專項債項目配套融資實務要點一、政策依據和業務含義2019年6月，國家財政部下發《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號），允許地方政府專項債作項目資本金，同時鼓勵金融機構為專項債項目提供配套融資支持。自此，2019年的33號文成為專項債項目配套融資業務的指導性綱領文件。各家銀行在33號文的指導下積極挖掘專項債項目的配套融資需求，并在實務中形成了狹義和廣義的專項債配套融資業務。狹義的專項債配套融資，是指金融機構針對專項債項目開展項目貸款，融資主體為項目單位；廣義的專項債配套融資，是在狹義的基礎上，針對項目的施工方等機構開展流動貸款支持。之所以形成廣義上的含義，其實是金融機構開展專項債服務的部門，為這項業務找的業務價值和業務亮點。需要注意的是，33號文鼓勵和規范的配套融資業務指的是狹義范疇，也是今天我們要講的業務范圍。二、配套融資的項目標準和業務原則要落地一筆專項債配套融資業務，首先要明確什么樣的專項債項目符合要求？簡單來說，要滿足兩個條件。第一，是國有企業的項目，而不是政府部門的項目。專項債項目的項目單位一般為政府部門和國有企業兩類，而政府部門不能從金融機構獲得市場化融資。第二，項目具備經營性專項收入且足夠多。足夠多的標準是在償還專項債本息的基礎上還有剩余的收入可以償還配套融資本息。確定好符合專項債配套融資標準的項目后，在實操環節中要把握兩個大原則：第一，避免新增地方政府隱性債務。這是地方政府最關注的核心點，也是金融機構開展配套融資時必須堅持的底線；第二，堅持市場化原則審批項目。金融機構要按照商業化原則獨立審批、審慎決策，不能指望省級政府對金融機構的貸款承擔償還責任。實際上，這兩大原則相輔相成，互為因果，最終的目的就是不能產生地方政府隱性債務。如何緊緊把握這個原則，主要注意兩點：第一，不能用財政性收入償還銀行貸款。在專項債配套融資業務中的表現就是不能用項目產生的政府性基金收入償還銀行貸款，只能用經營性專項收入；第二，政府職能部門不能為項目單位提供擔保，可以通過補充有效抵質押物或由第三方擔保機構擔保等方式，來保障銀行的權益。這些原則要在設計專項債配套融資方案的過程中，時時謹記。三、配套融資方案的設計明確專項債項目和業務原則后，下一步就是重點的內容，如何設計專項債配套融資方案。之前我們在《專項債配套融資之實操關鍵點》簡單分享過四個點，分別為：選擇承貸主體；項目收益匹配資金安排；做好收入的分賬管理；貸款方案的設計。此前介紹的內容相對簡單，今天在這四個關鍵點的基礎上重新做個梳理和細化，以及再補充一些實務中大家遇到的問題。第一，選擇承貸主體。在當前專項債業務的政策框架下，承接專項債券資金的企業通常為國有企業，且為全資或控股的國有企業，不能是民營企業。當國有企業作為項目單位，決定用專項債項目申請市場化配套融資時，需要參照33號文的一條規則：“市場化轉型尚未完成、存量隱性債務尚未化解完畢的融資平臺公司不得作為項目單位。”金融機構要依此對項目單位做個貸款主體的審查：一是項目單位是否屬于融資平臺名單內的公司；二是名下是否還有存量的隱性債務。如果是名下還有存量隱性債務的融資平臺公司，則不可以對其開展市場化配套融資。第二，判斷融資需求的合理性。確定項目單位符合專項債配套融資的條件后，就要了解項目單位的貸款融資需求以及它的合理性。金融機構可以找項目單位拿到該項目的資金籌措方案，也可以直接到中國債券信息網下載專項債項目實施方案，在項目實施方案里會有一個“資金籌措方案”的部分，看看本項目是如何安排各項資金的。案例一：項目總投資1億元，安排自有資金2000萬元，對外籌措資金8000萬元。其中，本次申請發行專項債3000萬元，剩余5000萬元申請銀行貸款。那么，按照該資金籌措方案，可知本項目申請銀行貸款的額度最大為5000萬元，銀行在審批授信額度時也可以以此為依據。實際上，并不是每個項目實施方案都能明確表示本項目要申請銀行貸款，更多的情形可能是“財政資金+專項債券”或者“自有資金+專項債券”的組合。比如案例二：項目總投資1億元，安排自有資金2000萬元，擬申請8000萬元專項債券。其中，本次申請發行專項債3000萬元，剩余5000萬元在后續年度申請發行。大家要清楚，資金籌措方案實際上是資金籌措計劃。一個項目最終落地的資金情況大概率和最初的計劃會不太一樣。站在原來的時點，項目單位想申請8000萬元的專項債資金，但現實是只申請到了3000萬元，下一批次不知道能不能拿到額度、什么時候發行。那么，為了項目如期推進，需要額外想辦法了，找銀行貸款融資。此時，資金籌措方案發生了變化。這是沒問題的，因為資金籌措方案本身就是一個隨著實際情況在變動的計劃。銀行沒有必要因為“資金籌措方案沒有提及銀行貸款”而拒絕授信。銀行如何判斷融資需求的合理性？看項目此刻的資金缺口還有多少。以案例二為例，資金缺口還有5000萬元，那么5000萬元就是銀行提供授信額度的上限值。有一個要注意的地方。項目單位為了盡可能快地拿到資金，向銀行申請5000萬元授信額度的同時，大概率也會同步申請下一批次的專項債券（畢竟利率低一些）。那么，就有可能出現這樣一種情形：項目單位獲批了5000萬元的貸款額度，也獲得了下一批次的專項債券額度1000萬元。