績效改革指明了方向，推動了預算績效改革從局部試點向全面實施轉變。在中期預算框架與預算績效改革的協同推進方面，2020年，財政部發布《關于貫徹落實〈中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》，進一步強調要將中期財政規劃與預算績效管理有機結合，加強中期財政規劃對年度預算的約束和指導，提高財政資金配置的科學性和前瞻性。在編制中期財政規劃時，充分考慮各部門的績效目標和績效評價結果，合理安排財政資金，實現財政資源的優化配置。同時，通過預算績效管理，對中期財政規劃的執行情況進行跟蹤和評估，及時發現問題并進行調整，確保中期財政規劃的順利實施。在地方層面，各地積極響應國家政策，結合本地實際情況，出臺了一系列具體的實施細則和辦法，推動中期預算框架下預算績效改革的落地生根。以江蘇省為例，江蘇省財政廳印發《關于推進預算績效管理的實施意見》，明確提出要建立健全全過程預算績效管理機制，加強績效目標管理、績效運行監控、績效評價和結果應用。在中期預算框架方面，江蘇省積極開展中期財政規劃編制工作，對未來三年的財政收支進行統籌安排，提高財政政策的前瞻性和可持續性。在績效評價方面，制定了詳細的績效評價指標體系和評價標準，涵蓋了經濟、社會、環境等多個領域，確保績效評價結果的科學性和客觀性。浙江省則在預算績效改革方面進行了大膽創新，出臺《浙江省財政廳關于深化預算績效管理改革的實施意見》，提出要構建“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系，加強預算績效信息化建設，提高預算績效管理的效率和水平。在中期預算框架下，浙江省注重加強部門之間的溝通與協作，共同推進預算績效改革。通過建立預算績效管理信息平臺，實現了績效目標申報、審核、監控、評價等全過程的信息化管理，提高了工作效率和透明度。同時，浙江省還積極開展第三方績效評價，引入專業的評價機構和專家，對重大項目和政策進行獨立、客觀的評價，增強了績效評價結果的公信力。3.1.2實踐進展在國家政策的引導下，各地在中期預算框架下積極開展預算績效改革實踐，取得了顯著的成效。許多地區在中期預算框架的構建上取得了積極進展，通過編制中期財政規劃，對未來幾年的財政收支進行科學預測和合理安排。廣東省在中期財政規劃編制過程中，充分考慮經濟發展趨勢、政策調整等因素，運用科學的預測方法和模型，對財政收入和支出進行詳細預測。在收入預測方面，綜合考慮稅收政策調整、產業發展態勢等因素，對各稅種收入進行分項預測；在支出預測方面，根據民生保障、基礎設施建設等重點領域的需求，結合項目實施進度和資金需求特點，合理安排支出規模和結構。通過科學的預測和規劃，提高了中期財政規劃的準確性和可靠性，為財政資源的合理配置提供了有力依據。在預算績效改革方面，各地不斷完善績效管理制度，加強績效目標管理、績效運行監控和績效評價等工作。山東省建立了完善的績效目標管理制度，要求各部門在編制預算時，必須明確績效目標，并將其細化為具體的績效指標。績效目標不僅要涵蓋項目的產出和效果，還要考慮項目的可持續性和社會影響。在績效運行監控方面，山東省運用信息化手段，對預算執行過程進行實時監控，及時發現和糾正績效偏差。通過建立績效監控預警機制，對績效目標執行進度緩慢、資金使用效率低下的項目進行預警提示，督促部門采取措施加以改進。在績效評價方面，山東省制定了科學合理的績效評價指標體系和評價標準，涵蓋了項目的經濟性、效率性、效果性和公平性等多個方面。