從司法實踐出發(fā)：我國預(yù)防性行政公益訴訟制度的構(gòu)建與探索一、引言1.1研究背景與意義在當(dāng)今社會，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的日益復(fù)雜，公共利益面臨著諸多挑戰(zhàn)和威脅。行政機(jī)關(guān)作為公共事務(wù)的管理者，其行政行為對公共利益的影響愈發(fā)深遠(yuǎn)。然而，實踐中行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的現(xiàn)象時有發(fā)生，導(dǎo)致國家利益和社會公共利益遭受侵害或面臨侵害風(fēng)險。傳統(tǒng)的行政公益訴訟主要側(cè)重于事后救濟(jì)，即在公共利益已經(jīng)受到實際損害后才啟動訴訟程序，這種模式在面對一些具有不可逆性或潛在重大影響的損害時，往往難以有效維護(hù)公共利益。例如，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，一旦生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞，即使通過事后的法律救濟(jì)，也很難恢復(fù)到受損前的狀態(tài)。因此，構(gòu)建預(yù)防性行政公益訴訟制度成為當(dāng)務(wù)之急。預(yù)防性行政公益訴訟制度對于維護(hù)公共利益具有不可替代的重要作用。它能夠在公共利益遭受實際損害之前，通過司法手段介入，及時制止行政機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)行為，從而有效避免公共利益受損。以食品安全領(lǐng)域為例，若能通過預(yù)防性行政公益訴訟及時糾正行政機(jī)關(guān)對食品生產(chǎn)企業(yè)監(jiān)管不力的行為，就能防止不安全食品流入市場，保障廣大消費者的身體健康和生命安全，維護(hù)社會公共利益。從監(jiān)督行政權(quán)力的角度來看，預(yù)防性行政公益訴訟為行政權(quán)力的行使提供了一種外部監(jiān)督機(jī)制。行政機(jī)關(guān)在作出行政決策和實施行政行為時，會因預(yù)防性行政公益訴訟的存在而更加謹(jǐn)慎，從而促使其依法履職，減少權(quán)力濫用和不作為的情況。在國有土地使用權(quán)出讓過程中，若行政機(jī)關(guān)存在違規(guī)操作的風(fēng)險，預(yù)防性行政公益訴訟可以及時介入，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行出讓，確保國有資產(chǎn)不被流失，提高行政行為的合法性和規(guī)范性。對于完善我國法治體系而言，預(yù)防性行政公益訴訟制度的構(gòu)建是對現(xiàn)有行政訴訟制度的重要補(bǔ)充和完善。它豐富了行政訴訟的類型，使我國的法治體系在應(yīng)對公共利益保護(hù)問題時更加全面和有效。這一制度的建立也有助于推動法治理念從單純的事后救濟(jì)向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變，促進(jìn)全社會法治意識的提升，推動法治社會的建設(shè)進(jìn)程，為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力的法治支撐。1.2國內(nèi)外研究現(xiàn)狀在國外，預(yù)防性行政公益訴訟相關(guān)理論研究起步較早，且在實踐中也有諸多探索。以美國為例，其在行政訴訟中發(fā)展出成熟性原則，用于束縛行政行為和行政訴訟，要求行政訴訟必須在行政行為發(fā)展成熟后才能提起，體現(xiàn)出“事后救濟(jì)”的特點。隨著社會發(fā)展，對于預(yù)防性行政公益訴訟的討論逐漸增多，美國在一些涉及公共利益的案件中，開始嘗試突破傳統(tǒng)的成熟性原則限制，提前對行政行為進(jìn)行司法審查，以防止公共利益遭受不可挽回的損害。在一些環(huán)境案件中，如果行政機(jī)關(guān)的決策可能對生態(tài)環(huán)境造成重大破壞，即使損害尚未實際發(fā)生，法院也會考慮受理相關(guān)訴訟，通過審查行政決策的合法性和合理性，來預(yù)防環(huán)境損害的發(fā)生。德國在行政法領(lǐng)域?qū)︻A(yù)防性權(quán)利救濟(jì)有較為深入的研究，在行政訴訟制度中，存在類似預(yù)防性行政公益訴訟的制度設(shè)計。德國的行政訴訟注重對公民權(quán)利和公共利益的保護(hù)，當(dāng)行政行為可能對公共利益造成侵害時，允許相關(guān)主體提起訴訟，要求行政機(jī)關(guān)停止或改變該行為。德國在規(guī)劃審批、自然資源保護(hù)等領(lǐng)域，都有通過預(yù)防性訴訟來維護(hù)公共利益的實踐，為其他國家提供了有益的借鑒。在國內(nèi)，預(yù)防性行政公益訴訟的研究隨著實踐的發(fā)展逐漸成為熱點。一些學(xué)者從理論基礎(chǔ)出發(fā)，探討預(yù)防性行政公益訴訟的必要性和可行性。有學(xué)者認(rèn)為，風(fēng)險社會的到來使得公共利益面臨更多不確定性風(fēng)險，傳統(tǒng)的事后救濟(jì)型行政公益訴訟難以有效應(yīng)對，因此有必要構(gòu)建預(yù)防性行政公益訴訟制度，以實現(xiàn)對公共利益的全方位保護(hù)。從行政權(quán)和司法權(quán)關(guān)系角度，分析了預(yù)防性行政公益訴訟在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職、防止行政權(quán)力濫用方面的重要作用，強(qiáng)調(diào)了其在維護(hù)公共利益中的獨特價值。在實踐探索方面，我國檢察機(jī)關(guān)積極開展預(yù)防性行政公益訴訟試點工作。多地檢察機(jī)關(guān)在安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食品安全等領(lǐng)域辦理了一批具有代表性的案件。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，對于存在重大安全隱患的企業(yè)，行政機(jī)關(guān)若監(jiān)管不力，檢察機(jī)關(guān)會通過發(fā)出檢察建議等方式，督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，消除安全隱患；若行政機(jī)關(guān)不依法履職，檢察機(jī)關(guān)則會提起預(yù)防性行政公益訴訟。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，針對一些可能對生態(tài)環(huán)境造成重大破壞的開發(fā)項目，檢察機(jī)關(guān)會及時介入，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格審批，防止生態(tài)環(huán)境受損。盡管國內(nèi)外在預(yù)防性行政公益訴訟研究方面取得了一定成果，但仍存在一些不足。國外的研究雖然理論體系較為完善，但由于各國法律制度和政治體制的差異，其經(jīng)驗不能完全照搬。國內(nèi)的研究在理論深度和系統(tǒng)性上還有待加強(qiáng)，對于預(yù)防性行政公益訴訟的立案標(biāo)準(zhǔn)、舉證責(zé)任分配、訴訟請求類型等關(guān)鍵問題，尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識。在實踐中，各地檢察機(jī)關(guān)的做法也不盡相同，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和指導(dǎo)，導(dǎo)致預(yù)防性行政公益訴訟的開展存在一定的不均衡性。因此，進(jìn)一步深入研究預(yù)防性行政公益訴訟制度，結(jié)合我國司法實踐，完善相關(guān)理論和制度設(shè)計，具有重要的現(xiàn)實意義。1.3研究方法與創(chuàng)新點本文綜合運用多種研究方法，力求全面、深入地剖析預(yù)防性行政公益訴訟制度。文獻(xiàn)研究法是基礎(chǔ)，通過廣泛查閱國內(nèi)外與行政公益訴訟相關(guān)的學(xué)術(shù)著作、期刊論文、法律法規(guī)、政策文件等資料，梳理國內(nèi)外預(yù)防性行政公益訴訟的研究現(xiàn)狀和發(fā)展動態(tài)，明確該領(lǐng)域的研究重點和空白點，為本文的研究提供堅實的理論基礎(chǔ)。深入研讀美國、德國等國家在行政訴訟和公益訴訟方面的經(jīng)典文獻(xiàn)，了解其成熟性原則、行政救濟(jì)制度等相關(guān)理論和實踐經(jīng)驗；對國內(nèi)學(xué)者關(guān)于預(yù)防性行政公益訴訟的必要性、可行性、制度構(gòu)建等方面的論述進(jìn)行系統(tǒng)分析，掌握國內(nèi)研究的前沿觀點和核心爭議。案例分析法為研究提供了實踐支撐。收集和分析我國司法實踐中檢察機(jī)關(guān)辦理的預(yù)防性行政公益訴訟典型案例，如在安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食品安全等領(lǐng)域的案例，深入剖析案件的辦理過程、爭議焦點、法律適用以及取得的成效和存在的問題。通過對這些案例的研究，直觀地了解預(yù)防性行政公益訴訟在我國的實踐現(xiàn)狀，總結(jié)實踐經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)實踐中存在的問題，為制度構(gòu)建提供現(xiàn)實依據(jù)。分析某省檢察機(jī)關(guān)辦理的一起涉及化工企業(yè)重大安全隱患的預(yù)防性行政公益訴訟案件，從檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)線索、調(diào)查取證、發(fā)出檢察建議，到行政機(jī)關(guān)的整改情況以及最終的訴訟結(jié)果等方面進(jìn)行詳細(xì)分析，從中總結(jié)出在立案標(biāo)準(zhǔn)、舉證責(zé)任、監(jiān)督效果等方面的經(jīng)驗和問題。比較研究法有助于借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗。對美國、德國、日本等國家與預(yù)防性行政公益訴訟相關(guān)的制度和實踐進(jìn)行比較分析，研究其在受案范圍、訴訟主體、訴訟程序、舉證責(zé)任等方面的規(guī)定和做法，找出其與我國國情的契合點和差異點，為我國預(yù)防性行政公益訴訟制度的構(gòu)建提供有益的借鑒。對比美國的成熟性原則和德國的行政訴訟預(yù)防性權(quán)利救濟(jì)制度，分析其在適用條件、程序設(shè)計、對公共利益保護(hù)的效果等方面的不同，思考如何結(jié)合我國實際情況，合理借鑒其優(yōu)勢之處。跨學(xué)科研究法拓寬了研究視角。運用行政法學(xué)、訴訟法學(xué)、法理學(xué)等多學(xué)科知識，對預(yù)防性行政公益訴訟制度進(jìn)行綜合分析。從行政法學(xué)角度，探討行政機(jī)關(guān)的職責(zé)、行政行為的合法性以及行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系；從訴訟法學(xué)角度，研究訴訟程序的設(shè)計、舉證責(zé)任的分配、訴訟請求的類型等問題；從法理學(xué)角度，分析預(yù)防性行政公益訴訟制度的價值取向、法律原則等。通過跨學(xué)科研究，全面深入地揭示預(yù)防性行政公益訴訟制度的本質(zhì)和規(guī)律，為制度構(gòu)建提供多維度的理論支持。本文的創(chuàng)新點主要體現(xiàn)在以下兩個方面。一方面，從司法實踐切入，深入剖析我國預(yù)防性行政公益訴訟的實際運行情況。通過對大量司法案例的研究，挖掘?qū)嵺`中存在的問題和成功經(jīng)驗，使研究更具針對性和現(xiàn)實意義，區(qū)別于單純從理論層面進(jìn)行的研究。這種從實踐到理論的研究路徑，能夠更好地發(fā)現(xiàn)制度在實際運行中的痛點和難點，為制度的完善提供切實可行的建議。另一方面，注重制度構(gòu)建的系統(tǒng)性和創(chuàng)新性。在借鑒國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，提出一套完整的預(yù)防性行政公益訴訟制度構(gòu)建方案，包括明確受案范圍、合理設(shè)定訴訟主體、優(yōu)化訴訟程序、科學(xué)分配舉證責(zé)任等方面。同時，針對實踐中存在的問題，提出創(chuàng)新性的解決思路和方法，如建立風(fēng)險評估機(jī)制、完善訴前磋商程序、加強(qiáng)與其他監(jiān)督機(jī)制的銜接等，力求為我國預(yù)防性行政公益訴訟制度的發(fā)展提供新的思路和方向。二、預(yù)防性行政公益訴訟制度的理論基礎(chǔ)2.1概念與內(nèi)涵界定預(yù)防性行政公益訴訟是指在國家利益或社會公共利益面臨遭受侵害的重大風(fēng)險，而負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為時，由法定機(jī)關(guān)依法向人民法院提起訴訟，要求行政機(jī)關(guān)采取措施消除風(fēng)險、依法履行職責(zé)，以防止國家利益和社會公共利益實際受損的一種訴訟制度。與傳統(tǒng)行政公益訴訟相比，預(yù)防性行政公益訴訟具有顯著的特點。從訴訟時機(jī)來看，傳統(tǒng)行政公益訴訟是在國家利益或社會公共利益已經(jīng)遭受實際損害后才啟動訴訟程序，旨在對已發(fā)生的損害進(jìn)行救濟(jì)。而預(yù)防性行政公益訴訟則是在損害尚未實際發(fā)生，但存在重大侵害風(fēng)險時就介入，將保護(hù)的關(guān)口前移，強(qiáng)調(diào)對風(fēng)險的提前防范。