當(dāng)前中國(guó)行政改革的開展趨勢(shì)山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院王臻榮教授行政管理體制改革，既關(guān)系到經(jīng)濟(jì)體制，又連接政治體制改革，處于中心環(huán)節(jié)，可以把全面改革帶動(dòng)起來。如何在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，建設(shè)一個(gè)受人民群眾尊敬和擁戴的公共效勞創(chuàng)新與治理完善的強(qiáng)有力政府，已經(jīng)成為當(dāng)前理論界和政府部門研究討論的前沿?zé)狳c(diǎn)問題。研究的主要問題一、政府的理念二、八次改革回憶三、中國(guó)行政體制改革評(píng)析和前蘇聯(lián)改革的教訓(xùn)四、政府行政體制改革的根本思路和重點(diǎn)領(lǐng)域五、減少行政層級(jí)與形成三級(jí)政府架構(gòu)六、省級(jí)區(qū)劃、省直管縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合體制改革一、政府的理念

善的政府：人類的不懈追求1、人類需要治理：自治與專治2、人類兩大依賴：自然與政府3、人類兩大恐懼：自然與政府4、人類兩大駕馭：自然與政府5、人類三大動(dòng)力：自由、科技與制度6、人類兩種政府：家長(zhǎng)與代理7、人類永恒理想：自由與平等8、人類不懈追求：善的政府現(xiàn)代政府的使命：開展創(chuàng)造治理1、政府的不同取向：治理與開展2、治理的本質(zhì)：把沖突控制在秩序范圍3、開展的本質(zhì)：人與社會(huì)的進(jìn)步4、現(xiàn)代化的本質(zhì)：開展成為無限可能5、現(xiàn)代政府的使命：開展創(chuàng)造治理6、現(xiàn)代政府的根基：合法性與有效性現(xiàn)代政府之善1、可控的政府：有限權(quán)力2、有效的政府：創(chuàng)造進(jìn)步3、責(zé)任的政府：職責(zé)到位4、公正的政府：促進(jìn)公平現(xiàn)代政府形態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)原那么1、政治與行政兩分：領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)行2、現(xiàn)代公務(wù)員制度：中立與職業(yè)化3、科層化組織結(jié)構(gòu)：分工與金字塔4、規(guī)章制度化管理：管制與程序化5、明確的政府邊界：政府市場(chǎng)社會(huì)6、提供公平的效勞：公平創(chuàng)造公正改革是善的政府的生存方式1、社會(huì)與國(guó)家的關(guān)系決定了政府改革的日常性2、政府改革的核心目標(biāo)：合法性、合理性與有效性3、政府職能變化決定政府形態(tài)轉(zhuǎn)型政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在邏輯1、政府三大職能：保障職能、經(jīng)濟(jì)職能和效勞職能2、三大職能組成為三種不同的職能結(jié)構(gòu)3、從保障型政府、到經(jīng)濟(jì)型政府到效勞型政府4、每一次職能轉(zhuǎn)變都使得政府承擔(dān)更多使命5、政府職能轉(zhuǎn)變的過程是政府?dāng)U大的過程6、政府改革的根本使命不在于精簡(jiǎn)而在能力提高政府改革的出發(fā)點(diǎn)：標(biāo)準(zhǔn)與能力從標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)：建立現(xiàn)代政府從能力出發(fā)：建立有效政府興旺國(guó)家：先建立標(biāo)準(zhǔn)政府，后建立能力政府開展中國(guó)家：同時(shí)建立既標(biāo)準(zhǔn)又有效的政府政府改革的兩大范式和兩大取向兩大范式1、官僚制范式2、新公共管理范式兩大取向1、憲政主義取向

