W市國土空間用途管制的完善對策分析案例目錄TOC\o"1-3"\h\u17828W市國土空間用途管制的完善對策分析案例 131352第一節構建完善的國土空間規劃體系 120482一、高質量制定三類規劃 14927二、加強國土空間規劃信息平臺建設 324105第二節加強國土空間用途管制的法律法規和制度保障 324312一、完善國土空間用途管制相關法律法規 46548二、整合審批，健全用途管制制度 419859第三節以整體性管制理念貫穿工作全局 530033一、創新構建用途管制規則 59561二、轉變思維理念，加強人才隊伍建設 62090第四節促進單一管制向多元治理模式轉變 73308一、完善公眾參與協作機制 79525二、探索激勵機制，引導市場主體參與 87709三、豐富全面監督途徑 9第一節構建完善的國土空間規劃體系構建國土空間規劃體系的初衷就是為了解決多項、多類型規劃并存造成的沖突，為空間發展提供統一的綜合指導。國土空間規劃體系是實行用途管制的基礎。一、高質量制定三類規劃為了徹底解決不同類型規劃之間交叉重疊、沖突打架問題，未來我國將致力于建立起“五級三類”的國土空間規劃體系（見圖4-1）。“五級”對應我國的行政管理體系，分為國家、省、市、縣、鄉鎮。“三類”是指分為總體規劃、詳細規劃、專項規劃。總體規劃強調綜合性，是對一定區域內的自然地理環境和人類活動做出的綜合分析考量和統籌性安排。詳細規劃以落地實施為重點，通常是在市和縣一級進行，設計地塊的具體用途和開發強度等的實施性安排。專項規劃側重于針對特定領域，對總體規劃的安排進行細化，由行業主管部門統籌考慮行業未來發展，提出和編制，政府在這個領域擬發展、審批的重大項目，擬安排的投資計劃和公共支出預算，擬制定的行業領域具體政策，都需要依據專項規劃。圖4-1“五級三類”國土空間規劃體系此外，為真實全面客觀地反映土地資源的利用特征，新發布的《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，代替了原來在土地使用和城鄉規劃領域所使用的不同標準，破除了用地分類標準的矛盾，為下一步編制國土空間總體規劃、實施自然資源統一用途管制奠定了基礎。在此基礎上，W市應當加快構建國土空間規劃體系。一是高質量編制國土空間總體規劃。國土空間總體規劃是為全市的發展謀篇布局的統一藍圖，需提出統一的發展戰略，明確發展定位，確定W市至2035年人口、產業、環境、規模等一系列重要的指標。其次，它強調全域覆蓋。不管是城鄉建設用地還是農業用地，都有科學合理的空間結構及布局。還必須強調規劃的科學性，將第三次國土調查的數據作為基礎數據，真實、客觀反映自然資源概況，統一規劃底圖，提高規劃的可信度。充分吸取以往規劃的經驗，吸納主體功能區規劃等好的經驗做法和思想亮點，分析和解決實踐中突出的，與現實不符、不利于人民福祉改善的問題，從多個角度提升規劃質量。對于原來土地利用總體規劃和城市總體規劃不一致的地方逐一甄別研究，按照滿足真實情況或真實發展需求做一致性處理。二是盡快完成詳細規劃與總體規劃的銜接。自然資源部門應當按照國土空間總體規劃編制和批復情況，對于城鎮開發邊界內原來已經編制并批復的控制性詳細規劃，重新完成規劃單元劃定及內容更新，對于城鎮開發邊界內還未編制詳細規劃的區域，重新組織編制詳細規劃。總體規劃的要求必須在詳細規劃中落實，此外還要對具體地塊的開發用途、開發強度、建設風貌等提出進一步的管控要求，強調底線思維的同時，具備一定的彈性空間。在鄉村地區，則以村莊規劃作為詳細規劃。村莊規劃的組織編制單位為鄉鎮政府，由于村莊多為點狀布局，較為分散，可以以一個或幾個行政村為單元。村莊規劃必須要切實可行，是鄉村保護利用與建設的指導依據。