同時，加強績效評價結果的應用，將評價結果與預算安排、部門考核等掛鉤，對績效優秀的部門給予獎勵，對績效差的部門進行問責，形成了有效的激勵約束機制。一些地區還在中期預算框架與預算績效改革的協同推進方面進行了有益探索，取得了良好的效果。北京市在推進中期財政規劃與預算績效管理協同發展過程中，建立了部門協同機制，加強了財政部門與其他部門之間的溝通與協作。在編制中期財政規劃時，財政部門與各部門共同研究確定績效目標和重點項目，確保中期財政規劃與部門工作目標相一致。在預算執行過程中，各部門按照績效目標和中期財政規劃的要求，合理安排資金使用，加強項目管理。財政部門則加強對預算執行情況和績效目標實現情況的監控和評價，及時發現問題并提出整改建議。通過部門協同機制的建立，提高了中期財政規劃和預算績效管理的實施效果，促進了財政資源的優化配置和公共服務水平的提升。為了更好地推進中期預算框架下的預算績效改革，各地還積極加強人才培養和信息化建設。上海市通過舉辦培訓班、研討會等形式，加強對預算績效管理人員的培訓，提高其業務水平和管理能力。同時，上海市加大對預算績效管理信息化建設的投入，建立了預算績效管理信息系統，實現了績效目標管理、績效運行監控、績效評價等工作的信息化處理。通過信息化系統，提高了工作效率，減少了人為因素的干擾，增強了數據的準確性和可靠性，為預算績效改革提供了有力的技術支持。3.2存在的問題3.2.1制度建設不完善盡管我國在中期預算框架和預算績效改革方面已出臺了一系列政策文件，但相關法律法規和制度體系仍存在諸多漏洞和不足，在一定程度上制約了改革的深入推進。從法律法規層面來看，雖然新修訂的《中華人民共和國預算法》將跨年度預算平衡機制納入其中，為中期預算框架的實施提供了一定的法律依據，但對于中期預算框架的具體編制方法、調整程序、監督機制等方面，缺乏明確而詳細的規定。在中期預算編制過程中，對于財政收支預測的方法和標準沒有統一規范，導致不同地區、不同部門的中期預算編制存在較大差異，影響了預算的準確性和可比性。在預算績效改革方面，雖然《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》為改革指明了方向，但目前仍缺乏一部專門的預算績效法律法規來明確預算績效管理的地位、職責、流程和法律責任等，使得預算績效管理工作在實施過程中缺乏強有力的法律保障。從制度體系方面分析，現行的預算績效管理制度不夠完善，存在制度碎片化、銜接不緊密等問題。各地在推進預算績效改革過程中，雖然制定了一些相關制度和辦法，但這些制度往往缺乏系統性和整體性，不同制度之間存在矛盾和沖突的情況時有發生。一些地區在績效目標設定制度與績效評價制度之間缺乏有效的銜接，導致績效目標設定不合理，無法為績效評價提供準確的依據，影響了績效評價結果的科學性和公正性。同時，制度的執行力度也有待加強。部分地區和部門在執行預算績效管理制度時，存在打折扣、走過場的現象，未能嚴格按照制度要求開展績效目標設定、績效監控、績效評價等工作，使得制度的約束作用無法有效發揮。一些部門在績效目標設定時，敷衍了事，隨意填報績效目標，缺乏對項目實際情況的深入分析和研究；在績效評價過程中，存在評價不客觀、不公正的問題，導致績效評價結果不能真實反映項目的實際績效。此外，中期預算框架與預算績效改革相關制度與其他財政管理制度之間的協同性不足。中期預算框架的實施需要與財政收支分類改革、國庫集中收付制度改革、政府采購制度改革等其他財政管理制度相互配合、協同推進。