2、管理主義取向

1、官僚制范式〔1〕行政定位：政行二分、重在執(zhí)行〔2〕組織結(jié)構(gòu)：中央集權(quán)、層級(jí)清楚〔3〕管理方式：嚴(yán)格規(guī)那么、強(qiáng)調(diào)程序〔4〕行政價(jià)值：法理權(quán)威、科學(xué)管理〔5〕行政官員：專業(yè)人員、職業(yè)保障2、新公共管理范式理念：運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，面向客戶，重在掌舵、講究效果變化：十個(gè)方面：從官僚機(jī)制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)機(jī)制從提供效勞轉(zhuǎn)向創(chuàng)立效勞從控制權(quán)力轉(zhuǎn)向分權(quán)社會(huì)從單一管制轉(zhuǎn)向多元治理從政府供給轉(zhuǎn)向顧客選擇從政府壟斷轉(zhuǎn)向公私競(jìng)爭(zhēng)從職責(zé)取向轉(zhuǎn)向目標(biāo)取向從問題解決轉(zhuǎn)向問題預(yù)防從花錢政府轉(zhuǎn)向收益政府從投入實(shí)績(jī)轉(zhuǎn)向效果實(shí)績(jī)1、憲政主義取向公共利益社會(huì)公正個(gè)人價(jià)值公民平等普遍參與回應(yīng)社會(huì)2、管理主義取向追求效率科學(xué)管理企業(yè)運(yùn)作競(jìng)爭(zhēng)活力專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)評(píng)估績(jī)效政府改革的動(dòng)力資源1、市場(chǎng)的鐘擺

2、社會(huì)的開展

3、財(cái)政的資源

4、國(guó)力的競(jìng)爭(zhēng)

5、民主的需求

6、管理的創(chuàng)新

7、治理的結(jié)構(gòu)

8、國(guó)際的規(guī)那么

政府改革的根本原那么政府的根本職責(zé)政府改革的根本路徑有效政府：政府改革的共同追求1、政府對(duì)社會(huì)開展的作用日益重要興旺國(guó)家：政府與福利社會(huì)轉(zhuǎn)型國(guó)家：政府與體制轉(zhuǎn)型落后國(guó)家：政府與國(guó)家復(fù)興2、政府面臨的共同挑戰(zhàn)規(guī)模〔效率與標(biāo)準(zhǔn)〕風(fēng)險(xiǎn)〔分工與依存〕參與(權(quán)利與民主〕全球化〔社會(huì)與市場(chǎng)〕

2、有效政府是世界的普遍追求興旺國(guó)家：有效治理確實(shí)立轉(zhuǎn)型國(guó)家：現(xiàn)代政府的構(gòu)建落后國(guó)家：政府危機(jī)的克服政府改革：從本國(guó)實(shí)際出發(fā)1、現(xiàn)代政府必須是標(biāo)準(zhǔn)政府2、有效政府必須是有用政府3、政府改革必須是實(shí)事求是4、政府改革必須是政社互動(dòng)5、政府改革必須是持續(xù)不斷二、八次改革回憶新中國(guó)成立以來，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)開展的需要，共進(jìn)行了八次大規(guī)模的行政體制與政府機(jī)構(gòu)改革，不同程度地解決了一些問題，緩解了一些壓力和矛盾，行政管理水平和效率有所提高。值得注意的是前五次是在方案經(jīng)濟(jì)的框架內(nèi)進(jìn)行的，從1993年開始的第六次行政體制與機(jī)構(gòu)改革是為了適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要而進(jìn)行的，改革的重點(diǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能。從改革的目標(biāo)來看，正在進(jìn)行的第八次改革目標(biāo)更加明確。〔一〕第一次行政機(jī)構(gòu)改革〔二〕第二、三次行政機(jī)構(gòu)改革〔三〕第四次行政機(jī)構(gòu)改革〔四〕第五次行政機(jī)構(gòu)改革〔五〕第六次行政機(jī)構(gòu)改革〔六〕第七次行政機(jī)構(gòu)改革第八次行政機(jī)構(gòu)改革