三是提高專項規劃編制水平，構建五級三類國土空間規劃體系。以往的專項規劃，通常由各行業主管部門組織編制，規劃編制水平參差不齊。為了國土空間用途管制工作順利開展，專項規劃的指導、限制、約束作用需要進一步加強。涉及自然資源領域的，例如自然保護地、國家公園等專項規劃由自然資源部門組織制定，涉及特定領域的專項規劃，如運輸、農業、能源、水利、教育、醫療、市政基礎設施、軍事、養老、體育、生態環境、文物保護等專項規劃，由行業主管部門組織編制。對已經編制完成并獲得政府批復的專項規劃，相應部門應及時組織開展修編工作，與國土空間總體規劃的規劃期限保持一致，同時提高專項規劃編制的精準度，實現矢量化，對于尚未編制專項規劃的領域，要及時填補空白，按照法律法規進行編制。四是建立規劃評估反饋機制。首先要常態化開展規劃的評估反饋工作，自然資源部門應定期全面評估國土空間總體規劃和詳細規劃的實施效果，廣泛調研摸底，評估規劃中確定的性質、規模、指標、強度等是否滿足實際需要，再根據評估結果考慮是否對規劃進行調整或者修編。對評估后需要進行重大調整的規劃，應按照法定程序進行論證、申請、編制調整方案及審批。其次，要對國土空間總體規劃和詳細規劃的實施情況進行動態跟蹤、監督監測，特別是對突破規劃指標、突破規劃邊界以及調整用地性質等情況進行預警。在綜合信息反饋的基礎上，及時整改完善、動態維護。通過規劃評估反饋機制的建立，實現從規劃編制、規劃成果到規劃實施、反饋、更新整改的動態維護，使規劃管理始終處于較高水平。二、加強國土空間規劃信息平臺建設一是由自然資源部門牽頭，發改、農業農村、住建、水務、行政審批、大數據中心等部門配合，對涉及到的所有規劃數據（總體規劃、專項規劃、詳細規劃）、現狀數據（自然資源調查成果）、管理數據（建設用地審批管理、建設項目規劃管理、不動產登記、測繪管理等）、經濟社會發展數據等各類數據資源進行整合，搭建國土空間信息平臺，實現“規劃一張圖”。根據數據、資源目錄和數據之間的關系，建立模型，通過數據服務體系設計，目的實現數據共享、數據服務、數字交互。縱向上，數據平臺應盡可能與國家及省級數據平臺相銜接，構成“國家－省級－城市”層層傳導的指標結構數據庫；橫向上，國土空間信息平臺應融入W市一體化大數據平臺，并與W市政務服務審批平臺聯動，實現同一平臺同一空間展示及共享。國土空間信息平臺實現對各類管制要素的一鍵查閱和快速審查，實現“四大功能”：判定“是否”的資格類審查；判定事項合規性的審查，與“三區三線”的關系，其中對占用生態紅線、基本農田保護紅線的實施“一票否決”；判定事項是否滿足相應規章制度的審查，主要集中在管控用地上面；檢查基本格式要求的格式性審查。同時，建立信息平臺的動態更新機制，將規劃修改結果、用地審批情況、最新規章制度等數據及時更新完善，確保信息平臺數據及時有效、真實準確，為科學決策提供參考。數據平臺可以面向政府、相關部門、設計院、評估方、企事業單位以及社會公眾提供功能各異的服務。第二節加強國土空間用途管制的法律法規和制度保障國土空間用途管制是國家強制實施的措施，必須有法可依，行政部門實施國土空間用途管制，也是一種依法行政的過程。必須有相應的法律法規和制度體系作為實施國土空間用途管制的后盾。一、完善國土空間用途管制相關法律法規目前關于國土空間用途管制的上位法律并不完善。主要的法律依據是《土地管理法》《城鄉規劃法》《森林法》《草原法》等等，分散在土地、規劃、草原、森林等各個領域。主要的政策依據是《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》等政策文件。已有的法律法規多著眼于具體某種單一要素的管控，由于其管控重點各有差異，相關準入限制和標準制定要求各不相同又涉及多個部門，在上位法缺乏的情況下，對于目前的法律規定中存在的沖突部分無法進行有效的界定。