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，傳統(tǒng)行政公益訴訟往往是在生態(tài)環(huán)境已經(jīng)遭到破壞，如河流污染、森林砍伐等實際損害發(fā)生后才進(jìn)行處理；而預(yù)防性行政公益訴訟則關(guān)注那些可能導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞的行政行為，如對可能造成嚴(yán)重環(huán)境污染的項目審批行為進(jìn)行監(jiān)督，在項目實施前就通過訴訟要求行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格審查，防止損害發(fā)生。在訴訟目的上，傳統(tǒng)行政公益訴訟側(cè)重于對受損公共利益的修復(fù)和彌補(bǔ)，通過要求行政機(jī)關(guān)糾正違法行為、承擔(dān)賠償責(zé)任等方式，盡可能恢復(fù)公共利益到受損前的狀態(tài)。預(yù)防性行政公益訴訟的目的則是阻止?jié)撛趽p害的發(fā)生，維護(hù)公共利益的安全狀態(tài)，通過督促行政機(jī)關(guān)依法履職，消除可能侵害公共利益的風(fēng)險因素，從源頭上保護(hù)公共利益。在食品安全領(lǐng)域，傳統(tǒng)行政公益訴訟可能是在不安全食品已經(jīng)流入市場，對消費者健康造成損害后，追究行政機(jī)關(guān)監(jiān)管不力的責(zé)任；而預(yù)防性行政公益訴訟則是在食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)監(jiān)管存在漏洞，可能導(dǎo)致不安全食品出現(xiàn)時，就促使行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)管，防止問題食品進(jìn)入市場。從舉證責(zé)任方面分析，傳統(tǒng)行政公益訴訟中，原告通常需要證明行政機(jī)關(guān)的行為已經(jīng)造成了實際的損害結(jié)果，以及該行為與損害結(jié)果之間存在因果關(guān)系。而在預(yù)防性行政公益訴訟中，由于損害尚未發(fā)生，原告需要證明行政機(jī)關(guān)的行為存在導(dǎo)致公共利益受損的重大風(fēng)險，這種風(fēng)險具有高度蓋然性，即損害發(fā)生的可能性極大。這對原告的舉證能力和專業(yè)知識提出了更高的要求，需要原告提供充分的證據(jù)來證明風(fēng)險的存在和可能產(chǎn)生的后果。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域的預(yù)防性行政公益訴訟中，原告需要收集和提供相關(guān)證據(jù)，如企業(yè)存在的安全隱患、行政機(jī)關(guān)未履行監(jiān)管職責(zé)的情況等，以證明安全生產(chǎn)事故發(fā)生的風(fēng)險，而不是像傳統(tǒng)行政公益訴訟那樣證明事故已經(jīng)發(fā)生及行政機(jī)關(guān)行為與事故的因果關(guān)系。2.2理論依據(jù)剖析預(yù)防性行政公益訴訟制度的構(gòu)建有著堅實的理論依據(jù)，這些理論從不同角度為該制度的合理性和必要性提供了支撐。公共利益理論是預(yù)防性行政公益訴訟制度的基石。公共利益是指社會全體成員或者大多數(shù)成員共同享有的利益，它涉及到社會生活的各個方面，如生態(tài)環(huán)境、自然資源、食品安全、公共安全等。在現(xiàn)代社會，公共利益的維護(hù)對于社會的穩(wěn)定和發(fā)展至關(guān)重要。然而，由于公共利益具有非排他性和非競爭性的特點，容易受到行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的侵害。行政機(jī)關(guān)在土地征收過程中，如果違反法定程序，可能會導(dǎo)致土地資源的不合理利用，損害公共利益；在環(huán)境保護(hù)方面，行政機(jī)關(guān)對污染企業(yè)監(jiān)管不力，可能會造成生態(tài)環(huán)境的破壞，威脅到公眾的健康和生存環(huán)境。預(yù)防性行政公益訴訟制度通過賦予法定機(jī)關(guān)提起訴訟的權(quán)利，能夠及時制止行政機(jī)關(guān)的違法行為，保護(hù)公共利益免受侵害，確保公共利益得到有效維護(hù)。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，當(dāng)行政機(jī)關(guān)對可能造成嚴(yán)重環(huán)境污染的項目審批存在違法或失職行為時，預(yù)防性行政公益訴訟可以介入，督促行政機(jī)關(guān)依法履職，防止環(huán)境污染，保障生態(tài)環(huán)境這一公共利益的安全。權(quán)力制衡理論為預(yù)防性行政公益訴訟制度提供了重要的理論支撐。權(quán)力制衡是現(xiàn)代法治的重要原則，其核心思想是通過權(quán)力之間的相互制約和平衡，防止權(quán)力濫用，保障公民權(quán)利和社會公共利益。行政機(jī)關(guān)在國家權(quán)力體系中擁有廣泛的行政權(quán)力，負(fù)責(zé)執(zhí)行國家法律和政策，管理社會公共事務(wù)。然而，行政權(quán)力具有擴(kuò)張性和強(qiáng)制性，如果缺乏有效的監(jiān)督和制約，就容易出現(xiàn)權(quán)力濫用的情況，導(dǎo)致行政行為違法或不當(dāng)，損害國家利益和社會公共利益。預(yù)防性行政公益訴訟制度通過引入司法權(quán)對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和制約，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行為可能損害公共利益時，司法機(jī)關(guān)可以通過受理訴訟，審查行政行為的合法性和合理性，對行政機(jī)關(guān)的違法行為進(jìn)行糾正和制裁。在國有資產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域，如果行政機(jī)關(guān)在國有資產(chǎn)處置過程中存在違規(guī)操作，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，檢察機(jī)關(guān)可以提起預(yù)防性行政公益訴訟，通過司法審查，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法處置國有資產(chǎn)，防止國有資產(chǎn)受損，實現(xiàn)對行政權(quán)力的有效制衡，保障國家利益和社會公共利益。風(fēng)險預(yù)防理論也是預(yù)防性行政公益訴訟制度的重要理論依據(jù)。隨著社會的發(fā)展，人類面臨的風(fēng)險日益多樣化和復(fù)雜化，如環(huán)境污染、食品安全、公共衛(wèi)生等風(fēng)險，這些風(fēng)險一旦發(fā)生，往往會對社會公共利益造成巨大的、甚至是不可挽回的損害。風(fēng)險預(yù)防理論強(qiáng)調(diào)在風(fēng)險發(fā)生之前，采取積極有效的措施進(jìn)行預(yù)防和控制，以降低風(fēng)險發(fā)生的可能性和損害程度。預(yù)防性行政公益訴訟制度正是基于風(fēng)險預(yù)防理論，在公共利益面臨侵害風(fēng)險時，及時啟動訴訟程序，要求行政機(jī)關(guān)采取措施消除風(fēng)險，防止損害的發(fā)生。在食品安全領(lǐng)域，當(dāng)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對食品生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管存在漏洞，可能導(dǎo)致不安全食品流入市場，危害公眾健康時，檢察機(jī)關(guān)可以提起預(yù)防性行政公益訴訟，督促行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)管，排查風(fēng)險隱患，從源頭上保障食品安全，體現(xiàn)了風(fēng)險預(yù)防理論在制度中的具體應(yīng)用。2.3價值與功能探討預(yù)防性行政公益訴訟制度具有多方面的重要價值與功能，在維護(hù)公共利益、監(jiān)督行政權(quán)力、預(yù)防社會風(fēng)險以及促進(jìn)社會公平正義等方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。從維護(hù)公共利益的角度來看，預(yù)防性行政公益訴訟能夠在公共利益面臨侵害風(fēng)險的早期階段介入，及時阻止風(fēng)險轉(zhuǎn)化為實際損害。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，許多生態(tài)破壞行為一旦發(fā)生，其修復(fù)成本極高且難度巨大，甚至有些損害是不可逆的。例如，對珍稀物種棲息地的破壞，可能導(dǎo)致物種滅絕，從而破壞整個生態(tài)系統(tǒng)的平衡。預(yù)防性行政公益訴訟可以針對那些可能破壞生態(tài)環(huán)境的行政行為，如不合理的開發(fā)項目審批、對污染企業(yè)監(jiān)管不力等，及時要求行政機(jī)關(guān)采取措施，避免生態(tài)環(huán)境遭到破壞，確保生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和生物多樣性的保護(hù)，切實維護(hù)生態(tài)環(huán)境這一重要的公共利益。在文化遺產(chǎn)保護(hù)方面，預(yù)防性行政公益訴訟同樣發(fā)揮著重要作用。文化遺產(chǎn)是人類文明的瑰寶，承載著歷史和文化價值。若行政機(jī)關(guān)在城市建設(shè)、土地開發(fā)等過程中，對文化遺產(chǎn)保護(hù)不力，可能導(dǎo)致文化遺產(chǎn)遭受破壞。通過預(yù)防性行政公益訴訟，能夠督促行政機(jī)關(guān)依法履行文化遺產(chǎn)保護(hù)職責(zé)，防止文化遺產(chǎn)受損，保護(hù)民族的文化記憶和精神家園，維護(hù)社會公共文化利益。在監(jiān)督行政權(quán)力方面，預(yù)防性行政公益訴訟為行政權(quán)力的運行提供了有力的外部監(jiān)督機(jī)制。行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力過程中，可能會因各種原因出現(xiàn)違法行使職權(quán)或不作為的情況，這不僅會損害公共利益，也會破壞法治秩序。預(yù)防性行政公益訴訟制度賦予法定機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的行為進(jìn)行監(jiān)督和質(zhì)疑的權(quán)利，當(dāng)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的行為可能損害公共利益時，通過訴訟程序，要求行政機(jī)關(guān)說明其行為的合法性和合理性。這促使行政機(jī)關(guān)在作出行政決策和實施行政行為時更加謹(jǐn)慎，嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，依法履行職責(zé)，從而有效減少權(quán)力濫用和不作為現(xiàn)象的發(fā)生。在國有資產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域，若行政機(jī)關(guān)在國有資產(chǎn)處置、經(jīng)營等環(huán)節(jié)存在違規(guī)操作，可能導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。預(yù)防性行政公益訴訟可以及時介入，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)規(guī)范操作，確保國有資產(chǎn)保值增值，維護(hù)國家利益和公共利益，實現(xiàn)對行政權(quán)力的有效制衡。預(yù)防社會風(fēng)險是預(yù)防性行政公益訴訟制度的重要功能之一。在當(dāng)今風(fēng)險社會，各種風(fēng)險不斷涌現(xiàn)，如食品安全風(fēng)險、公共衛(wèi)生風(fēng)險、安全生產(chǎn)風(fēng)險等，這些風(fēng)險一旦發(fā)生，可能會對社會秩序和公眾生活造成巨大沖擊。預(yù)防性行政公益訴訟能夠提前識別和評估這些風(fēng)險，通過督促行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)管、采取預(yù)防措施，將風(fēng)險控制在萌芽狀態(tài)。在食品安全領(lǐng)域，對于一些可能存在食品安全隱患的食品生產(chǎn)企業(yè)，行政機(jī)關(guān)若監(jiān)管不到位，預(yù)防性行政公益訴訟可以促使行政機(jī)關(guān)加大監(jiān)管力度，要求企業(yè)整改，防止不安全食品流入市場，保障公眾的飲食安全，維護(hù)社會的穩(wěn)定和正常秩序。在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，如傳染病疫情，預(yù)防性行政公益訴訟可以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及時做好疫情防控準(zhǔn)備工作，完善應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)對醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的管理等，有效預(yù)防疫情的擴(kuò)散，保障公眾的生命健康和社會的公共衛(wèi)生安全。預(yù)防性行政公益訴訟制度還對促進(jìn)社會公平正義具有重要意義。公平正義是法治的核心價值追求，而公共利益的維護(hù)是實現(xiàn)公平正義的重要體現(xiàn)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行為可能損害公共利益時，預(yù)防性行政公益訴訟為社會公眾提供了一種有效的救濟(jì)途徑，使公共利益能夠得到及時保護(hù)。