政府預算課件制作人：朱柏銘所在單位：浙江大學經濟學院E-mail：zbm64@163.com內容提要一、政府預算體系二、政府預算編制和審批三、政府預算執行四、預算赤字【基礎知識】

一、政府預算體系

政府預算（GovernmentBudget）由政府編制經立法機關審批，反映預算年度內政府收支狀況的計劃。

收支規模

收支結構

赤字或盈余1、全口徑預算一般公共預算政府性基金預算國有資本經營預算社會保險基金預算

一般公共預算收入：以稅收為主

支出：國家機構正常運轉、維護國家安全、推動經濟社會發展、保障和改善民生等。政府性基金預算收入：依照法律、法規向特定對象征收、收取或者籌集的資金

支出：專項用于特定公共事業。國有資本經營預算收入：政府出資企業上交的國有資本收益，主要包括：利潤收入、國有股股利、股息收入、國有產權轉讓收入、清算收入等。支出：調入一般公共預算、解決國企歷史遺留問題及改革成本支出、對國企的資本金注入、國企政策性補貼等。社會保險基金預算收入：社會保險繳款、一般公共預算安排的資金

支出：專項用于養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險。2.一般公共預算的組成一般公共預算=中央預算+地方預算地方預算=∑省市區總預算地方各級總預算

=本級預算+∑下一級總預算

二、政府預算的編制與審批（一）預算編制

1.編制機構

由財政部門或專設機構編制。

中國的“部門預算”由各級財政部門和職能部門共同編制。美國聯邦預算由對總統負責的“管理和預算局”（OfficeofManagementandBudget）編制。2.預算年度各國預算年度的起訖日期不統一。

1.1－12.31，如中國。

4.1－次年3.31，如英國。

7.1－次年6.30，如澳大利亞。

10.1-次年9.30，如美國。

3.預算準則（1）完整性所有的收支都能得到反映，且以收支總額反映出來；（2）年度性各國預算年度的起訖日期并不完全相同，但必須嚴格按預算年度編列收支；

（3）可靠性預算必須詳細地反映收支狀況，各項收支數據準確；（4）公開性全部收支須經立法機關審批，且向社會公布接受公眾監督。

（二）預算審批

1.審批機構各國的社會性質、政體組織有所不同，但是，由議會審批預算，程序大同小異。立法機構審定總體預算規模，專門委員會(如預算委員會)逐條審查。政治制度對預算法律效力的影響很大，尤其是總統共和制國家。

立法機構審批政府預算的作用

（1）對征稅權的限制避免政府對市場活動不必要的干預，從而維護納稅人的利益；（2）對支出決定權的掌握要求政府這個“管家”，只能依照納稅人這些“主人”的意愿去花錢。

2.立法機構審批預算的理論解釋基于委托－代理關系。

A雇傭B為自己提供服務，并授予B一定的決策權力。

授權者A是委托人，被授權者B是代理人。納稅人：委托人政府：代理人

代理人有機會主義行為傾向。

機會主義行為：在信息不對稱條件下，代理人不顧委托人的利益，利用機會牟取自身利益的活動。以機關辦公大樓為例，造得越是豪華，官員和公務員越是舒適。

為避免產生機會主義行為，立法機構要審批和監督政府預算，避免政府濫征稅或濫開支。各國的社會性質、政體組織有所不同，但是，由立法機構審批政府預算，這是相同的。4.美國國會對預算的約束美國實行總統共和制，國會對預算的約束力很強。

國會預算辦公室（CBO）的權力很大，可以修改預算草案。

預算在國會經常拖延。

1976-1996年，僅有3次在規定的時間內順利通過。

在美國，民主黨的基本支持力量是中下收入階層，對社會福利、醫療保障的依賴較大，而增稅對他們沒有太大的影響，因此民主黨主張改善社會福利。共和黨更多地代表高收入階層，不依靠社會福利，但對稅收比較敏感，所以，共和黨強調減稅。

三、政府預算執行1.執行機構（1）職能機構執行機關是國務院和各級地方人民政府；具體執行機關是財政部和地方各級財政部門。

中央和地方各主管部門負責執行和監督本部門的財務收支計劃和單位預算。財政部門的主要任務：

研究落實財稅政策；

制定組織預算收支的制度和辦法；

督促各預算收入征收部門、各預算繳款單位完成預算收入任務；

合理調度、撥付、監督預算資金；

編報、匯總、分析預算收支執行數。

（2）參與機構稅務機關：負責各項稅收的征管和政府交辦的其他預算收入的征管；海關：負責征收關稅和規費，并代征進出口環節的增值稅、消費稅；財政機關：負責國有資產收益的監督繳納和收費等非稅收入的收繳。國家開發銀行：負責國家重點建設撥款及貼息業務；

中國農業發展銀行：負責農業綜合開發等業務中的政策性貸款；

中國建設銀行：負責基本建設撥款、貸款、結算及企業挖改資金撥付等業務。中國人民銀行：負責經理國庫業務，具體負責辦理預算收入的收納、劃分、留解和庫款的支撥。2.國庫

負責辦理預算收入的收納、劃分、留解和庫款支撥的“國家金庫”。

原則上一級財政設立一級國庫。

中央設總庫；省、區、市設分庫；地級市設中心支庫；縣設支庫。

我國實行委托國庫制。由中國人民銀行經理。3.賬戶管理

國庫單一賬戶體系包括：國庫單一賬戶

財政部門的零余額賬戶

預算單位的零余額賬戶

非稅收入財政專戶

特設財政專戶財政專戶：是各級財政部門為核算具有專門用途的資金，在商業銀行及其他金融機構開設的資金賬戶。

主要用于社會保險基金核算管理、一些具有專項用途的資金管理、非稅收入收繳管理、鄉級財政資金存放、外國政府和國際金融組織貸款贈款資金管理、外幣資金核算管理。4.政府采購