但目前在實際工作中，這些制度之間存在各自為政的情況，缺乏有效的溝通和協調機制，導致改革的整體效果受到影響。在國庫集中收付制度中，對于中期預算資金的撥付和使用管理不夠完善，無法滿足中期預算框架對資金統籌安排和動態調整的要求；政府采購制度在支持中期預算項目實施方面，也存在采購程序繁瑣、采購周期長等問題，影響了項目的實施進度和資金使用效率。3.2.2績效指標體系不健全當前，我國在中期預算框架下的預算績效改革中，績效指標體系存在諸多問題，嚴重影響了預算績效評價的科學性、合理性和可操作性。在指標設置的科學性方面，部分績效指標未能準確反映項目或政策的核心目標和關鍵績效，存在指標與目標脫節的現象。在教育領域的績效指標設置中，過于注重學校硬件設施的建設指標，如教學樓面積、教學設備數量等，而忽視了教學質量提升、學生綜合素質發展等核心績效指標，如學生的創新能力培養、社會實踐參與度等。這種指標設置的不合理性，使得績效評價無法真實反映教育項目的實際效果，無法為教育資源的優化配置提供準確的依據。一些績效指標的計算方法和評價標準不明確，導致在實際評價過程中存在主觀性和隨意性。在評價某基礎設施建設項目的成本控制績效時，對于成本節約率的計算方法沒有統一規定，不同評價人員可能采用不同的計算方式，得出的評價結果也會大相徑庭。這種計算方法和評價標準的不明確，不僅影響了績效評價結果的準確性和可比性，也容易引發評價過程中的爭議和矛盾。從指標設置的合理性角度看，績效指標缺乏針對性和差異化，不能滿足不同部門、不同項目的特點和需求。許多地區和部門在制定績效指標體系時，往往采用“一刀切”的方式，忽視了不同部門的職能差異和不同項目的特殊性。在文化和衛生領域，兩者的工作內容和目標差異較大，但可能采用相似的績效指標體系，如都關注資金使用進度、項目完成數量等通用指標，而沒有針對文化領域的文化傳承與創新、文化活動影響力，以及衛生領域的醫療服務質量、疾病防控效果等特殊績效進行指標設置。這種缺乏針對性和差異化的指標體系，無法準確衡量各部門和項目的實際績效，降低了績效評價的有效性。指標之間的權重分配也存在不合理的情況。部分關鍵績效指標的權重過低，無法體現其在項目或政策中的重要地位；而一些非關鍵指標的權重過高，可能導致評價結果偏離實際情況。在評價某科技創新項目時，將項目的經濟效益指標權重設置過高，而對項目的技術創新水平、對行業發展的帶動作用等關鍵指標權重設置較低，可能會使評價結果過于注重經濟效益，而忽視了項目的核心價值和長期影響，不利于激勵項目承擔單位在科技創新方面的投入和努力。績效指標體系的可操作性也有待提高。部分績效指標過于抽象、難以量化，在實際評價過程中缺乏數據支持，導致評價工作難以開展。在評價某環保政策的績效時，設置了“生態環境質量顯著改善”這樣的績效指標，但對于“顯著改善”的具體標準和衡量方法沒有明確規定，也缺乏相應的數據監測和統計體系，使得評價人員在評價時無從下手，無法準確判斷該政策的實施效果。一些績效指標的數據收集難度較大，需要耗費大量的人力、物力和時間成本，這也給績效評價工作帶來了困難。在評價某民生項目的受益群體滿意度時，需要對大量的受益人群進行問卷調查，但由于調查范圍廣、調查對象分散，且缺乏有效的調查手段和渠道，導致數據收集工作進展緩慢，影響了績效評價的及時性和準確性。3.2.3部門協同困難在中期預算框架下的預算績效改革中，部門間缺乏有效溝通與協作，嚴重制約了改革的順利推進和實施效果。從溝通機制方面來看，目前尚未建立起完善的部門間溝通協調平臺和機制，導致信息傳遞不暢、溝通效率低下。