這有助于平衡行政機(jī)關(guān)與社會公眾之間的利益關(guān)系，確保社會資源的合理分配和利用，促進(jìn)社會的公平正義。在城市規(guī)劃中，如果行政機(jī)關(guān)的規(guī)劃決策不合理，可能導(dǎo)致部分居民的居住環(huán)境惡化、公共資源分配不均等問題，損害公共利益。預(yù)防性行政公益訴訟可以對這種不合理的規(guī)劃決策進(jìn)行審查和糾正，保障居民的合法權(quán)益，促進(jìn)城市的合理發(fā)展，實現(xiàn)社會的公平正義。在教育資源分配領(lǐng)域，若行政機(jī)關(guān)在學(xué)校布局、教育經(jīng)費投入等方面存在不當(dāng)行為，導(dǎo)致教育資源分配不公平，影響到學(xué)生接受公平教育的權(quán)利，預(yù)防性行政公益訴訟可以介入，督促行政機(jī)關(guān)合理配置教育資源，保障每個學(xué)生都能享受到公平的教育機(jī)會，維護(hù)社會的公平正義。三、我國司法實踐中預(yù)防性行政公益訴訟的現(xiàn)狀分析3.1實踐案例梳理與呈現(xiàn)近年來，我國預(yù)防性行政公益訴訟在司法實踐中不斷探索前行，涌現(xiàn)出一批具有代表性的案例，這些案例生動地展現(xiàn)了預(yù)防性行政公益訴訟在維護(hù)公共利益方面的積極作用。全國首例軍事設(shè)施保護(hù)領(lǐng)域行政公益訴訟案便是其中的典型代表。2023年，昆明軍事檢察院在履行公益訴訟檢察職能時發(fā)現(xiàn)，貴州某軍用機(jī)場周邊存在嚴(yán)重的安全隱患。該機(jī)場周邊多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)有280余戶人家飼養(yǎng)了超過2萬只鴿子，放飛的鴿子時常侵入機(jī)場凈空保護(hù)范圍，嚴(yán)重危害軍機(jī)飛行安全，甚至不止一次造成軍機(jī)受損。鴿子體重大、飛行速度快且部分佩戴金屬腳環(huán)，一旦與軍機(jī)相撞，后果不堪設(shè)想，將對國防軍事利益造成巨大損害。昆明軍事檢察院依據(jù)軍地檢察協(xié)作協(xié)議，將該線索移送貴州省檢察院，按照管轄規(guī)定，該線索被交辦至貴陽市花溪區(qū)檢察院。花溪區(qū)檢察院迅速對此案進(jìn)行立案調(diào)查，軍地檢察機(jī)關(guān)組成辦案組開展聯(lián)合辦案。辦案組通過收集鴿子撞擊軍機(jī)照片、中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心鳥擊殘留物鑒定報告等證據(jù)，證明了鴿群對軍用機(jī)場飛行安全造成的嚴(yán)重安全隱患。盡管這些證據(jù)難以論證軍機(jī)受到侵害的物理事實與被告某鎮(zhèn)政府不作為之間的直接因果關(guān)系，但基于“鴿群頻繁侵入機(jī)場凈空保護(hù)區(qū)域，存在對軍用機(jī)場飛行安全造成嚴(yán)重安全隱患的風(fēng)險，擾亂了部隊?wèi)?zhàn)備訓(xùn)練秩序”這一事實，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為存在重大公共安全風(fēng)險，決定發(fā)揮檢察公益訴訟的預(yù)防功能。隨后，軍地檢察機(jī)關(guān)向相關(guān)行政職能部門和4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)負(fù)責(zé)人送達(dá)檢察建議，建議依法整治該軍用機(jī)場凈空范圍內(nèi)鴿群飼養(yǎng)和放飛行為，消除安全隱患。相關(guān)行政職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)收到檢察建議后，雖表示已采取相關(guān)措施要求養(yǎng)殖戶逐步處理飼養(yǎng)的鴿子，嚴(yán)禁放飛，但在跟進(jìn)監(jiān)督中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)某鎮(zhèn)政府轄區(qū)內(nèi)鴿子飼養(yǎng)和放飛的情形仍舊普遍存在，并沒有依法落實檢察建議有關(guān)內(nèi)容。面對某鎮(zhèn)政府整改不到位的情況，2023年8月28日，花溪區(qū)檢察院向法院提起行政公益訴訟，請求法院判令某鎮(zhèn)政府對轄區(qū)鴿子飼養(yǎng)和放飛行為進(jìn)行全面監(jiān)督管理，長效履行凈空保護(hù)職責(zé)。2023年10月26日，法院公開開庭審理該案，支持了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求，當(dāng)庭宣判。法院判決后，該鎮(zhèn)政府重新制定轄區(qū)凈空保護(hù)工作方案，對轄區(qū)養(yǎng)殖戶飛禽飼養(yǎng)和放飛進(jìn)行了全面清理。這起案件具有重要的意義。從受案范圍來看，它創(chuàng)新了行政公益訴訟受案范圍的拓展路徑。現(xiàn)行行政公益訴訟的受案范圍采取“4+N”模式，本案涉及的“軍用機(jī)場凈空環(huán)境”——即軍用設(shè)施的保護(hù)問題，缺乏明確法律依據(jù)。法院運用文義解釋和目的解釋方法，將環(huán)境保護(hù)法第2條所稱的“環(huán)境”，擴(kuò)張解釋包括自然環(huán)境與人文環(huán)境，而軍用設(shè)施便屬于人文環(huán)境的范疇，成功將國防軍事利益納入行政公益訴訟的保護(hù)范疇。在預(yù)防性行政公益訴訟實踐方面，本案提供了寶貴的經(jīng)驗。它立足于鴿群對軍用機(jī)場飛行安全造成的嚴(yán)重安全隱患風(fēng)險，充分發(fā)揮了檢察公益訴訟的預(yù)防功能，尤其是針對國防軍事利益這種特殊的公共利益，高度重視預(yù)防功能的發(fā)揮，為其他類似案件的辦理提供了借鑒。軍地檢察機(jī)關(guān)協(xié)作辦案機(jī)制在本案中也得到了成功探索。本案涉及昆明軍事檢察院以及貴州省檢察院、貴陽市花溪區(qū)檢察院，軍地檢察機(jī)關(guān)通過緊密協(xié)作，按照線索移送、立案調(diào)查、聯(lián)合聽證、送達(dá)檢察建議、跟進(jìn)監(jiān)督、提起訴訟等步驟，共同維護(hù)了國防利益，這種協(xié)作機(jī)制具有可復(fù)制、可推廣的價值。在認(rèn)定行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”方面，本案也進(jìn)行了新的實踐。該案涉及多個行政職能部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，聽證會后，檢察機(jī)關(guān)向相關(guān)部門送達(dá)檢察建議，在跟進(jìn)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)只有某鎮(zhèn)政府轄區(qū)問題仍舊普遍存在，因此只針對該鎮(zhèn)政府提起行政公益訴訟。對于行政機(jī)關(guān)是否“不依法履職”的判斷，本案依據(jù)最高檢第十三批指導(dǎo)性案例“檢例第49號”的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合“效果評價優(yōu)先”原則，進(jìn)一步探索和實踐，明確了行政機(jī)關(guān)對于仍然存在的侵害國防利益的安全隱患所需要承擔(dān)的預(yù)防性職責(zé)也屬于依法履職的范疇。3.2實踐中的主要做法與經(jīng)驗總結(jié)在司法實踐中，檢察機(jī)關(guān)辦理預(yù)防性行政公益訴訟案件時，在立案標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查取證方式、訴前程序運用及與行政機(jī)關(guān)協(xié)作等方面形成了一系列行之有效的做法，并積累了寶貴的經(jīng)驗。在立案標(biāo)準(zhǔn)方面，檢察機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策文件，結(jié)合具體案件情況進(jìn)行判斷。對于可能侵害公共利益的行政行為，若有初步證據(jù)證明行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，且該行為導(dǎo)致公共利益受損的風(fēng)險具有高度蓋然性，即損害發(fā)生的可能性極大，檢察機(jī)關(guān)便會予以立案。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，對于一些可能造成嚴(yán)重環(huán)境污染的項目審批，若行政機(jī)關(guān)存在審批程序違法、未充分考慮環(huán)境影響等情況，且有證據(jù)表明該項目實施后極有可能對周邊生態(tài)環(huán)境造成重大破壞，檢察機(jī)關(guān)就會將其作為預(yù)防性行政公益訴訟案件立案。同時，對于涉及公共安全、國有資產(chǎn)保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域的案件，也采用類似的立案標(biāo)準(zhǔn)，以確保及時對存在侵害公共利益風(fēng)險的行為進(jìn)行監(jiān)督。調(diào)查取證是預(yù)防性行政公益訴訟的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)采用多種方式確保證據(jù)的全面性和有效性。一方面，通過詢問相關(guān)人員獲取證人證言，包括行政機(jī)關(guān)工作人員、利益相關(guān)方、知情群眾等，以了解行政行為的實施過程、存在的問題以及可能產(chǎn)生的后果。在辦理某安全生產(chǎn)領(lǐng)域的預(yù)防性行政公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)詢問了企業(yè)員工、安全監(jiān)管部門工作人員，了解到行政機(jī)關(guān)對企業(yè)安全監(jiān)管存在漏洞，企業(yè)存在重大安全隱患，為案件辦理提供了重要線索。另一方面，收集書證、物證、視聽資料等各類證據(jù)，如行政機(jī)關(guān)的文件、會議紀(jì)要、現(xiàn)場照片、視頻監(jiān)控等，以直觀地證明行政行為的違法性和公共利益面臨的風(fēng)險。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件中，檢察機(jī)關(guān)通過收集環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)、項目審批文件、現(xiàn)場拍攝的污染照片等證據(jù)，有力地證明了行政機(jī)關(guān)對污染企業(yè)監(jiān)管不力，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境面臨嚴(yán)重威脅。此外，檢察機(jī)關(guān)還會借助專業(yè)機(jī)構(gòu)的鑒定意見，對一些專業(yè)性較強(qiáng)的問題進(jìn)行科學(xué)判斷，如在食品安全案件中，委托專業(yè)檢測機(jī)構(gòu)對食品質(zhì)量進(jìn)行檢測，以確定食品是否存在安全風(fēng)險，為案件提供專業(yè)的證據(jù)支持。訴前程序在預(yù)防性行政公益訴訟中發(fā)揮著重要作用，檢察機(jī)關(guān)注重充分運用這一程序來推動問題解決。在發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在違法行使職權(quán)或不作為可能侵害公共利益的情況后，檢察機(jī)關(guān)會及時向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，明確指出問題所在，并要求行政機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)依法履行職責(zé)，采取有效措施消除公共利益受損的風(fēng)險。檢察建議內(nèi)容詳細(xì)、具體，具有可操作性，不僅指出行政機(jī)關(guān)的違法或失職行為，還會提出具體的整改建議和要求。在某國有財產(chǎn)保護(hù)案件中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在國有資產(chǎn)處置過程中存在違規(guī)操作的風(fēng)險，向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，要求其嚴(yán)格按照國有資產(chǎn)處置程序進(jìn)行操作，對相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行重新評估和處置，防止國有資產(chǎn)流失。行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后，通常會積極回應(yīng)并采取整改措施。檢察機(jī)關(guān)會持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的整改情況，確保檢察建議得到有效落實。若行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)則會果斷提起訴訟，通過司法途徑維護(hù)公共利益。檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的協(xié)作在預(yù)防性行政公益訴訟實踐中也得到了充分體現(xiàn)。雙方通過建立信息共享機(jī)制、召開聯(lián)席會議、聯(lián)合調(diào)查等方式，加強(qiáng)溝通與合作。信息共享機(jī)制使檢察機(jī)關(guān)能夠及時獲取行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法信息，了解行政行為的動態(tài)，便于發(fā)現(xiàn)潛在的公共利益侵害風(fēng)險；行政機(jī)關(guān)也能從檢察機(jī)關(guān)獲取相關(guān)法律政策信息和案件線索，提升自身的執(zhí)法水平。聯(lián)席會議為雙方提供了交流平臺，共同商討解決公共利益保護(hù)中的重點難點問題，形成工作合力。