因此，必須對現行的法律法規體系進行修改完善，才能與現行的行政體系向匹配。應當按照《若干意見》的具體要求，加快協調有關上位法制定和修改，可以考慮制定《國土空間規劃法》《國土空間用途管制條例》等，明確國土空間用途管制的法律效力，規范國土空間用途管制的主體、內容、程序以及保障措施。厘清國家、省、市、縣級政府和部門的管制權力和責任，界定公共權力運用的范疇，劃清國土空間所有者、使用者與管理者界限，明確使用者的權利和義務等。地方政府在國家相關法律法規修訂后，也應當及時組織、深入調研、科學研究，提出《W市城鄉規劃條例》《W市土地管理條例》等相關法規的修訂提案，嚴格履行相關立法程序，及時完善地方法規。同時，針對國土空間管理的具體問題，地方政府也要組織相關部門加強研究，對原有法規進行更新，制定出臺覆蓋山水林田湖草沙生命共同體并參與到國土空間規劃編制、國土空間用途管制實施、監督等全過程的配套法規、實施細則等，比如W市國土空間用途管制實施細則、W市建設項目用地預審與選址意見書實施細則等，有效指導實際工作的開展。二、整合審批，健全用途管制制度根據良好的政府管制理論，政府管制需要以高效率為目標，通過最小的投入獲得最大的收效。人類在一定空間范圍內圍繞著國土空間所進行的行為活動使管制的本質與核心，對人類行為活動的審批和實施許可是政府管制的具體手段之一，為了達到良好的管制這一目標，必須要梳理構建高效合理的審批程序。一是要持續深入推進行政審批制度改革。近年來，W市對標國際、國內先進經驗，充分關注市場主體和群眾訴求，向辦事的痛點、障礙點、困難點開刀，進行自我革命，權力下放，“放管服”改革不斷深化。通過成立行政審批服務局，剝離26個部門的153項審批權，將以前隸屬于各個部門的各類審批權集中起來，重新建章立制、規范審批，把分散的審批權關進制度的“籠子”，69枚公章徹底封存，實現“一枚印章管審批”。全面梳理、優化了工程建設領域行政審批事項和審批流程。對建設項目行政審批事項（包括具有審批性質的管理事項）及與之相關的前置后置審批事項（條件）、中介服務事項、收費事項，研究提出取消、下放、整合、改變管理方式等清理調整意見。下一步，對于國土空間管制過程，應當理清市級、縣區級自然資源部門的審批權限，按照中央簡政放權的精神，分級管理、逐級審批，精簡材料，完善現行建設用地法規政策，進一步優化建設用地審查制度；在程序上，進一步深化工程建設領域審批制度改革，全面梳理存在重復校核現象的相關審批手續，優化調整相關審批權限，優化報批環節，適當將相關審批權限集中或調整下放，平衡好政府、開發商、原土地使用者及利益相關者的權益，梳理再造審批流程圖，精簡報件材料、簡化流程、縮短時限、提高效率。繼續推行電子通道審批，對建設項目申請、審查、批復全程進行跟蹤管理，通過信息化提高管理水平。二是大力推行并聯審批。在統一空間規劃和工程建設領域行政審批制度改革的基礎上，繼續深化改革，對涉及國土空間用途管制相關審批事項探索“多審合一”、“多測合一”。目前W市已經搭建起了多個政務服務平臺，包括工程建設項目審批、投資項目在線審批監管等，發改、自然資源、生態環境、住建等相關職能部門都已入駐，為在不同的部門之間形成信息資源共享和業務合作、協同管理，建立聯動制度、實現并聯審批奠定了堅實的基礎。未來，要依托這一平臺，加強部門聯動，轉變審批理念，簡化報審模式，設立多部門一鍵聯審制度，實現審批信息實時共享，約定審批時限，合理減少工作流程以及流轉程序。同時，要進一步加強審批環節的上下聯動，加快自治區、W市、市轄區三級聯動的審批系統建設，破除技術壁壘，實現省級、市級、轄區級審批平臺的“三級”聯通聯動，進一步簡化報建程序，精簡審批程序，提高政府審批效率。