在中期預算編制過程中，財政部門需要與各預算部門進行充分溝通，了解各部門的工作規劃、項目安排以及資金需求等情況，以便合理安排財政資金。但在實際工作中，由于缺乏有效的溝通平臺，財政部門與預算部門之間的信息交流往往不及時、不準確，各部門之間也缺乏主動溝通的意識和動力，導致財政部門難以全面掌握各部門的真實情況，編制的中期預算可能與各部門的實際需求存在偏差。在預算績效評價工作中，績效評價機構需要與被評價部門進行溝通，獲取相關的數據和資料，并聽取被評價部門的意見和建議。但由于溝通機制不完善，績效評價機構與被評價部門之間常常出現信息不對稱的情況，被評價部門可能不愿意提供真實、準確的數據，或者對績效評價工作存在抵觸情緒，不配合評價工作的開展，影響了績效評價的客觀性和公正性。從利益協調角度分析，不同部門之間存在利益差異和沖突，在改革過程中難以形成合力。一些部門過于關注自身利益，追求本部門預算規模的最大化，而忽視了財政資金的整體效益和政府的戰略目標。在項目申報過程中，一些部門為了爭取更多的資金，可能夸大項目的必要性和預期效益，導致財政資金分配不合理，部分項目資金閑置或浪費，而一些真正需要資金支持的項目卻得不到足夠的資金保障。同時，在績效評價結果應用方面，由于涉及到部門的績效考核和利益分配，一些部門可能對不利于本部門的績效評價結果存在抵觸情緒，不愿意接受績效問責，導致績效結果應用難以落實，無法形成有效的激勵約束機制。此外，部門間職責分工不明確也是導致協同困難的重要原因之一。在中期預算框架和預算績效改革中，各部門在預算編制、執行、監督以及績效評價等環節的職責劃分不夠清晰，存在職責交叉、推諉扯皮的現象。在績效監控過程中，對于一些項目執行中出現的問題，財政部門、預算部門和審計部門之間可能相互推諉責任，都認為不屬于自己的職責范圍，導致問題得不到及時解決，影響了項目的順利實施和預算績效目標的實現。同時，由于職責分工不明確，各部門在工作中缺乏明確的目標和方向，無法形成有效的協同工作機制，降低了工作效率和改革效果。3.2.4績效結果應用不足目前，在中期預算框架下的預算績效改革中，績效評價結果在預算決策、政策調整等方面未能充分發揮作用，嚴重影響了改革的成效和財政資金的使用效益。在預算決策方面，雖然強調要將績效評價結果作為預算安排的重要依據，但在實際操作中，績效評價結果與預算決策的掛鉤程度不夠緊密。部分地區和部門在編制預算時，仍然主要依據歷史數據和基數法進行預算分配，對績效評價結果的參考和運用不足。一些績效評價結果較差的項目或部門，在后續預算安排中并未得到相應的削減或調整，仍然能夠獲得與以往相同甚至更多的資金支持；而一些績效評價結果優秀的項目或部門，也未能得到足夠的獎勵和資金傾斜，導致預算資金的分配未能體現績效導向，無法有效激勵部門提高資金使用效益。在政策調整方面，績效評價結果未能充分發揮對政策制定和調整的指導作用。政策制定者在制定新政策或調整現有政策時，往往未能充分參考績效評價結果，導致政策的針對性和有效性不足。在某環保政策實施后，績效評價結果顯示該政策在污染物減排方面效果不明顯，但政策制定者在后續政策調整中，并未充分考慮這一評價結果，沒有對政策的實施方式、資金投入方向等進行有效調整，使得政策未能達到預期的目標，浪費了財政資源。績效評價結果在部門績效考核和問責方面的應用也存在不足。雖然建立了績效問責機制，但在實際執行過程中，對于績效評價結果差的部門和責任人，問責力度不夠，缺乏有效的懲罰措施。一些部門和責任人即使績效評價結果不理想，也不會受到實質性的影響，導致其對績效管理工作不夠重視，缺乏改進工作的動力。