在聯(lián)合調(diào)查中，檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)發(fā)揮各自優(yōu)勢，共同對案件進(jìn)行深入調(diào)查，提高調(diào)查效率和質(zhì)量。在辦理某重大食品安全隱患案件時，檢察機(jī)關(guān)與市場監(jiān)管部門開展聯(lián)合調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)運用法律監(jiān)督職能，市場監(jiān)管部門發(fā)揮專業(yè)監(jiān)管優(yōu)勢，迅速查明了食品生產(chǎn)企業(yè)存在的違法違規(guī)行為以及行政機(jī)關(guān)監(jiān)管漏洞，及時采取措施消除了食品安全風(fēng)險。3.3實踐中暴露出的問題與挑戰(zhàn)盡管預(yù)防性行政公益訴訟在我國司法實踐中取得了一定進(jìn)展，但在實際運行過程中，仍暴露出諸多問題與挑戰(zhàn)，這些問題制約了該制度功能的充分發(fā)揮，亟待解決。立案條件不明確是當(dāng)前面臨的首要問題之一。雖然相關(guān)法律和政策文件對行政公益訴訟的立案條件有一定規(guī)定，但對于預(yù)防性行政公益訴訟而言，其立案條件的界定仍較為模糊。現(xiàn)行規(guī)定中對于“國家利益或者社會公共利益受到侵害的風(fēng)險”缺乏明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在實踐中難以準(zhǔn)確判斷是否應(yīng)當(dāng)立案。對于一些新興領(lǐng)域，如人工智能、大數(shù)據(jù)等，由于缺乏明確的法律規(guī)范和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)出現(xiàn)可能侵害公共利益的風(fēng)險時，檢察機(jī)關(guān)難以依據(jù)現(xiàn)有規(guī)定確定是否符合立案條件。這不僅影響了檢察機(jī)關(guān)的辦案效率，也可能導(dǎo)致一些應(yīng)當(dāng)被立案的案件被忽視，使公共利益得不到及時保護(hù)。調(diào)查取證難也是實踐中較為突出的問題。預(yù)防性行政公益訴訟的調(diào)查取證工作面臨諸多困難，一方面，由于損害尚未實際發(fā)生，證據(jù)往往具有隱蔽性和不確定性，收集難度較大。在涉及食品安全隱患的案件中，可能需要專業(yè)的檢測設(shè)備和技術(shù)才能發(fā)現(xiàn)潛在的風(fēng)險，但檢察機(jī)關(guān)在獲取這些專業(yè)資源時可能會遇到障礙。另一方面，行政機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證工作配合度不高，部分行政機(jī)關(guān)存在抵觸情緒，不愿意提供相關(guān)證據(jù)或信息，甚至設(shè)置障礙，阻礙檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查工作。在某國有資產(chǎn)保護(hù)案件中，檢察機(jī)關(guān)要求行政機(jī)關(guān)提供國有資產(chǎn)處置的相關(guān)文件和資料，但行政機(jī)關(guān)以各種理由拖延提供，導(dǎo)致調(diào)查工作進(jìn)展緩慢，影響了案件的辦理進(jìn)程。訴前檢察建議質(zhì)量不高也是一個不容忽視的問題。訴前檢察建議是預(yù)防性行政公益訴訟的重要環(huán)節(jié)，但在實踐中，部分檢察建議存在內(nèi)容空洞、針對性不強(qiáng)、缺乏可操作性等問題。一些檢察建議只是簡單地指出行政機(jī)關(guān)存在的問題，而沒有提出具體的整改措施和建議，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后，不知道如何進(jìn)行整改，無法有效落實檢察建議的要求。檢察建議的制發(fā)程序也不夠規(guī)范，存在未充分調(diào)查核實就倉促制發(fā)的情況，影響了檢察建議的權(quán)威性和有效性。在某生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件中，檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，要求其加強(qiáng)對污染企業(yè)的監(jiān)管，但沒有明確指出監(jiān)管的具體措施和標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)在整改過程中缺乏明確的指導(dǎo)，導(dǎo)致整改效果不佳。專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)稀缺給預(yù)防性行政公益訴訟帶來了很大困擾。在許多預(yù)防性行政公益訴訟案件中，需要專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)對公共利益面臨的風(fēng)險進(jìn)行評估和鑒定，如在環(huán)境風(fēng)險評估、食品安全檢測等方面。然而，目前我國專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)數(shù)量有限，且分布不均衡，部分地區(qū)甚至缺乏相關(guān)專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)。一些鑒定機(jī)構(gòu)的鑒定能力和水平也有待提高，無法滿足預(yù)防性行政公益訴訟的需求。在某涉及土壤污染風(fēng)險的預(yù)防性行政公益訴訟案件中，當(dāng)?shù)厝狈δ軌驕?zhǔn)確檢測土壤污染程度和風(fēng)險的專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)，檢察機(jī)關(guān)不得不委托外地鑒定機(jī)構(gòu)，這不僅增加了辦案成本和時間，也影響了案件的辦理效率。工作合力未形成在實踐中也較為明顯。預(yù)防性行政公益訴訟需要檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、社會組織等多方面的協(xié)作配合，但目前各方之間尚未形成有效的工作合力。檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不夠完善，信息共享不及時，導(dǎo)致雙方在工作中存在脫節(jié)現(xiàn)象。社會組織在預(yù)防性行政公益訴訟中的參與度較低，缺乏有效的參與途徑和平臺，無法充分發(fā)揮其在發(fā)現(xiàn)線索、提供證據(jù)等方面的作用。在某安全生產(chǎn)領(lǐng)域的預(yù)防性行政公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)監(jiān)管存在漏洞，但由于與行政機(jī)關(guān)溝通不暢，未能及時協(xié)調(diào)解決問題，導(dǎo)致案件辦理進(jìn)度緩慢。社會組織雖然掌握了一些相關(guān)線索，但由于缺乏與檢察機(jī)關(guān)的有效溝通渠道，無法將線索及時提供給檢察機(jī)關(guān)，影響了案件的辦理效果。隊伍專業(yè)化不足也是制約預(yù)防性行政公益訴訟發(fā)展的因素之一。預(yù)防性行政公益訴訟涉及領(lǐng)域廣泛，專業(yè)性強(qiáng)，需要辦案人員具備豐富的法律知識、專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗。然而，目前檢察機(jī)關(guān)辦案隊伍的專業(yè)化水平還不能完全滿足需求，部分辦案人員對相關(guān)法律法規(guī)和政策文件的理解不夠深入，對專業(yè)知識的掌握不夠扎實，在辦理案件時難以準(zhǔn)確把握案件的關(guān)鍵問題和法律適用，影響了案件的辦理質(zhì)量。在某涉及新能源項目的預(yù)防性行政公益訴訟案件中，辦案人員由于對新能源領(lǐng)域的專業(yè)知識了解不足，在審查行政機(jī)關(guān)的審批行為時，未能準(zhǔn)確判斷該行為是否存在侵害公共利益的風(fēng)險，導(dǎo)致案件辦理出現(xiàn)偏差。四、預(yù)防性行政公益訴訟制度構(gòu)建的必要性和可行性4.1必要性分析4.1.1維護(hù)公共利益的迫切需求公共利益作為社會全體成員或者大多數(shù)成員共同享有的利益，廣泛涵蓋了生態(tài)環(huán)境、自然資源、食品安全、公共安全等多個關(guān)鍵領(lǐng)域，是社會穩(wěn)定與發(fā)展的基石。在當(dāng)今社會，行政機(jī)關(guān)作為公共事務(wù)的主要管理者，其行政行為對公共利益的影響深遠(yuǎn)。然而，由于行政權(quán)力的擴(kuò)張性以及部分行政人員的法治意識淡薄等原因，行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的現(xiàn)象時有發(fā)生，這對公共利益構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，一些地方行政機(jī)關(guān)為了追求短期的經(jīng)濟(jì)增長，對污染企業(yè)監(jiān)管不力，縱容其違規(guī)排放污染物。這些企業(yè)的違法行為可能導(dǎo)致河流污染、土壤污染、空氣質(zhì)量下降等嚴(yán)重后果，不僅破壞了生態(tài)平衡，影響了生物多樣性，還直接危害到當(dāng)?shù)鼐用竦纳眢w健康和生活質(zhì)量。例如，某地區(qū)的化工企業(yè)長期違規(guī)排放未經(jīng)處理的污水，導(dǎo)致周邊河流嚴(yán)重污染，河流中的魚類大量死亡，周邊農(nóng)田受到污染無法正常耕種，當(dāng)?shù)鼐用竦娘嬘盟踩彩艿酵{。這種生態(tài)環(huán)境的破壞一旦形成，往往需要耗費巨大的人力、物力和財力進(jìn)行修復(fù)，且有些損害甚至是不可逆的，給公共利益帶來了難以估量的損失。在食品安全領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)若對食品生產(chǎn)、加工、銷售等環(huán)節(jié)監(jiān)管不到位，就可能導(dǎo)致不安全食品流入市場。一些食品生產(chǎn)企業(yè)為了降低成本、追求利潤，可能會使用劣質(zhì)原料、違規(guī)添加有害物質(zhì)，而行政機(jī)關(guān)未能及時發(fā)現(xiàn)并制止這些違法行為，將會使廣大消費者面臨健康風(fēng)險。如曾經(jīng)發(fā)生的三聚氰胺奶粉事件，由于行政機(jī)關(guān)對奶制品行業(yè)監(jiān)管存在漏洞，部分企業(yè)在奶粉中添加三聚氰胺，導(dǎo)致眾多嬰幼兒患上泌尿系統(tǒng)疾病，嚴(yán)重?fù)p害了消費者的身體健康，也引發(fā)了社會對食品安全的信任危機(jī)，對公共利益造成了極大的沖擊。國有資產(chǎn)保護(hù)同樣不容忽視，行政機(jī)關(guān)在國有資產(chǎn)的管理、處置過程中，如果違反法定程序，可能會導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。一些行政機(jī)關(guān)在國有土地出讓、國有企業(yè)改制等過程中，存在低價出讓國有土地、低估國有資產(chǎn)價值等行為，使得國有資產(chǎn)被非法侵占或低價轉(zhuǎn)讓，損害了國家利益和公共利益。某國有企業(yè)改制過程中，行政機(jī)關(guān)未對企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行合理評估，導(dǎo)致國有資產(chǎn)被低估，部分國有資產(chǎn)被私人低價收購，造成了國有資產(chǎn)的大量流失，影響了國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)的提供。面對這些嚴(yán)峻的現(xiàn)實問題，傳統(tǒng)的事后救濟(jì)型行政公益訴訟存在明顯的局限性。事后救濟(jì)往往是在公共利益已經(jīng)遭受實際損害后才介入，此時損害已經(jīng)發(fā)生，即使通過法律手段進(jìn)行救濟(jì)，也難以完全恢復(fù)到受損前的狀態(tài)，公共利益已經(jīng)受到了不可挽回的損失。因此，構(gòu)建預(yù)防性行政公益訴訟制度迫在眉睫。預(yù)防性行政公益訴訟能夠在公共利益面臨侵害風(fēng)險的早期階段及時介入，通過司法手段督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，采取有效措施消除風(fēng)險，從而避免公共利益遭受實際損害。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，當(dāng)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對可能造成環(huán)境污染的項目審批存在違法或失職行為時，預(yù)防性行政公益訴訟可以及時介入，要求行政機(jī)關(guān)重新審查項目，加強(qiáng)監(jiān)管，防止污染企業(yè)的設(shè)立，從源頭上保護(hù)生態(tài)環(huán)境；在食品安全領(lǐng)域，對于存在食品安全隱患的食品生產(chǎn)企業(yè)，行政機(jī)關(guān)若監(jiān)管不力，預(yù)防性行政公益訴訟可以促使行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)管，要求企業(yè)整改，防止不安全食品流入市場，保障公眾的飲食安全；在國有資產(chǎn)保護(hù)方面，若行政機(jī)關(guān)在國有資產(chǎn)處置過程中存在違規(guī)操作的風(fēng)險，預(yù)防性行政公益訴訟可以及時監(jiān)督，要求行政機(jī)關(guān)依法依規(guī)進(jìn)行處置，確保國有資產(chǎn)保值增值。