改革以來的政府改革進(jìn)程1、基于效率標(biāo)準(zhǔn)的改革：以機(jī)構(gòu)為核心2、基于市場(chǎng)體制的改革：以職能為核心3、基于社會(huì)建設(shè)的改革：以職責(zé)為核心4、政府改革的新境界：機(jī)構(gòu)、職能與責(zé)任三、中國(guó)行政體制改革評(píng)析和前蘇聯(lián)改革的教訓(xùn)〔一〕中國(guó)行政管理體制改革的進(jìn)展上世紀(jì)90年代中期以后，為了適應(yīng)和促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的開展，同時(shí)為適應(yīng)和推進(jìn)民主政治建設(shè)的進(jìn)程，行政體制改革越來越多地具有為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治開辟道路的指向，逐漸向有限政府的方向開展。具體表現(xiàn)為減少了行政審批，決策更加注重民主化、科學(xué)化。在近幾年，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，重點(diǎn)調(diào)整了宏觀調(diào)控、資產(chǎn)管理、金融監(jiān)管、應(yīng)急管理、平安生產(chǎn)、能源規(guī)劃、公共衛(wèi)生、食品平安等領(lǐng)域的管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置。政府治理理念有了重大的調(diào)整我們已經(jīng)逐步認(rèn)識(shí)到，政府的權(quán)力是有邊界的。方案經(jīng)濟(jì)年代政府包攬一切的做法，導(dǎo)致了許多不該管、管不了、管不好的問題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，為適應(yīng)改革開展的需要，必須改變政府過去那種無限權(quán)力和無限責(zé)任的全能政府的弊病。要建立有限權(quán)力和有限責(zé)任的新型政府，重塑政府形象。這個(gè)有限權(quán)力和有限責(zé)任的新型政府不能越位、錯(cuò)位、缺位，必須真正依法行政，切實(shí)履行好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共效勞四大方面的職能。政府職能和公共治理發(fā)生重大轉(zhuǎn)變政府自身建設(shè)和管理方式有了重大進(jìn)展