同時，績效評價結果與部門和個人的績效考核掛鉤不緊密，未能充分發揮績效評價結果對部門和個人工作的激勵約束作用，無法有效調動部門和個人參與預算績效管理的積極性和主動性。此外，績效評價結果的公開透明度也有待提高。目前，大部分地區和部門的績效評價結果僅在內部公開，公眾獲取績效評價結果的渠道有限，難以對財政資金的使用效益進行有效監督。績效評價結果公開內容也不夠全面和詳細，缺乏對評價過程、評價指標、評價方法以及存在問題等方面的詳細說明，使得公眾難以理解和判斷績效評價結果的真實性和可靠性，降低了公眾對政府財政管理工作的信任度。四、中期預算框架下預算績效改革的成功案例分析4.1案例選取與介紹為深入剖析中期預算框架下預算績效改革的實踐成效與經驗，本研究選取了石城縣和廊坊市兩個具有代表性的案例。石城縣作為基層預算績效管理改革的典型，在探索適合本地實際的預算績效管理模式方面取得了顯著成果；廊坊市則在構建全面系統的預算績效管理體系上進行了大膽創新，形成了獨特的“廊坊經驗”。通過對這兩個案例的詳細分析，旨在為其他地區提供有益的借鑒和啟示，推動中期預算框架下預算績效改革的深入開展。4.1.1石城縣預算績效管理改革案例石城縣位于江西省東南部，是一個典型的山區縣，財政收入規模相對較小，經濟發展水平有限。在這樣的背景下，石城縣積極響應國家關于全面實施預算績效管理的政策要求，立足本地實際，扎實推進預算績效管理改革，在制度建設、管理流程優化等方面取得了一系列成效。在制度建設方面，石城縣全力夯實預算績效管理制度基礎。2018年，出臺《中共石城縣委石城縣人民政府關于全面落實預算績效管理的實施意見》，以此為核心，構建了“1+N”制度體系。其中，“1”代表總體實施意見，為預算績效管理改革提供了總體框架和指導方向；“N”則涵蓋了績效目標管理、績效運行監控、績效評價、結果應用等各個環節的具體制度和辦法，形成了一套完整的制度體系，為預算績效管理工作提供了堅實的制度保障。在績效目標管理方面，制定了詳細的績效目標設定、審核、批復等制度，明確了績效目標的編制要求和流程，確保績效目標的科學性和合理性；在績效評價方面，出臺了績效評價實施辦法，規范了績效評價的主體、對象、內容、方法和程序，保證績效評價工作的客觀公正。在管理流程方面，石城縣致力于打造全過程預算績效管理鏈條。在事前環節，嚴格把控項目入庫評估和目標管理。從2020年開始，對新出臺重大政策、項目開展事前績效評估，并逐步擴大評估范圍。2021年，明確財政撥款200萬元以上的新增項目必須開展事前績效評估；2022年，進一步將年度預算增幅30%以上或增加金額200萬元以上的延續性項目、擬延續執行三年以上的項目納入評估范圍。評估結果作為申請預算的必備要件和安排預算的重要參考依據，有效避免了不合理項目進入預算項目庫，從源頭上保障了財政資金的使用效益。在目標管理上，石城縣常抓不懈，從2015年僅對50萬以上的重點項目開展績效目標審核，到2020年實現績效目標管理百分百全覆蓋。通過多年努力，績效目標編制從粗放型向標準型轉變，實現了預算與績效的緊密匹配。在事中環節，石城縣切實做好績效監控，增強預算執行有效性。要求各部門全面開展對本部門整體支出、項目支出的預算執行情況與績效目標實現程度“雙監控”，確保績效監控覆蓋本部門所有財政資金。縣財政局組織對監控結果進行審核，對發現的執行偏差和管理漏洞，及時督促預算單位采取分類處置措施予以糾正，做到“實時糾偏”。