4.1.2有效監(jiān)督行政權(quán)力的必然要求行政權(quán)力作為國家權(quán)力的重要組成部分，肩負(fù)著執(zhí)行國家法律、管理社會公共事務(wù)的重要職責(zé)，在國家治理體系中占據(jù)著關(guān)鍵地位。然而，行政權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性和強(qiáng)制性，如果缺乏有效的監(jiān)督和制約機(jī)制，就容易被濫用，導(dǎo)致行政行為違法或不當(dāng)，進(jìn)而損害國家利益和社會公共利益。在實踐中，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使權(quán)力時，可能會受到各種因素的影響，如利益誘惑、權(quán)力尋租、行政效率低下等，從而出現(xiàn)違法行使職權(quán)或不作為的情況。一些行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中，可能會超越法定權(quán)限，對行政相對人進(jìn)行不合理的處罰；有些行政機(jī)關(guān)在履行監(jiān)管職責(zé)時，可能會敷衍塞責(zé)，對違法行為視而不見，導(dǎo)致監(jiān)管不到位；還有些行政機(jī)關(guān)在制定政策或作出決策時，可能會缺乏充分的論證和民主程序，忽視公共利益的考量。例如，在一些城市的拆遷改造項目中，部分行政機(jī)關(guān)為了追求政績和項目進(jìn)度，可能會違反法定程序進(jìn)行拆遷，對被拆遷人的合法權(quán)益造成侵害。他們可能在未與被拆遷人達(dá)成合理補(bǔ)償協(xié)議的情況下，就強(qiáng)行拆除房屋，導(dǎo)致被拆遷人失去住所，生活陷入困境。這種行為不僅違反了相關(guān)法律法規(guī)，也嚴(yán)重?fù)p害了政府的公信力和公共利益。在公共資源分配領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)若缺乏公正、透明的分配機(jī)制，可能會導(dǎo)致資源分配不均，引發(fā)社會矛盾。一些行政機(jī)關(guān)在分配保障性住房、教育資源、醫(yī)療資源等公共資源時，可能會存在暗箱操作、偏袒特定群體的情況，使得真正需要資源的群體無法得到應(yīng)有的保障，破壞了社會的公平正義，損害了公共利益。傳統(tǒng)的行政監(jiān)督機(jī)制，如內(nèi)部監(jiān)督、層級監(jiān)督等，雖然在一定程度上能夠?qū)π姓?quán)力起到約束作用，但由于其監(jiān)督主體與行政機(jī)關(guān)存在隸屬關(guān)系或利益關(guān)聯(lián)，往往難以發(fā)揮充分有效的監(jiān)督作用。內(nèi)部監(jiān)督可能會受到行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人際關(guān)系、利益格局的影響，導(dǎo)致監(jiān)督流于形式；層級監(jiān)督可能會因為信息不對稱、監(jiān)督成本高等原因，無法及時發(fā)現(xiàn)和糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為。預(yù)防性行政公益訴訟作為一種外部監(jiān)督機(jī)制，能夠?qū)π姓?quán)力的行使進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約。當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行為可能損害公共利益時，檢察機(jī)關(guān)等法定主體可以依法提起預(yù)防性行政公益訴訟，通過司法審查，要求行政機(jī)關(guān)說明其行為的合法性和合理性。這使得行政機(jī)關(guān)在作出行政決策和實施行政行為時，不得不更加謹(jǐn)慎，嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，依法履行職責(zé)，從而有效減少權(quán)力濫用和不作為現(xiàn)象的發(fā)生。在國有土地使用權(quán)出讓過程中，若行政機(jī)關(guān)存在違規(guī)出讓、低價出讓等行為，檢察機(jī)關(guān)可以提起預(yù)防性行政公益訴訟，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行出讓，確保國有土地資源的合理利用和國有資產(chǎn)的保值增值；在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，對于行政機(jī)關(guān)對污染企業(yè)監(jiān)管不力的行為，預(yù)防性行政公益訴訟可以促使行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)管，依法查處違法行為，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。通過預(yù)防性行政公益訴訟，將行政權(quán)力的行使置于司法監(jiān)督之下，不僅能夠及時糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為，保護(hù)公共利益，還能夠增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的法治意識和責(zé)任意識，促進(jìn)依法行政，提高行政行為的合法性和規(guī)范性，實現(xiàn)行政權(quán)力與司法權(quán)力的良性互動和制衡，維護(hù)國家法治秩序的穩(wěn)定。4.1.3彌補(bǔ)傳統(tǒng)救濟(jì)方式不足的現(xiàn)實需要傳統(tǒng)的行政公益訴訟以事后救濟(jì)為主要模式，其核心在于當(dāng)國家利益或社會公共利益已經(jīng)遭受實際損害后，通過司法途徑對受損的公共利益進(jìn)行救濟(jì)和修復(fù)。這種事后救濟(jì)模式在一定程度上能夠?qū)`法行政行為進(jìn)行制裁，為公共利益提供一定的保護(hù)，但在實踐中暴露出諸多局限性，難以充分滿足維護(hù)公共利益的需求。事后救濟(jì)的滯后性是其最為突出的問題之一。由于傳統(tǒng)行政公益訴訟需要在損害結(jié)果發(fā)生后才能啟動訴訟程序，這就導(dǎo)致在損害發(fā)生到訴訟介入的這段時間內(nèi)，公共利益處于持續(xù)受損的狀態(tài)，且損害往往會進(jìn)一步擴(kuò)大。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，當(dāng)環(huán)境污染事件發(fā)生后，從發(fā)現(xiàn)污染到提起訴訟，可能需要較長時間，在此期間，污染物可能會持續(xù)擴(kuò)散，對生態(tài)系統(tǒng)造成更大范圍和更深層次的破壞。如某化工企業(yè)違法排放污染物，導(dǎo)致周邊土壤和水體污染，在傳統(tǒng)事后救濟(jì)模式下，等到確認(rèn)損害并提起訴訟時，污染已經(jīng)擴(kuò)散到更大區(qū)域，周邊的農(nóng)作物大量死亡，生態(tài)系統(tǒng)的平衡被嚴(yán)重打破，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的難度和成本大幅增加。有些損害具有不可逆性，一旦發(fā)生，即使通過事后救濟(jì)，也難以恢復(fù)到受損前的狀態(tài)。例如，對于珍稀物種棲息地的破壞，可能導(dǎo)致物種滅絕，這種生物多樣性的損失是無法通過事后救濟(jì)來彌補(bǔ)的。在文化遺產(chǎn)保護(hù)方面，一些古建筑、文物等一旦遭到破壞，其歷史文化價值將永久受損，事后的修復(fù)也無法完全還原其原有的風(fēng)貌和價值。事后救濟(jì)的成本往往較高。為了修復(fù)受損的公共利益，需要投入大量的人力、物力和財力。在環(huán)境修復(fù)中，可能需要進(jìn)行大規(guī)模的污染治理工程，包括土壤修復(fù)、水體凈化等，這些工程不僅需要專業(yè)的技術(shù)和設(shè)備，還需要耗費巨額的資金。而且，事后救濟(jì)還可能面臨執(zhí)行難的問題，導(dǎo)致救濟(jì)效果大打折扣。預(yù)防性行政公益訴訟則具有顯著的優(yōu)勢，能夠有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)事后救濟(jì)的不足。它將救濟(jì)的關(guān)口前移，在公共利益面臨侵害風(fēng)險時就及時介入，通過司法手段督促行政機(jī)關(guān)采取措施消除風(fēng)險，避免損害的實際發(fā)生。在食品安全領(lǐng)域，當(dāng)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對食品生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管存在漏洞，可能導(dǎo)致不安全食品流入市場時，預(yù)防性行政公益訴訟可以促使行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)管，對企業(yè)進(jìn)行檢查和整改，從源頭上防止食品安全事故的發(fā)生，避免消費者的健康受到損害，同時也避免了事后救濟(jì)所需的高昂成本和復(fù)雜程序。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，對于存在重大安全隱患的企業(yè)，行政機(jī)關(guān)若監(jiān)管不力，預(yù)防性行政公益訴訟可以及時要求行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)，督促企業(yè)整改隱患，防止安全事故的發(fā)生。這樣不僅能夠保護(hù)企業(yè)員工的生命安全和企業(yè)的財產(chǎn)安全，還能避免因安全事故引發(fā)的一系列社會問題和經(jīng)濟(jì)損失，如企業(yè)停產(chǎn)整頓、員工傷亡賠償、環(huán)境污染等，體現(xiàn)了預(yù)防性行政公益訴訟在預(yù)防損害、降低成本方面的重要作用。4.1.4適應(yīng)社會發(fā)展需求的時代選擇隨著社會的快速發(fā)展，人類進(jìn)入了風(fēng)險社會，各種風(fēng)險呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化和全球化的趨勢。在這種背景下，傳統(tǒng)的法律救濟(jì)模式難以有效應(yīng)對日益增長的風(fēng)險挑戰(zhàn)，構(gòu)建預(yù)防性行政公益訴訟制度成為適應(yīng)社會發(fā)展需求的必然選擇。在科技飛速發(fā)展的今天，新興技術(shù)的應(yīng)用帶來了一系列新的風(fēng)險。人工智能技術(shù)的廣泛應(yīng)用可能引發(fā)數(shù)據(jù)隱私泄露、算法歧視等問題；基因編輯技術(shù)的發(fā)展可能帶來倫理道德風(fēng)險和生物安全風(fēng)險；新能源技術(shù)的推廣應(yīng)用，如鋰電池的大規(guī)模生產(chǎn)和使用，可能會引發(fā)環(huán)境污染和資源短缺等問題。這些新興技術(shù)風(fēng)險往往具有隱蔽性、不確定性和潛在的巨大危害性，一旦發(fā)生，可能會對社會公共利益造成嚴(yán)重的、甚至是不可挽回的損害。社會結(jié)構(gòu)的變遷也導(dǎo)致了新的利益沖突和公共利益受損風(fēng)險的產(chǎn)生。隨著城市化進(jìn)程的加速，城市人口密集，基礎(chǔ)設(shè)施承載壓力增大，可能會出現(xiàn)城市規(guī)劃不合理、公共服務(wù)設(shè)施不足、住房保障不到位等問題，影響居民的生活質(zhì)量和社會的穩(wěn)定發(fā)展。在城市更新過程中，一些老舊小區(qū)改造項目可能因行政機(jī)關(guān)監(jiān)管不力，導(dǎo)致工程質(zhì)量問題、居民權(quán)益受損等情況，損害公共利益。經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展使得風(fēng)險的傳播范圍更廣、速度更快。跨國公司的經(jīng)營活動、國際貿(mào)易和投資等可能會引發(fā)全球性的環(huán)境問題、金融風(fēng)險、公共衛(wèi)生事件等。如國際金融危機(jī)的爆發(fā)，可能會對全球經(jīng)濟(jì)秩序造成嚴(yán)重沖擊，導(dǎo)致大量企業(yè)倒閉、失業(yè)率上升，損害各國的經(jīng)濟(jì)利益和社會公共利益；在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，新冠疫情的全球大流行，暴露出各國在公共衛(wèi)生治理方面的不足，也凸顯了風(fēng)險的全球性和聯(lián)動性。預(yù)防性行政公益訴訟制度能夠更好地適應(yīng)風(fēng)險社會的特點和需求。它以風(fēng)險預(yù)防為導(dǎo)向，通過對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，促使其提前識別、評估和應(yīng)對各種風(fēng)險，將風(fēng)險控制在萌芽狀態(tài)。在新興技術(shù)監(jiān)管方面，預(yù)防性行政公益訴訟可以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)制定和執(zhí)行相關(guān)的監(jiān)管政策和標(biāo)準(zhǔn)，確保新興技術(shù)的安全應(yīng)用。在面對可能存在的數(shù)據(jù)隱私泄露風(fēng)險時，督促行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管，要求企業(yè)采取有效的數(shù)據(jù)保護(hù)措施，防止公民個人信息泄露，維護(hù)公民的隱私權(quán)和社會公共利益。在應(yīng)對社會結(jié)構(gòu)變遷帶來的風(fēng)險時，預(yù)防性行政公益訴訟可以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)在城市規(guī)劃、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面依法履行職責(zé)，保障居民的合法權(quán)益。