在政府權(quán)力下放、行政審批制度改革、政務(wù)公開、廉政建設(shè)、擴(kuò)大民主參與等方面采取了一系列改革措施。依法治國(guó)、依法行政已經(jīng)成為政府運(yùn)作的根本要求；政府決策機(jī)制日趨科學(xué)化民主化；公務(wù)員制度逐步得到完善；政府管理走向公開透明化；行政審批制度取得重要階段性成果；電子政務(wù)推進(jìn)加速；以人為本、執(zhí)政為民的導(dǎo)向不斷增強(qiáng)，公民權(quán)利受到重視和尊重；政府績(jī)效優(yōu)化，各地的公民評(píng)價(jià)政府績(jī)效、一站辦公等探索取得了良好效果。同時(shí)，機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)也有階段性成果。〔二〕改革開放以來行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的問題政府、部門、機(jī)構(gòu)和公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)謀利包括：就業(yè)利益、權(quán)力利益、權(quán)力利益、下級(jí)奉獻(xiàn)和侍奉利益、規(guī)模膨脹利益、利益享受最大化行為。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府各部門及公務(wù)員的利益被強(qiáng)化，如果沒有制度上的隔離措施，可能越來越與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的利益相結(jié)合，導(dǎo)致一系列的問題。問題的表現(xiàn)第一，政府各部、委、局、辦的審批和許可等對(duì)經(jīng)濟(jì)開展不利的設(shè)置仍然很多，行政管制越來越細(xì)。第二，政府部門的裁量權(quán)太大，權(quán)力沒有得到有效的制衡，國(guó)家權(quán)力和利益部門化，部門權(quán)力和利益被小集團(tuán)化，國(guó)家賦予公務(wù)員的公共權(quán)力被個(gè)人化。第三，政府行政部門中行政和執(zhí)法重復(fù)、交叉、相互矛盾的問題越來越嚴(yán)重。第四，行政、執(zhí)法和司法與收錢和罰款相結(jié)合，行政、執(zhí)法和司法已經(jīng)在相當(dāng)程度上商業(yè)化。第五，在國(guó)家統(tǒng)一方面，經(jīng)濟(jì)上存在著別離的隱患。〔三〕前蘇聯(lián)轉(zhuǎn)型中政府機(jī)構(gòu)改革的教訓(xùn)首先，中央對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的管理分權(quán)，將產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)下放給地方，但是方案經(jīng)濟(jì)體制沒有改革，導(dǎo)致地方脫離中央，且地方政府的經(jīng)濟(jì)管理部門迅速膨脹。其次，集中統(tǒng)一的方案經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型后，改革沒有形成統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，不能用一個(gè)現(xiàn)代的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)維系國(guó)家。再次，前蘇聯(lián)在全國(guó)層面上沒有形成適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一社保以及公正的移支付。最后，政治改革在先，但是各地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系并沒有按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原那么建立起密不可分的分工和協(xié)作關(guān)系。三、政府行政體制改革的根本思路和重點(diǎn)領(lǐng)域〔一〕行政機(jī)構(gòu)改革和職能設(shè)置的原那么〔二〕政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和改革方案選擇機(jī)構(gòu)設(shè)置和機(jī)構(gòu)職能要探索新的實(shí)現(xiàn)形式。國(guó)家行政機(jī)構(gòu)設(shè)置是國(guó)家治理的體組織形態(tài)，需要適應(yīng)國(guó)家開展，不斷進(jìn)行調(diào)整改革。改革開放以來，我們了屢次的機(jī)構(gòu)改革，每次改革都有一個(gè)具體目標(biāo)。歷史地看，這些目標(biāo)大趨向都是為了保證經(jīng)濟(jì)、政治目的的實(shí)現(xiàn)。政府要轉(zhuǎn)變職能，有一個(gè)相關(guān)職能向何處轉(zhuǎn)的問題。大方案中方案小方案〔三〕行政、執(zhí)法與既得利益相別離2007年政府各部門行政和執(zhí)法收費(fèi)、罰款9367億，檢察院和法院收356億元。據(jù)估算，2021年政府各類部門的收費(fèi)、罰款可能到達(dá)13000億，加上稅收、社保、土地收入各種經(jīng)費(fèi)的征收，GDP的財(cái)政負(fù)擔(dān)率高達(dá)30%以上，為開展中國(guó)家的最高限。政府各部門繁多的收費(fèi)罰款，已經(jīng)成為擾亂經(jīng)濟(jì)秩序、破壞社會(huì)和諧的一大公害。危害如何解決首先，應(yīng)當(dāng)建立人民一人大一政府之間的收費(fèi)罰款制約機(jī)制。其次，除了政府稅務(wù)機(jī)關(guān)保存極少量收稅和罰款外，大量的行政和利益應(yīng)當(dāng)別離，執(zhí)法與收費(fèi)相別離，再次，將行政和事業(yè)單位的行政公務(wù)活動(dòng)與市場(chǎng)效勞性事業(yè)分開。最后，需要標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督、協(xié)調(diào)政府各部門的執(zhí)法行為，集中執(zhí)法，減少對(duì)個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶、各類企業(yè)、非行政性事業(yè)單位等的重復(fù)、交叉、矛盾、多層、前后執(zhí)法騷擾。〔四〕用國(guó)家政權(quán)和事業(yè)人民供養(yǎng)法控制機(jī)構(gòu)和人員膨脹起草、制定、公布國(guó)家政權(quán)和事業(yè)人民供養(yǎng)法，使屬于人民供養(yǎng)的各類機(jī)構(gòu)和人員，定崗定員、規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、建立指標(biāo)體系、嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)撥款、制定審核監(jiān)督方法和增加供養(yǎng)人員的程序，將供養(yǎng)機(jī)構(gòu)和“吃皇糧〞人數(shù)膨脹用法律的形式控制住。應(yīng)當(dāng)定義財(cái)政供養(yǎng)人員的范圍，哪些屬于人民應(yīng)當(dāng)供養(yǎng)的，哪些不屬于人民應(yīng)當(dāng)供養(yǎng)的。供養(yǎng)人員規(guī)模確實(shí)定，還必須考慮這樣一些因素一是城市化趨勢(shì)。二是人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)單位數(shù)量及財(cái)富生產(chǎn)規(guī)模。三是還要考慮“吃皇糧〞人員的工資水平，工資水平太高，“吃皇糧〞的人數(shù)就應(yīng)當(dāng)減少。政權(quán)規(guī)模的設(shè)置，首先要從經(jīng)濟(jì)開展的承受能力出發(fā)，以政權(quán)的低本錢和高效率為原那么。〔五〕近期政府和事業(yè)單位人員規(guī)模不宜再擴(kuò)大