以國家地質公園科普館項目為例，在跟蹤期內各項績效指標都未達標，通過實施重點監控，幫助項目單位查找偏差原因并督促其整改，最終該部門提前完成支出預算，實現各項既定績效目標。2019年以來，石城縣共對298個項目開展財政重點監控，跟蹤監控資金共計5.31億元，發出跟蹤監控整改文件28個，糾偏53個項目，有效保障了預算資金的安全有效使用和績效目標的如期實現。在事后環節，石城縣不斷擴圍事后績效評價，增強評價工作質效。逐步建立起“部門單位自評+部門評價+財政重點評價”的績效評價機制。在實現績效自評項目和金額全覆蓋的基礎上，以5年為周期組織各部門單位實現部門重點項目績效評價的全覆蓋，不斷提升部門單位履職效能。從2015年自評資金1.8億元、自評項目151個，到2022年自評資金16.53億元、自評項目1359個，實現了項目自評全覆蓋、部門整體自評全覆蓋。同時，強化績效評價結果應用，將評價結果與預算安排、政策調整掛鉤，對績效評價結果較差的項目，相應核減或取消項目預算，有效提高了財政資金的使用效益。4.1.2廊坊市預算績效管理改革案例廊坊市地處河北省中部，是京津冀協同發展的重要節點城市。隨著經濟社會的快速發展，廊坊市財政收支規模不斷擴大，對財政管理的精細化和科學化提出了更高要求。在中期預算框架下，廊坊市積極推進預算績效管理改革，形成了獨具特色的“廊坊經驗”，在全國范圍內產生了廣泛影響。廊坊市改革的一大亮點是構建了“全方位、全過程、全覆蓋、全成本、全融合”的“五全”預算績效管理體系。在“全方位”方面，將預算績效管理覆蓋到政府所有層面和所有資金，包括一般公共預算、政府性基金預算、社會保險基金預算和國有資本經營預算，實現了預算績效管理的橫向到邊。無論是民生保障項目、基礎設施建設項目，還是產業扶持項目，都納入了預算績效管理范疇，確保了財政資金使用效益的全面提升。在“全過程”方面，廊坊市建立了事前、事中、事后全過程管理閉環。事前，牽住事前績效評估“牛鼻子”，從2019年起陸續印發關于事前績效評估的系列辦法，打造以“部門整體項目、重點關注項目、特殊類別項目”為評估對象，將“評估與評審相結合”的工作模式。不斷擴大事前績效評估范圍，對新增政策和超過150萬元的項目全部開展事前績效評估，并在2022年將成本分析理念融入其中，2023年引入專家論證等制度，提升評估質量。通過事前績效評估，有效審減了部門申報的低效無效資金，從源頭上提高了財政資金的配置效率。在預算編制過程中，建立績效目標設置及績效目標同步編制的長效機制，實現績效目標與預算同步審核、同步批復、同步下達，將“四本預算”全部納入績效目標管理范疇，實現了全市所有項目、所有資金績效目標填報全覆蓋。事中，圍繞“錢花得怎么樣、是否能實現目標”，對執行中的項目開展預算執行進度和績效目標實現程度雙監控。2023年預算執行階段，對執行中的項目開展日常監控、中期評估、專項債項目評估等，及時發現問題防范風險，收回或暫停支付資金，確保資金安全高效使用。事后，建立評價任務清單和結果應用清單的雙清單制度。2023年，對86個部門的年度績效自評情況進行再評價，抽取86個項目進行抽查復核，對市級37個政策和項目開展重點評價，形成“評價—整改—提升”良性循環，有效提升了財政資金的使用效果。“全覆蓋”體現在廊坊市將預算績效管理覆蓋到所有政策和項目，無論是大額資金項目還是小額資金項目，都要接受嚴格的績效評價和管理。在教育領域，連續五年（2019—2023年）開展競爭性分配，用公平競爭機制代替傳統“平均主義”做法，建立了“多中選好，好中選優”的項目優選機制，有效提高了教育資金的使用效益，解決了上學難、大班額等問題。