對于城市規(guī)劃中可能存在的不合理布局問題，及時提出訴訟，要求行政機(jī)關(guān)重新規(guī)劃，優(yōu)化城市空間布局，提高城市的宜居性和可持續(xù)發(fā)展能力。在全球化背景下，預(yù)防性行政公益訴訟可以促使行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)國際合作，共同應(yīng)對全球性風(fēng)險。在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)積極參與國際公共衛(wèi)生合作，加強(qiáng)疫情監(jiān)測、信息共享和防控措施協(xié)調(diào)，提高應(yīng)對全球性公共衛(wèi)生事件的能力，保護(hù)國家和全球的公共衛(wèi)生安全。4.2可行性分析4.2.1理論基礎(chǔ)堅實預(yù)防性行政公益訴訟制度在理論層面擁有深厚且多元的支撐，這些理論相互交織，為制度的構(gòu)建與運行提供了堅實的基礎(chǔ)。公共利益理論作為基石，深刻闡述了公共利益的本質(zhì)和重要性。公共利益并非抽象的概念，而是廣泛涵蓋了社會生活的各個關(guān)鍵領(lǐng)域，如生態(tài)環(huán)境、自然資源、食品安全、公共安全等，它是社會全體成員或者大多數(shù)成員共同享有的利益，是社會穩(wěn)定與發(fā)展的根基。在現(xiàn)代社會，行政機(jī)關(guān)作為公共事務(wù)的主要管理者，其行政行為對公共利益的影響舉足輕重。然而，由于行政權(quán)力的擴(kuò)張性以及部分行政人員法治意識的淡薄，行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的現(xiàn)象時有發(fā)生，這對公共利益構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，一些地方行政機(jī)關(guān)為了追求短期經(jīng)濟(jì)增長，對污染企業(yè)監(jiān)管不力，縱容其違規(guī)排放污染物，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化，損害了公眾的環(huán)境權(quán)益；在食品安全領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)對食品生產(chǎn)、加工、銷售等環(huán)節(jié)監(jiān)管不到位，可能導(dǎo)致不安全食品流入市場，危害公眾健康。預(yù)防性行政公益訴訟制度正是基于對公共利益的保護(hù)需求而產(chǎn)生，它通過賦予法定機(jī)關(guān)提起訴訟的權(quán)利，能夠及時制止行政機(jī)關(guān)的違法行為，確保公共利益得到有效維護(hù)。權(quán)力制衡理論為預(yù)防性行政公益訴訟制度提供了重要的理論支撐。權(quán)力制衡是現(xiàn)代法治的核心原則之一，其核心要義在于通過權(quán)力之間的相互制約和平衡，防止權(quán)力濫用，保障公民權(quán)利和社會公共利益。行政機(jī)關(guān)在國家權(quán)力體系中擁有廣泛的行政權(quán)力，負(fù)責(zé)執(zhí)行國家法律和政策，管理社會公共事務(wù)。然而，行政權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性和強(qiáng)制性，如果缺乏有效的監(jiān)督和制約，就容易出現(xiàn)權(quán)力濫用的情況，導(dǎo)致行政行為違法或不當(dāng)，損害國家利益和社會公共利益。預(yù)防性行政公益訴訟制度引入司法權(quán)對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和制約，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行為可能損害公共利益時，司法機(jī)關(guān)可以通過受理訴訟，審查行政行為的合法性和合理性，對行政機(jī)關(guān)的違法行為進(jìn)行糾正和制裁。在國有資產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域，若行政機(jī)關(guān)在國有資產(chǎn)處置過程中存在違規(guī)操作，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，檢察機(jī)關(guān)可以提起預(yù)防性行政公益訴訟，通過司法審查，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法處置國有資產(chǎn)，防止國有資產(chǎn)受損，實現(xiàn)對行政權(quán)力的有效制衡，保障國家利益和社會公共利益。風(fēng)險預(yù)防理論也是預(yù)防性行政公益訴訟制度的重要理論依據(jù)。隨著社會的快速發(fā)展，人類進(jìn)入了風(fēng)險社會，各種風(fēng)險呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化和全球化的趨勢。這些風(fēng)險一旦發(fā)生，往往會對社會公共利益造成巨大的、甚至是不可挽回的損害。風(fēng)險預(yù)防理論強(qiáng)調(diào)在風(fēng)險發(fā)生之前，采取積極有效的措施進(jìn)行預(yù)防和控制，以降低風(fēng)險發(fā)生的可能性和損害程度。預(yù)防性行政公益訴訟制度正是基于這一理論，在公共利益面臨侵害風(fēng)險時，及時啟動訴訟程序，要求行政機(jī)關(guān)采取措施消除風(fēng)險，防止損害的發(fā)生。在新興技術(shù)監(jiān)管方面，人工智能、基因編輯等新興技術(shù)的應(yīng)用帶來了一系列新的風(fēng)險，如數(shù)據(jù)隱私泄露、倫理道德風(fēng)險等。預(yù)防性行政公益訴訟可以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)制定和執(zhí)行相關(guān)的監(jiān)管政策和標(biāo)準(zhǔn)，確保新興技術(shù)的安全應(yīng)用，防范潛在風(fēng)險對公共利益的侵害。這些理論從不同角度論證了預(yù)防性行政公益訴訟制度的合理性和必要性，它們相互關(guān)聯(lián)、相互補(bǔ)充，共同構(gòu)成了預(yù)防性行政公益訴訟制度堅實的理論基礎(chǔ)，為制度的構(gòu)建和發(fā)展提供了有力的理論支持。4.2.2法律依據(jù)逐步完善我國在法律層面為預(yù)防性行政公益訴訟制度的構(gòu)建提供了日益豐富和堅實的依據(jù)，這些法律規(guī)定為制度的實施提供了基本的框架和保障。從憲法層面來看，我國憲法明確規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會事務(wù)。這一規(guī)定為公民和社會組織參與公共事務(wù)管理，維護(hù)公共利益提供了根本的憲法依據(jù)。預(yù)防性行政公益訴訟制度作為一種維護(hù)公共利益的重要法律手段，其存在和發(fā)展符合憲法保障人民權(quán)力、維護(hù)公共利益的精神。憲法所確立的法治原則、權(quán)力制衡原則等，也為預(yù)防性行政公益訴訟制度中司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督和制約提供了憲法層面的指導(dǎo)和支持。在基本法律方面，行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定為預(yù)防性行政公益訴訟制度奠定了重要基礎(chǔ)。行政訴訟法第25條第4款規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。雖然該條款在表述上側(cè)重于事后救濟(jì)，但從立法原意和實踐需求來看，對于那些可能導(dǎo)致國家利益或社會公共利益受到嚴(yán)重侵害的行政行為，檢察機(jī)關(guān)提前介入并提起預(yù)防性行政公益訴訟，符合行政訴訟法監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、保護(hù)公共利益的立法目的。這一規(guī)定賦予了檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的主體地位和職責(zé)，為預(yù)防性行政公益訴訟的開展提供了基本的法律框架。相關(guān)的單行法律法規(guī)也為預(yù)防性行政公益訴訟提供了具體的法律依據(jù)。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、大氣污染防治法等法律法規(guī)明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)方面的職責(zé)和義務(wù)，以及對環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為的監(jiān)管要求。當(dāng)行政機(jī)關(guān)違反這些規(guī)定，可能導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重?fù)p害時，檢察機(jī)關(guān)可以依據(jù)這些法律法規(guī)提起預(yù)防性行政公益訴訟，督促行政機(jī)關(guān)依法履行環(huán)保職責(zé)。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，安全生產(chǎn)法規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)保障義務(wù)以及行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管職責(zé)，對于行政機(jī)關(guān)對安全生產(chǎn)違法行為監(jiān)管不力，可能導(dǎo)致重大安全事故發(fā)生，損害公共利益的情況，檢察機(jī)關(guān)可以依法提起預(yù)防性行政公益訴訟，要求行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)管，消除安全隱患。一些地方性法規(guī)也對預(yù)防性行政公益訴訟進(jìn)行了積極探索和規(guī)定。例如，《浙江省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》規(guī)定，發(fā)現(xiàn)國家利益和社會公共利益存在被嚴(yán)重侵害風(fēng)險隱患的，可以向行政機(jī)關(guān)發(fā)送檢察建議，督促其采取措施消除隱患；行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法提起行政公益訴訟。陜西、廣東、云南等地也將預(yù)防性行政公益訴訟納入有關(guān)檢察公益訴訟的地方性立法之中。這些地方性法規(guī)的出臺，為預(yù)防性行政公益訴訟在地方層面的實踐提供了具體的操作規(guī)范和依據(jù)，豐富了預(yù)防性行政公益訴訟的法律體系，也為國家層面的立法完善積累了經(jīng)驗。4.2.3實踐經(jīng)驗積累我國在司法實踐中對預(yù)防性行政公益訴訟進(jìn)行了積極探索，積累了豐富的實踐經(jīng)驗，這些經(jīng)驗為制度的進(jìn)一步完善和推廣提供了寶貴的參考。在案件辦理方面，檢察機(jī)關(guān)在多個領(lǐng)域辦理了大量預(yù)防性行政公益訴訟案件，取得了顯著成效。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，針對一些可能對生態(tài)環(huán)境造成重大破壞的開發(fā)項目，檢察機(jī)關(guān)及時介入，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格審批，防止生態(tài)環(huán)境受損。某檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對一個位于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的礦產(chǎn)開發(fā)項目審批存在問題，該項目可能會破壞保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境。檢察機(jī)關(guān)迅速立案調(diào)查，向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，要求其重新審查項目的環(huán)境影響評估報告，嚴(yán)格按照法律法規(guī)進(jìn)行審批。行政機(jī)關(guān)收到檢察建議后，重新組織專家進(jìn)行評估，最終否決了該項目，有效保護(hù)了自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境。在食品安全領(lǐng)域，對于存在食品安全隱患的食品生產(chǎn)企業(yè)，行政機(jī)關(guān)若監(jiān)管不力，檢察機(jī)關(guān)通過提起預(yù)防性行政公益訴訟，促使行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)管，保障公眾飲食安全。某檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些小作坊生產(chǎn)的食品存在衛(wèi)生條件不達(dá)標(biāo)、濫用食品添加劑等問題，而當(dāng)?shù)厥袌霰O(jiān)管部門監(jiān)管不到位。檢察機(jī)關(guān)向市場監(jiān)管部門發(fā)出檢察建議，要求其加大對小作坊的監(jiān)管力度，對違法違規(guī)行為進(jìn)行查處。市場監(jiān)管部門接到檢察建議后，開展了專項整治行動，對存在問題的小作坊進(jìn)行了整改和處罰，有效消除了食品安全隱患。