四、減少行政層級(jí)與形成三級(jí)政府架構(gòu)國(guó)家“十一五〞規(guī)劃中有兩處非常值得重視的新亮點(diǎn)：一是在完善財(cái)政內(nèi)容中提到“理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)對(duì)縣的管理體制〞；二是在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變內(nèi)容中強(qiáng)調(diào)“優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，減少行政層級(jí)〞.這說明，政府改革開始從減人、減事、合并機(jī)構(gòu)的行政職能調(diào)整，擴(kuò)展到減少層級(jí)的行政體制改革。21世紀(jì)初，中國(guó)政體根本形成了中央、省、地級(jí)市、縣、鄉(xiāng)這樣的五層政權(quán)體制。這種體制，無論從國(guó)家治理的信息傳遞和保真角度看，還是從治國(guó)的本錢和效率角度看，都無益處，弊端太多。〔一〕政權(quán)設(shè)幾層適宜至于政權(quán)到底分設(shè)幾層適宜，從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，取決于較少投人本錢和較佳管結(jié)果的最優(yōu)分層。即這樣一種狀態(tài)：設(shè)某一種最優(yōu)政權(quán)分層狀態(tài)，當(dāng)政權(quán)分于這一最優(yōu)分層時(shí)，政權(quán)的本錢加大，效率降低，管理的效果并沒有相應(yīng)提高，或者說管理效果的提高效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于分層本錢的加大，這是不合算的；而當(dāng)政權(quán)分層少于這一最優(yōu)分層時(shí)，管理不到位，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序的混亂，雖然政權(quán)投少人減少，但是社會(huì)混亂損失加大，也得不償失；只有這一數(shù)量的政權(quán)分層，政權(quán)的投入本錢和管理效果能得到最優(yōu)的投入產(chǎn)出，這就是政權(quán)最正確分層的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和經(jīng)濟(jì)學(xué)選擇。〔二〕中國(guó)五級(jí)政權(quán)體制的種種弊端五級(jí)分層政權(quán)體制的設(shè)置，使政權(quán)各項(xiàng)事務(wù)運(yùn)作的時(shí)間加長(zhǎng)五分之二，甚至更長(zhǎng)。五級(jí)政權(quán)體制使信息傳達(dá)放慢，信息量損失和信息失真的概率加大。五級(jí)政權(quán)體制使政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的本錢和時(shí)機(jī)本錢大大上升，成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的沉重負(fù)擔(dān)。五級(jí)政權(quán)體制運(yùn)作的效率越來越低。五級(jí)政權(quán)體制自我膨脹、自制程序，增加了消耗，摩擦不斷。五級(jí)政權(quán)體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)直接增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。〔三〕三級(jí)政權(quán)體制的改革方向五、省級(jí)區(qū)劃、省直管縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合體制改革從政府層級(jí)改革看，要加強(qiáng)中央的領(lǐng)導(dǎo)，首先要?jiǎng)澬⌒姓^(qū)域，并推進(jìn)省管縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革。(一)劃小省級(jí)區(qū)域，加強(qiáng)中央控制〔二〕推進(jìn)省直管縣改革從2002年起，浙江、湖北、河南、廣東、江西、河北、遼寧等省先后開始了強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的改革，把地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放給一些重點(diǎn)縣，在經(jīng)濟(jì)管理方面形成了近似于省管縣的格局。從各地實(shí)際情況來看，省直管縣可以從財(cái)政方面人手，由省直接統(tǒng)管縣財(cái)政，逐步地讓地級(jí)市恢復(fù)到城市管理的職能上去。在推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣過程中，新的矛盾顯現(xiàn)出來。其類型可以有三種省直管縣的改革，總體上可以分三步進(jìn)行

第一步是目前各省的改革試點(diǎn)，即省主要對(duì)試點(diǎn)縣的財(cái)政進(jìn)行直管，并適當(dāng)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，但仍維持市對(duì)縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位。第二步是市和縣分治