“全成本”是廊坊市預算績效管理改革的創新舉措之一。將成本效益的理念和方法融入“三全”預算管理體系，在政府、部門（單位）、政策和項目層面開展全過程的成本預算績效管理。從2020年選取市園林局綠化項目實施開展成本績效分析，完善支出標準；到2021年以市級五所高中、市中心血站為試點，開展單位整體成本績效分析，形成支出定額標準；再到2022年推動成本績效目標監控工作，2023年建立全過程成本管理機制，選取市交通局、市市場監督管理局及市級2所高職院校開展部門整體全成本績效管理，對2022年部門整體支出情況開展績效評價及成本核算，并將評價結果及核定的標準應用于部門2024年預算評審。通過全成本預算績效管理，有效杜絕了財政資金閑置浪費等現象，實現了財政資金的“物有所值”。“全融合”實現了五個融合。一是“全方位”與“全過程”融合，確保預算績效管理在各個層面和各個環節都能有效實施；二是“全覆蓋”與“全過程”融合，使所有政策和項目在全過程中都接受嚴格的績效管控；三是“全成本”與“全過程”融合，將成本效益理念貫穿于預算管理的始終；四是市縣聯動一體化融合，加強了市與縣之間的協同合作，形成了全市上下一盤棋的預算績效管理格局；五是績效結果與預算管理深度融合，將績效評價結果作為預算安排、調整和決策的重要依據，對績效優秀的項目給予更多資金支持，對績效差的項目削減或取消預算，形成了有效的激勵約束機制。廊坊市在預算績效管理改革過程中，還注重加強組織保障和制度建設。2019年被確定為河北省全面實施預算績效管理設區市試點后，組建市級領導小組，市委書記、市長聯名致信市直各部門、各單位“一把手”，并將預算績效管理納入市管領導班子和領導干部績效管理考評內容，高位推動預算績效管理工作。同年，廊坊市財政局成立局預算績效管理委員會，組建預算績效管理辦公室，2020年組建預算績效科，逐步建立部門協同、市縣一體的預算績效管理工作體系。同時，陸續出臺一系列預算績效管理相關制度和辦法，為改革的順利推進提供了有力的制度支撐。通過這些改革舉措，廊坊市有效緩解了財政緊張與資金沉淀并存問題，將有限財力集中用于全市大事要事和民生改善領域，被確定為全省第一批復制推廣的典型改革經驗，為其他地區的預算績效管理改革提供了寶貴的借鑒。4.2案例經驗總結4.2.1健全制度體系石城縣在制度建設方面，通過出臺《中共石城縣委石城縣人民政府關于全面落實預算績效管理的實施意見》，構建了“1+N”制度體系，為預算績效管理工作提供了全面而細致的制度保障。“1”作為總體實施意見，為整個預算績效管理改革明確了方向和總體框架，使改革工作有了明確的指導思想和目標；“N”涵蓋了績效目標管理、績效運行監控、績效評價、結果應用等各個環節的具體制度和辦法，這些具體制度緊密圍繞總體實施意見，對預算績效管理的每一個環節都進行了詳細規定，從績效目標的設定、審核、批復，到績效運行過程中的監控、調整，再到績效評價的組織實施、結果應用，形成了一套完整且嚴謹的制度鏈條，確保了預算績效管理工作的規范化和標準化。廊坊市則從多個維度完善制度體系，為預算績效管理改革筑牢根基。在組織保障制度方面，組建市級領導小組，市委書記、市長聯名致信市直各部門、各單位“一把手”，并將預算績效管理納入市管領導班子和領導干部績效管理考評內容，這種高位推動的方式極大地提高了各部門對預算績效管理工作的重視程度，為改革的順利推進提供了強大的組織動力。在具體管理制度建設上，陸續出臺一系列關于事前績效評估、績效目標管理、績效監控、績效評價等方面的辦法和制度，明確了各個環節的工作流程、責任主體和評價標準。