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，對于存在重大安全隱患的企業(yè)，行政機(jī)關(guān)若監(jiān)管不力，檢察機(jī)關(guān)通過提起預(yù)防性行政公益訴訟，要求行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)管職責(zé)，督促企業(yè)整改隱患，防止安全事故的發(fā)生。某檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)一家化工企業(yè)存在重大安全隱患，如消防設(shè)施不完善、危險化學(xué)品儲存不規(guī)范等，而當(dāng)?shù)匕踩a(chǎn)監(jiān)管部門未及時履行監(jiān)管職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)向安全生產(chǎn)監(jiān)管部門發(fā)出檢察建議，要求其責(zé)令企業(yè)限期整改。但企業(yè)在整改期限內(nèi)并未完成整改，安全生產(chǎn)監(jiān)管部門也未采取進(jìn)一步措施。檢察機(jī)關(guān)遂提起預(yù)防性行政公益訴訟，法院支持了檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求，責(zé)令安全生產(chǎn)監(jiān)管部門依法履行職責(zé)，企業(yè)最終完成了整改，消除了安全隱患。在辦案機(jī)制方面，檢察機(jī)關(guān)逐漸形成了一套較為成熟的辦案流程和工作機(jī)制。在立案環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策文件，結(jié)合具體案件情況，判斷是否存在公共利益受損的風(fēng)險以及行政機(jī)關(guān)是否存在違法行使職權(quán)或不作為的情況，若符合立案條件，則及時予以立案。在調(diào)查取證環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)綜合運用多種調(diào)查手段，如詢問相關(guān)人員、收集書證物證、進(jìn)行現(xiàn)場勘查、委托專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定等，確保證據(jù)的全面性和有效性。在訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮檢察建議的作用，向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，明確指出問題所在，并要求行政機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)依法履行職責(zé)，采取有效措施消除公共利益受損的風(fēng)險。同時，檢察機(jī)關(guān)持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的整改情況，確保檢察建議得到有效落實。若行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)則果斷提起訴訟，通過司法途徑維護(hù)公共利益。這些實踐經(jīng)驗不僅證明了預(yù)防性行政公益訴訟在維護(hù)公共利益方面的有效性和可行性，也為制度的構(gòu)建提供了現(xiàn)實依據(jù)和實踐指導(dǎo)，有助于進(jìn)一步完善預(yù)防性行政公益訴訟的相關(guān)程序和規(guī)則，提高制度的運行效率和效果。4.2.4社會環(huán)境支持隨著社會的發(fā)展和進(jìn)步，我國在社會觀念、公眾意識以及社會治理等方面為預(yù)防性行政公益訴訟制度的構(gòu)建營造了良好的社會環(huán)境，提供了有力的支持。社會觀念的轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)防性行政公益訴訟制度的構(gòu)建奠定了思想基礎(chǔ)。在過去，人們對公共利益的保護(hù)往往側(cè)重于事后救濟(jì)，認(rèn)為只有在公共利益遭受實際損害后才需要采取法律手段進(jìn)行救濟(jì)。然而，隨著社會的發(fā)展，人們逐漸認(rèn)識到預(yù)防的重要性，意識到在公共利益面臨侵害風(fēng)險時，提前采取措施進(jìn)行防范，能夠更有效地保護(hù)公共利益，減少損失。這種從“事后救濟(jì)”到“事前預(yù)防”的觀念轉(zhuǎn)變，使得預(yù)防性行政公益訴訟制度更容易被社會接受和認(rèn)可。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，人們越來越關(guān)注環(huán)境風(fēng)險的預(yù)防，認(rèn)識到對于那些可能對生態(tài)環(huán)境造成重大破壞的項目，提前進(jìn)行監(jiān)管和干預(yù)，比在破壞發(fā)生后再進(jìn)行修復(fù)更加重要。公眾意識的提升為預(yù)防性行政公益訴訟制度提供了群眾基礎(chǔ)。隨著法治宣傳教育的深入開展，公眾的法治意識和公共利益保護(hù)意識不斷增強(qiáng)。公眾更加關(guān)注身邊的公共事務(wù)，積極參與公共利益的保護(hù)，對于行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為損害公共利益的行為，公眾不再選擇沉默，而是通過各種途徑表達(dá)訴求，要求行政機(jī)關(guān)依法履職。公眾還積極為檢察機(jī)關(guān)提供案件線索，協(xié)助檢察機(jī)關(guān)開展調(diào)查取證工作。在一些食品安全事件中，消費者通過向檢察機(jī)關(guān)舉報食品生產(chǎn)企業(yè)的違法違規(guī)行為，為檢察機(jī)關(guān)辦理預(yù)防性行政公益訴訟案件提供了重要線索，推動了案件的辦理進(jìn)程。社會治理的創(chuàng)新為預(yù)防性行政公益訴訟制度創(chuàng)造了有利條件。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程中，社會治理模式逐漸從單一的政府管理向多元主體協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。政府、社會組織、企業(yè)和公眾等各方力量共同參與社會治理，形成了共建共治共享的社會治理格局。預(yù)防性行政公益訴訟制度作為社會治理的一種重要手段，與這種多元主體協(xié)同治理的模式相契合。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在預(yù)防性行政公益訴訟中發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時與行政機(jī)關(guān)、社會組織等加強(qiáng)協(xié)作配合，形成工作合力。在一些生態(tài)環(huán)境治理項目中，檢察機(jī)關(guān)與環(huán)保部門、社會組織共同開展監(jiān)督工作，檢察機(jī)關(guān)通過提起預(yù)防性行政公益訴訟，督促環(huán)保部門依法履行監(jiān)管職責(zé)，社會組織則發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢和群眾基礎(chǔ)，協(xié)助開展調(diào)查取證和宣傳教育工作，共同推動生態(tài)環(huán)境問題的解決。五、預(yù)防性行政公益訴訟制度的具體構(gòu)建5.1明確受案范圍明確預(yù)防性行政公益訴訟的受案范圍是構(gòu)建該制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，合理界定受案范圍能夠確保該制度在維護(hù)公共利益方面精準(zhǔn)發(fā)力，有效發(fā)揮其預(yù)防功能。綜合考慮我國司法實踐、公共利益的保護(hù)需求以及行政權(quán)力的運行特點，可采用列舉加概括的方式來確定受案范圍。在列舉方面，應(yīng)涵蓋生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等重點領(lǐng)域。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)對可能造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的項目審批、監(jiān)管等行為，若存在違法行使職權(quán)或不作為的情況，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境面臨重大損害風(fēng)險，應(yīng)納入受案范圍。對在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)違規(guī)審批建設(shè)項目，可能破壞生態(tài)系統(tǒng)平衡和生物多樣性的行為；對污染企業(yè)監(jiān)管不力，致使其長期違規(guī)排放污染物，嚴(yán)重威脅周邊生態(tài)環(huán)境安全的行為等。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)對存在重大安全隱患的企業(yè)監(jiān)管失職，如對煤礦、化工等高危行業(yè)企業(yè)的安全生產(chǎn)設(shè)施檢查不到位、對違規(guī)生產(chǎn)行為未及時制止等，可能引發(fā)重大安全事故，損害公共安全利益的，應(yīng)屬于受案范圍。在食品藥品安全領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)對食品藥品生產(chǎn)、流通、銷售等環(huán)節(jié)的監(jiān)管缺失，如對無證生產(chǎn)食品藥品、生產(chǎn)銷售假冒偽劣食品藥品等行為監(jiān)管不力，可能危害公眾身體健康和生命安全的，應(yīng)納入受案范圍。在國有財產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)在國有資產(chǎn)處置、經(jīng)營等過程中，存在違規(guī)操作，導(dǎo)致國有資產(chǎn)面臨流失風(fēng)險的行為，如低價出讓國有土地、違規(guī)處置國有企業(yè)資產(chǎn)等，應(yīng)屬于受案范圍。在國有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)違反法定程序出讓土地，或者對土地出讓后的開發(fā)利用監(jiān)管不到位，可能導(dǎo)致土地資源浪費、國有資產(chǎn)受損的行為，應(yīng)納入受案范圍。除了上述列舉的領(lǐng)域，還應(yīng)采用概括性規(guī)定，以適應(yīng)社會發(fā)展過程中不斷出現(xiàn)的新情況和新問題。對于其他涉及國家利益或者社會公共利益，行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使公共利益面臨重大侵害風(fēng)險的行為，也應(yīng)納入預(yù)防性行政公益訴訟的受案范圍。在新興技術(shù)領(lǐng)域，如人工智能、大數(shù)據(jù)等，行政機(jī)關(guān)對相關(guān)企業(yè)的數(shù)據(jù)安全監(jiān)管、算法應(yīng)用監(jiān)管等存在漏洞，可能導(dǎo)致公民隱私泄露、社會公平受損等公共利益風(fēng)險的行為；在公共衛(wèi)生領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，物資儲備不足、應(yīng)急預(yù)案不完善等不作為行為，可能導(dǎo)致疫情擴(kuò)散，威脅公眾生命健康和社會公共衛(wèi)生安全的，都應(yīng)通過概括性規(guī)定將其納入受案范圍，確保預(yù)防性行政公益訴訟能夠及時介入，維護(hù)公共利益。通過列舉加概括的方式明確受案范圍，既能對重點領(lǐng)域的公共利益進(jìn)行有針對性的保護(hù)，又能保持制度的靈活性和適應(yīng)性，有效應(yīng)對社會發(fā)展中不斷涌現(xiàn)的新風(fēng)險和新挑戰(zhàn)，充分發(fā)揮預(yù)防性行政公益訴訟在維護(hù)公共利益方面的重要作用。5.2規(guī)范立案條件規(guī)范立案條件是確保預(yù)防性行政公益訴訟制度有序運行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，明確且合理的立案條件能夠有效篩選案件，保障訴訟程序的高效啟動和公正進(jìn)行，切實維護(hù)公共利益。結(jié)合我國司法實踐和理論研究，預(yù)防性行政公益訴訟的立案應(yīng)滿足以下嚴(yán)格條件。公益損害的發(fā)生需具有高度蓋然性，即具體行政行為或行政不作為具有導(dǎo)致公益損害發(fā)生的高度可能性。這要求檢察機(jī)關(guān)在立案審查時，必須有充分的證據(jù)和合理的理由證明行政機(jī)關(guān)的行為極有可能對公共利益造成損害。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，若有證據(jù)表明行政機(jī)關(guān)對某化工項目的審批存在程序違法，且該項目使用的生產(chǎn)工藝可能產(chǎn)生大量難以處理的污染物，周邊又有密集的居民區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)域，那么就可認(rèn)定該行政行為具有導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境公益損害的高度蓋然性。這種高度蓋然性的判斷，并非僅僅基于猜測或模糊的推斷，而是基于客觀事實和專業(yè)判斷，以確保立案的嚴(yán)謹(jǐn)性和準(zhǔn)確性。極可能發(fā)生的公益損害應(yīng)具有難以恢復(fù)性。預(yù)防性行政公益訴訟的目的在于防止那些一旦發(fā)生就難以挽回的公共利益損害。