各級國家機關，事業單位和團體組織使用財政性資金采購集中采購目錄以內或者在采購限額標準以上的貨物，工程和服務行為。分為集中采購和分散采購兩種。

四、預算赤字預算赤字（財政赤字）：一個國家或地區預算年度內預算支出超過預算收入的差額。

FD=t·Y－（G＋Tr）

其中，t為稅率，Y為國民收入，G為購買支出，Tr為轉移支出。

1.預算赤字的口徑（1）與預算收支的內容有關收入＝稅收收入＋公產收入＋規費、使用費收入+捐贈收入支出＝經常性支出+資本性支出+債務利息支出

（2）與預算會計確認基礎有關若實行收付實現制，但政府在購買商品、支付工資時發生拖欠現象，如果拖欠數額很大、時間很長，那么，預算赤字就會小于真實的赤字規模。若實行權責發生制，則預算赤字又會大于真實的赤字規模。

2.預算赤字的種類（1）周期性預算赤字由于宏觀經濟的波動引起預算支出大于預算收入的差額。經濟衰退時,稅收自動減少,轉移支出自動增加,就出現赤字；經濟繁榮時,稅收自動增加,轉移支出自動減少,就出現盈余。

（2）結構性赤字由于政府主動變化預算收支結構引起支出超過收入的差額。

主動增加支出或削減稅收會使國民收入增加,但同時會出現預算赤字；主動削減支出或增加稅收會使國民收入減少,但同時會出現預算盈余。【問題討論】

一、部門預算是什么樣的預算？部門預算：由各部門根據其職能的需要，統一編制反映本部門所有收入和支出的預算。

1.部門預算是一個綜合預算收入包括稅收收入、非稅收入；支出包括用以上收入安排的各項支出，并形成部門收支預算平衡表。

部門預算的結構說明收支預算總表收入預算總表支出預算總表支出預算分來源安排總表工資福利支出預算表對個人和家庭的補助預算表商品和服務支出預算表

項目支出預算表預算撥款支出預算表政府性基金支出預算表專戶資金支出預算表組織收入征收計劃表政府采購（資產配置）預算表行政事業單位基礎資料表專項轉移支付資金預算表2.部門預算是一個零基預算安排預算時，不顧以往年度的收支基數，一律以“零”為基數，對即將實施的項目進行成本收益分析。

零基預算試點效果不佳。原因之一：技術條件不具備。難以全面搜集相關資料，工作量很大。原因之二：制度基礎不具備。地方長官的影響力很大，隨時可能提出支出要求，很難排序；嚴格實行零基預算就要裁員，但被裁的可能是工作得力卻無“背景”的人。

嚴格實行零基預算，很多項目就得不到資助。這樣，挪用專項經費彌補公用經費的計劃就要落空。目前，許多地方回到原來的辦法上。人員經費按標準編制，公用經費按類別編制。編制時“水分”很多。水利系統防汛搶險指導經費386萬元。3.部門預算是有法律效力的預算人大審批通過之后，就不能隨意變動。遇到突發事件需要調整預算，仍要經過人大審批。

4.部門預算是一個透明的預算每個部門編制完成的預算，都要向社會公眾公布，讓納稅人都知情。這也是確保部門預算真實可靠的關鍵。當前的難點是：人員經費和公用經費的標準如何確定？如何避免欺詐現象？

二、通過財政監督提高公共支出績效，為何收效甚微？

1.財政監督的概念模糊監督的主體是誰？財政部門？審計部門？議會？

監督的客體又是誰？財政部門？政府職能部門？公共事業單位？公共企業？所有納稅人？

國外沒有“財政監督”這個專門的術語。

但是，財政預算受到嚴格的約束。

這種約束來自何方？一是議會，二是媒體。

應該確立“納稅人監督”的概念，取代原先的“財政監督”。

納稅人監督：納稅人通過議會和輿論，依法對國家機關、企事業單位、社會團體和其他組織有關財政資金征集、分配和使用的活動進行約束、規范和監控。

監督的主體是納稅人。

監督的客體是與財政資金有關的國家機關、企事業單位、社會團體和其他組織，其中包括財政部門。

監督的內容是財政資金的征集、分配和使用等活動。

監督的方式是通過議會和輿論。

2.財政監督低效率的原因議會授權給審計部門，這是一種行政性授權，非經濟性授權。被授權方與授權方之間存在信息不對稱的可能性，被授權方也有機會主義行為的傾向。議會委托中介機構如會計師事務所去監督，同樣存在信息不對稱和機會主義傾向等問題。如果能建立起中介機構之間的競爭機制，可能提高效率。【案例分析】1.擴大財政赤字規模為何有助于經濟穩定

1997年，我國受到東南亞金融危機的沖擊，首次啟用積極財政政策。1998年8月，財政赤字規模增加到960億元，2004年擴大到3193億元，財政赤字率也由1.13%上升至2002年的2.55%，之后雖然略有下滑，但仍保持在2%以上的水平。2005年后，隨著穩健財政政策的實施，財政赤字率相應降低。【觀點碰撞】

甲：維持經濟穩定應更多地依靠貨幣政策的作用，因為財政政策的伸縮余地并不大。另外，積極財政政策容易帶來較大的債務風險。乙：財政政策的作用不可忽視。但是，在增加支出、減少收入的同時，應該注重稅收和轉移支出的自動穩定器作用。【案例分析】2.工業園