在事前績效評估制度中，規定了評估對象、評估內容、評估方法和評估結果的應用等，確保了事前績效評估工作的科學、規范開展，從源頭上提高了財政資金的配置效率。4.2.2強化績效目標管理石城縣在績效目標管理上，從2015年僅對50萬以上的重點項目開展績效目標審核，逐步發展到2020年實現績效目標管理百分百全覆蓋，這一過程體現了石城縣對績效目標管理工作的高度重視和持續推進。在這個過程中，石城縣不斷強化審核，提升績效目標編制的規范化。通過多年的努力，實現了從粗放型績效目標向標準型績效目標的轉變，使績效目標更加科學、合理、明確，能夠準確反映項目的預期產出和效果。在審核過程中，對績效目標的完整性、相關性、可衡量性等方面進行嚴格把關，要求項目單位明確項目的產出數量、質量、時效、成本等指標，以及項目實施后產生的經濟效益、社會效益、生態效益等效果指標，確保績效目標能夠全面、準確地衡量項目的績效。廊坊市建立了績效目標設置及績效目標同步編制的長效機制，實現了績效目標與預算同步審核、同步批復、同步下達。通過“績效身份證”、深化績效目標“專家審核”和推動通過績效目標“審預算”三重舉措，創新績效目標管理。“績效身份證”為每個項目的績效目標賦予了唯一標識，便于對績效目標進行跟蹤和管理；深化績效目標“專家審核”，借助專家的專業知識和經驗，對績效目標進行嚴格審核，提高了績效目標的科學性和準確性；推動通過績效目標“審預算”，將績效目標作為預算審核的重要依據，確保預算安排與績效目標相匹配，從源頭上保障了財政資金的使用效益。目前，廊坊市已將“四本預算”全部納入績效目標管理范疇，實現了全市所有項目、所有資金績效目標填報全覆蓋，使績效目標管理貫穿于財政資金管理的全過程。4.2.3加強績效監控與評價石城縣要求各部門全面開展對本部門整體支出、項目支出的預算執行情況與績效目標實現程度“雙監控”，確保績效監控覆蓋本部門所有財政資金。縣財政局組織對監控結果進行審核，對發現的執行偏差和管理漏洞，及時督促預算單位采取分類處置措施予以糾正，做到“實時糾偏”。在組織部門單位開展定期監控的基礎上，財政部門每年選取重大項目開展財政跟蹤監控，2019年以來共對298個項目開展財政重點監控，跟蹤監控資金共計5.31億元，發出跟蹤監控整改文件28個，糾偏53個項目。通過這種全方位、多層次的績效監控，及時發現并解決了預算執行過程中的問題，保障了預算資金的安全有效使用和績效目標的如期實現。在績效評價方面，石城縣逐步建立起“部門單位自評+部門評價+財政重點評價”的績效評價機制。在實現績效自評項目和金額全覆蓋的基礎上，以5年為周期組織各部門單位實現部門重點項目績效評價的全覆蓋，不斷提升部門單位履職效能。從2015年自評資金1.8億元、自評項目151個，到2022年自評資金16.53億元、自評項目1359個，實現了項目自評全覆蓋、部門整體自評全覆蓋。通過多種評價方式的結合，全面、客觀地評價了財政資金的使用效益，為績效結果應用提供了可靠依據。廊坊市圍繞“錢花得怎么樣、是否能實現目標”，對執行中的項目開展預算執行進度和績效目標實現程度雙監控。2023年預算執行階段，對執行中的項目開展日常監控、中期評估、專項債項目評估等，及時發現問題防范風險，收回或暫停支付資金，確保資金安全高效使用。在績效評價上，建立評價任務清單和結果應用清單的雙清單制度。2023年，對86個部門的年度績效自評情況進行再評價，抽取86個項目進行抽查復核，對市級37個政策和項目開展重