在文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域，對于具有重要歷史文化價值的古建筑，若行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的周邊建設(shè)項目可能對其結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性和歷史風(fēng)貌造成嚴(yán)重破壞，且這種破壞一旦發(fā)生，由于古建筑的獨特性和不可復(fù)制性，很難通過后續(xù)措施完全恢復(fù)其原有的歷史文化價值，此時就滿足這一立案條件。這一條件的設(shè)定，旨在優(yōu)先保護(hù)那些脆弱的、難以修復(fù)的公共利益，體現(xiàn)了預(yù)防性行政公益訴訟的前瞻性和重要性。當(dāng)別無其他方法可以救濟(jì)時，才可立案。預(yù)防性行政公益訴訟應(yīng)是在窮盡其他救濟(jì)途徑后的最后手段。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部通常存在層級監(jiān)督、行政復(fù)議等糾錯機(jī)制，以及其他社會監(jiān)督方式。在國有財產(chǎn)保護(hù)案件中，當(dāng)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)可能存在低價出讓國有資產(chǎn)的行為時，應(yīng)先通過向其上級主管部門反映、申請行政復(fù)議等方式尋求解決。只有在這些途徑無法有效解決問題，無法阻止公共利益受損風(fēng)險時，檢察機(jī)關(guān)才能立案提起預(yù)防性行政公益訴訟，以確保司法資源的合理利用和行政權(quán)力與司法權(quán)力的平衡。檢察建議或訴訟請求需提出大概能防止重大公益損害發(fā)生的手段、方法等。檢察機(jī)關(guān)在立案時，不僅要指出行政機(jī)關(guān)行為存在的問題和可能導(dǎo)致的公益損害風(fēng)險，還應(yīng)提出具有可行性和針對性的解決建議。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，針對行政機(jī)關(guān)對某煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管不力的情況，檢察機(jī)關(guān)的檢察建議應(yīng)明確要求行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)對煤礦企業(yè)的安全檢查頻率、督促企業(yè)完善安全設(shè)施、對違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰等具體措施，以有效防止煤礦安全事故的發(fā)生，保障公共安全利益。這些建議應(yīng)基于對案件實際情況的深入了解和專業(yè)分析，具有可操作性，能夠真正起到預(yù)防公益損害的作用。若具體行政行為為羈束行為，則其作出必須違反了法律規(guī)定；若為裁量行為，則行政機(jī)關(guān)存在裁量逾越或濫用的情形。羈束行為是指行政機(jī)關(guān)在實施行政行為時，必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的條件、程序和方式進(jìn)行，沒有自由裁量的余地。若行政機(jī)關(guān)在發(fā)放排污許可證時，違反了法律規(guī)定的審批條件和程序，即為違法。裁量行為是指行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，有一定的自由裁量權(quán)來作出決定。若行政機(jī)關(guān)在對污染企業(yè)的處罰中，明顯超出了合理的裁量范圍，處罰過輕或過重，或者基于不正當(dāng)?shù)哪康倪M(jìn)行處罰，如為了保護(hù)地方企業(yè)而對污染行為視而不見或隨意減輕處罰，就屬于裁量逾越或濫用。對于行政機(jī)關(guān)的不作為，是指行政機(jī)關(guān)未履行或未充分履行法定職責(zé)。在食品藥品安全監(jiān)管中，行政機(jī)關(guān)對市場上存在的大量假冒偽劣食品藥品未進(jìn)行有效查處，未履行其保障食品藥品安全的法定職責(zé)，就滿足立案條件中關(guān)于行政不作為的要求。5.3優(yōu)化訴前程序優(yōu)化訴前程序是提升預(yù)防性行政公益訴訟制度效能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對于及時解決問題、節(jié)約司法資源、維護(hù)公共利益具有重要意義。針對當(dāng)前訴前程序存在的問題，可從彈性規(guī)定檢察建議整改回復(fù)期和充分發(fā)揮訴前檢察建議作用兩個方面進(jìn)行優(yōu)化。當(dāng)前，一般情形下行政公益訴訟訴前檢察建議規(guī)定的整改回復(fù)期是2個月，緊急情形的為15日，且未區(qū)分履職期限與回復(fù)期限。然而，預(yù)防性行政公益訴訟具有特殊性，公益面臨即將受到侵害且一旦侵害不可彌補(bǔ)的風(fēng)險。因此，應(yīng)規(guī)定更具彈性的檢察建議整改回復(fù)期，并賦予檢察機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)。檢察機(jī)關(guān)在綜合考慮行政機(jī)關(guān)履職可能、損害范圍、風(fēng)險緊迫性等情形后，再確定行政機(jī)關(guān)的合理履職期限與糾正違法行為期限。在一些生態(tài)環(huán)境案件中，如果行政機(jī)關(guān)對某一可能造成重大環(huán)境污染的項目審批存在違法問題，且項目即將開工，此時檢察機(jī)關(guān)可根據(jù)項目開工時間、行政機(jī)關(guān)整改難度等因素，靈活確定較短的整改回復(fù)期，如10日，督促行政機(jī)關(guān)迅速采取措施糾正違法行為，防止環(huán)境污染的發(fā)生；而在一些涉及國有財產(chǎn)保護(hù)的案件中，若問題較為復(fù)雜，行政機(jī)關(guān)需要一定時間進(jìn)行資產(chǎn)清查和整改方案制定，檢察機(jī)關(guān)則可適當(dāng)延長整改回復(fù)期，如45日，以確保行政機(jī)關(guān)有足夠時間依法履行職責(zé)。充分發(fā)揮訴前檢察建議作用也是優(yōu)化訴前程序的重要舉措。制發(fā)檢察建議是提起行政公益訴訟的前置程序，預(yù)防性行政公益訴訟也不例外。在行政行為作出階段，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過充分論證，可向行政機(jī)關(guān)發(fā)出預(yù)先警示的檢察建議，建議其停止準(zhǔn)備作出的行政決定或立即履行其法定職責(zé)。在某一可能破壞歷史文化街區(qū)風(fēng)貌的城市建設(shè)項目審批過程中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)存在審批程序違法、未充分考慮歷史文化保護(hù)等問題，及時向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，要求其停止審批程序，重新進(jìn)行論證和審批，以保護(hù)歷史文化街區(qū)這一公共利益。在行政決定執(zhí)行階段，針對行政行為已經(jīng)作出但損害結(jié)果尚未顯現(xiàn)的情形，檢察機(jī)關(guān)可向行政機(jī)關(guān)發(fā)送檢察建議，要求其放棄執(zhí)行該違法行為。若行政機(jī)關(guān)已經(jīng)批準(zhǔn)了某一存在重大安全隱患的化工項目建設(shè)，在項目建設(shè)過程中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)安全隱患問題后，向行政機(jī)關(guān)發(fā)送檢察建議，要求其責(zé)令項目停工，重新審查項目的安全性，確保公共安全利益不受損害。同時，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)確保檢察建議內(nèi)容具體、明確，具有可操作性，不僅要指出行政機(jī)關(guān)的違法或失職行為，還要提出具體的整改措施和建議，以便行政機(jī)關(guān)能夠準(zhǔn)確理解并有效落實。檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)加強(qiáng)對檢察建議落實情況的跟進(jìn)監(jiān)督，建立健全監(jiān)督機(jī)制，定期對行政機(jī)關(guān)的整改情況進(jìn)行檢查和評估，確保檢察建議得到切實執(zhí)行，有效維護(hù)公共利益。5.4完善訴訟程序完善訴訟程序是構(gòu)建預(yù)防性行政公益訴訟制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，科學(xué)合理的訴訟程序能夠確保訴訟活動的公正、高效進(jìn)行，充分發(fā)揮預(yù)防性行政公益訴訟維護(hù)公共利益的功能。明確訴訟主體是訴訟程序的首要問題。在預(yù)防性行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)作為主要的原告主體。檢察機(jī)關(guān)具有專業(yè)的法律知識和調(diào)查取證能力，能夠有效監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職，維護(hù)公共利益。在實踐中，檢察機(jī)關(guān)通過履行法律監(jiān)督職責(zé)，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為可能侵害公共利益的線索后，可依法提起預(yù)防性行政公益訴訟。除檢察機(jī)關(guān)外，在某些特定情況下，社會組織也可作為原告參與訴訟。社會組織在相關(guān)領(lǐng)域具有專業(yè)優(yōu)勢和廣泛的群眾基礎(chǔ)，能夠及時發(fā)現(xiàn)公共利益受損的風(fēng)險，并代表公眾利益提起訴訟。一些環(huán)保社會組織在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域積累了豐富的經(jīng)驗和專業(yè)知識，當(dāng)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對污染企業(yè)監(jiān)管不力，可能導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞時，社會組織可以依法提起預(yù)防性行政公益訴訟，督促行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)管。明確被告主體為違法行使職權(quán)或不作為的行政機(jī)關(guān)，包括作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)以及負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)。在安全生產(chǎn)領(lǐng)域，若企業(yè)存在重大安全隱患，而安全生產(chǎn)監(jiān)管部門未履行監(jiān)管職責(zé)，該部門就應(yīng)作為被告參與訴訟。確定管轄法院應(yīng)綜合考慮多種因素，以確保案件得到公正、高效的審理。對于一般的預(yù)防性行政公益訴訟案件，可由行政機(jī)關(guān)所在地的基層人民法院管轄，這樣便于法院了解案件情況，進(jìn)行調(diào)查取證，也有利于行政機(jī)關(guān)參與訴訟。在一些涉及重大公共利益或復(fù)雜法律問題的案件中，可由中級人民法院管轄，中級人民法院具有更豐富的審判經(jīng)驗和更高的審判水平，能夠更好地應(yīng)對復(fù)雜案件的審理。對于跨區(qū)域的預(yù)防性行政公益訴訟案件，為避免地方保護(hù)主義的影響，可由共同的上級人民法院指定管轄，確保案件的公正審理。靈活提出訴訟請求是預(yù)防性行政公益訴訟的重要環(huán)節(jié)。檢察機(jī)關(guān)提起預(yù)防性行政公益訴訟時，訴求可分為多種類型。禁止之訴，在損害結(jié)果產(chǎn)生之前，要求禁止行政機(jī)關(guān)作出違法決策或執(zhí)行某一違法行為。當(dāng)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)即將批準(zhǔn)一個可能嚴(yán)重污染環(huán)境的項目時，檢察機(jī)關(guān)可通過禁止之訴，要求行政機(jī)關(guān)停止審批，防止污染行為的發(fā)生。撤銷之訴，要求撤銷行政機(jī)關(guān)的違法行為。若行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出了違法的行政許可決定，可能對公共利益造成損害，檢察機(jī)關(guān)可提起撤銷之訴，撤銷該行政許可決定。確認(rèn)之訴，要求確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的事實行為違法。當(dāng)行政機(jī)關(guān)的某些事實行為，如在文物保護(hù)區(qū)域內(nèi)的不當(dāng)施工行為，可能損害文物保護(hù)這一公共利益時，檢察機(jī)關(guān)可通過確認(rèn)之訴，確認(rèn)該行為違法。義務(wù)之訴，要求行政機(jī)關(guān)履行其法定職責(zé)。在食品藥品安全領(lǐng)域，若行政機(jī)關(guān)對市場上的假冒偽劣食品藥品監(jiān)管不力，檢察機(jī)關(guān)可通過義務(wù)之訴，要求行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)管，履行保障食品藥品安全的法定職責(zé)。規(guī)范證據(jù)規(guī)則對于確保訴訟的公正性和準(zhǔn)確性至關(guān)重要。在預(yù)防性行政公益訴訟中，由于損害尚未實際發(fā)生，證據(jù)的收集和認(rèn)定具有一定的特殊性。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)主要的舉證責(zé)任，證明行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，以及公共利益面臨侵害的風(fēng)險。