為了避免超資金需求放貸，銀行在授信批復里可增加一個放款條件：在放款時，要審查項目單位是否已獲得新一個批次的專項債資金，如果有，則要扣除新獲得專項債資金的額度，即5000萬-1000萬元，最多發放4000萬元的貸款資金。第三，評估項目的償債能力。評估項目償債能力的核心點在于測算項目的未來現金流，即項目未來收益如何。專項債項目實施方案里會有項目收益的測算，但普遍會偏樂觀一些，大家多看幾份實施方案就能感受出來。所以，專項債實施方案里的收益測算只能作為參考，金融機構需要結合項目情況重新進行內部測算，最好偏謹慎一些，畢竟是真金白銀地把錢放出去。當測算出來的項目收益能夠同時覆蓋專項債券本息和銀行貸款本息時，這個項目基本具備了申請銀行配套融資的前提條件。銀行除了要測算出項目收益足夠覆蓋本息之外，還有一個要落地的點，就是33號文要求的“項目收入要實行分賬管理”。分賬管理，實際上是讓項目單位把項目收入提前進行分配，明確有多少收入用來償還專項債，多少用來償還銀行貸款，以此來保障專項債和銀行貸款都能得到順利地償還。想法很好，但在實務中怎么去落地，怎么實行分賬管理？舉個例子，一個項目同時產生政府性基金收入和經營性專項收入，其中政府性基金收入5億元，經營性專項收入10億元。假設8億元的收入能夠覆蓋專項債融資本息，7億元的收入能夠覆蓋銀行貸款本息。好，接下來就是分賬管理了。因為政府性基金收入只能用來償還專項債；所以，5億元政府性基金收入和3億元專項收入來償還專項債本息，都進入財政國庫賬戶；7億元的專項收入用來償還貸款本息，進入銀行監管賬戶。這是分賬管理，但這僅是理論上的分賬管理。為什么這么說？首先，政府性基金收入產生后直接進入國庫賬戶，沒有太大問題；問題在于10億元的經營性專項收入如何進行分賬？假設10億元專項收入是項目未來20年的租金收入，每年大約產生5000萬元。那項目單位在跟租戶簽訂租賃協議時，會在協議里約定一個賬戶收取租金。那么，為了實行分賬管理，項目單位在跟租戶簽訂租賃協議時，有時選擇國庫賬戶作為租金收入賬戶，有時寫銀行監管賬戶作為租金收入賬戶，這樣在管理上會很混亂且不實際。那可不可以在國庫賬戶和銀行監管賬戶之外再開立一個新的賬戶，所有的租金收入統一進入這個賬戶，然后按月或按季再按照比例分別劃至國庫和銀行監管賬戶。似乎是可行的，但這里又會產生一個新的問題，按什么比例劃分？10億元的專項收入，有3億元償還專項債券，7億元償還銀行貸款，按照3：7的比例來劃分？不實際。因為專項債和銀行貸款的還本付息不同步。20年期的專項債通常每半年只需要付一次利息，到期才一次性還本；而銀行貸款從一開始就會設定不僅付息還要還本，即每半年（或每季度）需要還本付息。如果按照3：7的比例劃分，可能會造成每半年的銀行本息不夠還，而國庫賬戶的資金卻閑置著，資金管理效益低下。所以，在實務中，一個比較好的方式是，專項收入先全部歸集到銀行監管專戶，在確保收入能夠償還下一期貸款本息后剩余資金允許項目單位自由使用。項目單位可以用這部分自由資金償還專項債利息。這種模式下優先保障了貸款本息，那如果前期項目收益不理想，沒有剩余資金償還專項債利息，怎么辦？首先，政府性基金收入全部進入國庫，可以保障專項債利息的支付；如果項目沒有政府性基金收入，則可以調用本項目的財政補助資金、其他項目的剩余資金、自有資金或者政府性基金預算收入去償還。這是《國務院辦公廳關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》為專項債項目在項目收益不足以償付本息時提出來的保障機制。第四，貸款期限的設置。貸款期限如何設置？一方面，靠項目收益測算倒推出來的；另一方面，還要結合33號文的一個條款：“專項債券期限原則上與項目期限相匹配”、“組合使用專項債券和市場化融資的項目，專項債券、市場化融資期限與項目期限保持一致”。我們先看“專項債券期限原則上與項目期限相匹配”，怎么理解這句話？項目期限分為項目建設期和運營期，建設期通常2-3年，運營期會長達10年、20年甚至30年。專項債券期限原則上與項目期限相匹配，實際上有兩層含義。第一層，債券期限不宜過短。假設一個項目建設期2年，運營期30年。項目每年產生的收益一般，預計前15年的項目運營收入不足以償還債券本息。那么，就要適當拉長專項債券的期限，比如拉長至20年積累項目總收益，以覆蓋債券本息。第二層，債券期限不宜過長。如果項目收益較好，預計前10年的項目總收益就足以償還債券本息，那就不能發行20年、30年的債券而增加融資成本。此外，債券期限不能超過項目運營期限，比如項目運營10年后便終止清算，但專項債券卻發行20年，這也是不允許的。債券期限不宜過短也不宜過長，是在項目建設期和運營期的基礎上，同時考慮項目收益情況，找到一個合適的期限，這是“相匹配”的含義。“組合使用專項債券和市場化融資的項目，專項債券、市場化融資期限與項目期限保持一致”，也是同樣的意思。專項債券期限、銀行貸款期限都要和項目建設期、運營期以及項目收益相匹配，保持邏輯上的暢通性，而不是僅從字面上理解，銀行貸款期限一定要和項目期限、專項債期限保持一致。第五，擔保措施的設置。銀行在提供固定資產貸款或項目貸款時，一般會要求項目單位用在建工程提供抵押等擔保措施，以增加貸款的第二還款來源。在專項