第三節以整體性管制理念貫穿工作全局國土空間是各種人類活動的載體，同時也是一種稀缺資源，其本身具有有限性。空間開發利用又是一種長期行為同時，國土空間是一個各要素互相聯結的整體，不能移動和分割，每塊國土空間利用的結果必然會對鄰近國土空間的經濟利益和生態環境產生巨大的社會影響。因此，對國土空間的管控和利用必須梳理整體性管制的思想理念，統籌考慮生態效益、經濟效益、社會效益的整體平衡。一、創新構建用途管制規則根據良好的管制理論，政府應當以問題導向，聚焦為公民服務的需要，制定客觀、中立、沒有偏私、不為某個利益集團所左右的管制規則，管制規則應當與時代接軌，服務于現實需要，不可與時代脫節。實用有效的管理規則和方式是提高空間治理能力與水平的根本。原有的土地用途管制規則作為相對成熟的管制手段，它的主要方式仍將繼續在今后工作中發揮重要作用，但需針對國土空間全面管制的理念，不斷提升和完善。國土空間用途管制的規則，都是站在空間要素的可持續使用需求的出發點，既要做好山、水、植被、農業生產等方面的保護，還要滿足建設規模、密度、投資強度、城市風貌等方面的要求，管制變的越來越“多維”。因此，必須要強化政策措施在國土空間上的統籌協同，組織發改、財政、稅務、自然資源、生態環境、住建、農業農村等部門研究制訂、修訂與完善相關配套政策。一是靈活發揮土地利用計劃的調控作用。鑒于各地政府既要重視國土開發保護，又要兼顧經濟發展的重任，地方政府普遍存在重計劃輕規劃、爭搶新增建設用地計劃，導致大量空間資源低效利用的現象。地方政府和自然資源部門應當仔細分析近3-5年用地指標的實際執行情況，包括用地總指標、批而未供土地、閑置土地的數量，優化項目生成決策機制，將指標優先分配到選址、投資等相關準備工作充分，前期手續完善的項目，保證重要工程項目的實施。將用地指標與轄區土地供應率、開工率掛鉤，對用地執行率高且用地需求大的轄區，可酌情多分配指標。二是形成剛性與彈性相結合的管制規則。國土空間用途管制要兼顧生態效益、社會效益和經濟效益，因此政策應避免一刀切。針對不同層級管理事權和職責，梳理“邊界控制”“指標控制”“分區準入”“名錄管理”等用途管制方式，針對自然環境、社會經濟發展、生態文明建設等需求，結合生產、生活、生態等不同空間的主導功能，按照新的國土空間規劃用途管制體系內容進行靈活配置，形成剛性與彈性相結合、差別有效的用途管制規則。比如，城鎮發展區重點對城鎮建設用地規模提出指標控制，劃定集中建設區邊界和彈性發展區邊界，實現建設用地指標剛性管控和空間布局彈性，為城市如何建設發展預留一定空間；生態保護區重點對生態保護紅線提出指標控制，劃定邊界，提出“分區準入”要求，增加“名錄管理”，銜接國家森林公園、風景名勝區等政策管理區；永久基本農田集中區重點對永久基本農田提出指標控制，劃定邊界，提出“分區準入”要求。三是健全覆蓋全要素的用途轉換規則。現行的用途管制制度對耕地、林地等農用地轉用為建設用地進行了較為詳細的規定，但國土空間用途管制需注重對山水林田湖草沙全類型的統籌管理，因此需要拓寬空間管制范圍，重要的是要確保在轉換政策中涵蓋并考慮到了所有類型的非建設空間用途。在統一了用地分類標準的基礎上，應當對耕地、林地、草地、河湖濕地、沙地、荒地等國土空間的全覆蓋和精細化管控，建立覆蓋全部要素的用途轉換規則。對于生態空間內部一般生態空間與生態保護紅線的轉換、農業空間內部一般耕地與永久基本農田的轉換、城鎮開發空間內部不同使用類型的建設用地用途轉換，也應提出相應的轉換控制要求，構建分級分類的用途轉換規則。四是加強地下空間用途管制。國土空間不是平面的，而是一個立體空間，地表上下都需要管理。如今地下空間資源的開發利用也逐漸被重視起來。下沉式廣場、地鐵、地下停車場、地下商業街等被廣泛應用，這是土地集約節約利用的應有之措。國土空間用途管制也需要根據時代變化拓寬空間管制的范圍，不僅對地上空間進行分類管制，還應當建立健全地下空間使用性質分類，實現地上地下空間資源的統籌利用和管控。五是要建立合理的利益補償機制。管制是一種公權力，它對自然資源開發利用和人類活動限制，會使相關原有權利人的一部分利益收到損害或喪失。必須尊重自然資源權利人的合法權益，如不能對其權力進行很好的保護，應當建立利益補償機制，補償自然資源權利人因相關行為受到限制而已經損失或可預見的將要受到的利益損失，以取得管制對象對管制工作的理解、認同與配合，避免管制者與管制對象之間產生重大沖突，從而更好地實現管制目標。二、轉變思維理念，加強人才隊伍建設要保障國土空間用途管制制度的權威性和強制力，必須加強對于用途管制隊伍的自身高質量建設。行政機構改革的推進，部門職能的調整，減少了部門間溝通協調解決問題的成本。但是管理的好壞，同樣還需要建設高質量的人才及管理隊伍，改革仍然需要現有的行政和技術人員體系作為堅實的支撐。在自然資源管理的新形勢、新任務面前，全面加強干部管理、教育培訓，是建設高素質人才隊伍的重要途徑。探索培訓新方法是全面開展干部教育培訓工作的主要突破口。一是要合理組織各項培訓計劃。對領導干部的培訓應當常態化，堅持提高業務水平和能力。針對領導干部的不同級別選擇相應培訓課程，加強對相關法律、法規、規章和其他規范性文件的培訓，提高依法行政的能力；加強對國土空間用途管制最新研究動向研究方法等相關專業知識和地理信息系統、行政審批平臺等相關技能應用的培訓，提高從業人員的專業技術水平；定期開展黨性教育、黨風廉政教育等，確保政治清廉。除了對領導干部定期開展相關培訓外，也應定期對相關企業、設計院、社會公眾開展宣傳培訓，傳遞國土空間用途管制新理念，普及自然資源管理相關知識。二是在培訓形式上，除了可以通過開設網絡課程、邀請專家講座、頭腦風暴、現場教學等方式外，應當加強與國內領先團隊及高校的溝通，可以開設脫產培訓班，增強培訓的系統性，熟悉國內外研究動態，構建相對完善的知識體系，為加強國土空間用途管制工作打下堅實基礎。高水平的專家技術人員配備，是對人才及管理隊伍的有效補充。一是應進一步優化咨詢制度。在現有的W市規劃管理委員會專家庫的基礎上，擴充專家咨詢顧問團技術力量，增加土地、林業、濕地等相關專業領域的專家。建立暢通高效的專家溝通咨詢機制，定期組織召開專家咨詢會議，對在實踐過程中遇到相關問題，及時與專家溝通交流，群策群力。二是建立長效機制，最大限度發揮顧問團能量。積極探索與高校、專業技術單位開展長期合作的渠道，完善相應人才政策，通過多種補償和激勵方式鼓勵專家、高級工程師等專業技術領域的高水平人才到地方政府部門進行掛職鍛煉，為地方發展貢獻技術力量。第四節促進單一管制向多元治理模式轉變在空間治理思想和國家治理現代化理論影響下，國土空間用途管制制度應運而生，是國家治理現代化的重要途徑。空間治理現代化的關鍵是打破政府單一主導的管理模式，重新對政府、市場和社會等不同行動主體，在保護和利用自然資源方面，進行權力和責任的分配，必須要考慮不同主體的利益訴求，協調利益關系，破除利益矛盾，建立多元主體“共同建設與協作治理”的機制。國土空間用途管制必須考慮到外部環境的變化，例如經濟發展程度的變化、社會主要矛盾的改變等，緊扣新時代執政理念，應對自然資源開發和保護出現的新問題，超越政府單一主導的管理模式，研究構建一種以公共利益為核心協作治理模式。要構建協作治理模式，最基礎的要求是多方主體參與。多元主體除了政府之外，還包括各類市場主體、利益相關者、社會組織和社會公眾等。不僅僅是多元主體的存在，更重要的是這些主體參與用途管制事務的管理。參與的途徑除了通過提出發表意見外，還可以通過簽訂合作協議的方式參與到管理事務中成為管理者。一、完善公眾參與協作機制良好的政府管制理論認為，良好的政府管制應當是透明的、開放的。政府管制必須為公民服務、為公眾所知,公民能夠輕松容易地得到有關管制的信息，公眾應當有機會參與到政府管制過程。從規劃編制到實施許可到監督管理，從事前到事中到事后，可以通過協商對話、探索實質性公眾參與途徑、成果階段性評估等流程，建立公眾參與協作機制。一是平等協商對話。協商對話要求信息平臺的構建和信息相互交換，在此階段政府信息公開工作是重點，并且政府應當摒棄領導者的上位感，愿意溝通平等協商。政府部門要合理利用好自媒體平臺，積極發聲，公布政策導向，在規劃審批、用地審批、項目審批的各個階段，要嚴格按照程序公示公布及征求意見。同時注重信息公示公布的質量、內容，保證公眾及利益相關者詳細全面了解相關情況。針對重點問題，擴大聽證制度覆蓋范圍。同時要重視意見的收集及反饋，針對收集到的問題應積極對相關情況進行核實、檢查，及時反饋，反饋意見要保證真實、不遺漏，結果要公開透明。二是探索實質性的公眾參與途徑。目前公眾參與的途徑多為被動接受，主要集中在通過公示公告、征求意見、聽證會等方式發表意見，對管制過程的實質性參與較少。可以探索通過簽訂合作協議等方式，讓公眾參與到實質性的管理事務中，成為管理者。例如，在永久基本農田保護中，嘗試劃定保護網格，每個網格由所在的村集體選派出“田長”，政府與“田長”簽訂管護監督協議，合約一旦達成，合約雙方必須依約履行合約義務，對永久基本農田進行耕作的農戶或受讓承包經營權人進行監管，監督其按要求進行耕作；網格田被發現、舉報存在破壞耕地實行非農化的違法用地行為的，“田長”需接受監管失職的懲罰；保護任務完成較好的“田長”，可以對其進行一定的資金獎勵或者由政府授予榮譽等。通過類似于這樣的實質性參與途徑，切實提高公眾對國土空間管制的參與感、責任感。三是成果階段性評估。這是對協作成果的一種評價機制，確保協作目標的完成，有利于進行階段性調整，促進更長期更深層的協作。這些主體不應當只是參與者的角色，而應當具備決定者的屬性，不只在國土空間開發保護的各個環節參與，還需要能夠真正對決策的做出發揮實際的作用并對能夠結果負責。協作管控不是為了分享既得利益，也并不強調各參與主體的地位平等，而是為了提高公眾對于國土空間開發保護的認識，強化群眾的獲得感、認同感、責任感，使社會多元力量能夠形成合力，共同促進相關問題的解決。二、探索激勵機制，引導市場主體參與空間利用的終極目標是提高資源的配置和利用效率，國土用途管制也應當轉換思維方式，不能僅僅著眼于“限制”開發利用，更要強調“引導”有效利用和合理開發，要把開發利用與保護的步調協調起來。根據激勵管制理論，管制機構的行為目標不同于被管制企業的行為目標，現代市場經濟條件下,政府出于糾正市場失靈、提高經濟效率的目的，為了市場主體（多為企業）自愿進行與政府意圖相一致的經濟活動，就需要通過激勵、引導的方法，使微觀經濟主體在不改變其有序追求自身利益的行為目標的同時，作為一種客觀的結果，社會公益可以實現增長，滿足社會需求。在沒有激勵機制的情況下，商人的逐利天性讓其很難選擇進入一個受到多層管控的市場。比如生態空間內市場準入條件嚴苛，技術要求嚴格，經濟發展潛力需要挖掘，單純依靠市場本身調節是無法吸引投資的。但環境保護和生態修復任務重，更需要充足的資金支持，探索新的發展渠道也是政府對空間進行管控不可或缺的一環。激勵機制要求政府充分發揮其對于社會資金的引導作用，從稅收優惠、財政補貼等政策上激發市場主體的積極性。對于具備提高生態功能和保護環境目的的項目，給予一些財政激勵、稅收減免，從而鼓勵社會資本加強在這一方面的投資；對于生態空間內被允許發展的產業，和適宜建設的工程，增加政策性銀行的融資規模支持，利用