第三編專門審計法律制度NANJINGAUDITUNIVERSITY劉旺洪2021年10月第十八章內部審計法律制度CONTENTe7d195523061f1c095cec9a2ce4aaba5ae6dbab02ffed52dD56A2562765E9123B0E230B2A550F729BA37EAA647666F3E180B0741AFED0988FDE5D2D695A9D370D9F0B555F564B53FA22D9A65ED86F389A8FCA4BD496D33A0BA9D8B77A69F69D96E4F82684BCE3C8EB59A1BE949EF35A9C53D93175F1B437DC83D45F5EEBE3D74849A13C06B009399885EF85DEDA88A5602內部審計法律制度01內部審計的法律制度完善01e7d195523061f1c095cec9a2ce4aaba5ae6dbab02ffed52dD56A2562765E9123B0E230B2A550F729BA37EAA647666F3E180B0741AFED0988FDE5D2D695A9D370D9F0B555F564B53FA22D9A65ED86F389A8FCA4BD496D33A0BA9D8B77A69F69D96E4F82684BCE3C8EB59A1BE949EF35A9C53D93175F1B437DC83D45F5EEBE3D74849A13C06B009399885EF85DEDA88A56內部審計法律制度我國內部審計法律制度的發展e7d195523061f1c095cec9a2ce4aaba5ae6dbab02ffed52dD56A2562765E9123B0E230B2A550F729BA37EAA647666F3E180B0741AFED0988FDE5D2D695A9D370D9F0B555F564B53FA22D9A65ED86F389A8FCA4BD496D33A0BA9D8B77A69F69D96E4F82684BCE3C8EB59A1BE949EF35A9C53D93175F1B437DC83D45F5EEBE3D74849A13C06B009399885EF85DEDA88A56與西方國家內部審計產生的歷史不同,我國內部審計不是自發產生的,其產生離不開國家審計的推動,是國家審計職能在公共組織內部的延伸,早期的內部審計相關規定散見于國家審計的法規之中。1983年8月國務院批轉《審計署關于開展審計工作幾個問題的請示》,明確“對下屬單位實行集中統一領導或下屬單位較多的主管部門,以及大中型企事業組織,可根據工作需要建立內部審計機構或配備審計人員,實行內部審計監督。”1985年8月《國務院關于審計工作的暫行規定》要求國務院和縣級以上地方各級人民政府各部門、大中型企事業單位應當建立內部審計監督制度,根據審計業務需要,分別設立審計機構和審計人員,在本部門、本單位主要負責人領導下,負責本部門、本單位的財務收支及其經濟效益審計,內部審計的業務要受國家審計機關的領導。1985年12月審計署發布《審計署關于內部審計工作的若干規定》,明確了內部審計機構的主要任務、職權和程序。1988年11月,國務院發布《中華人民共和國審計條例》,對內部審計的機構設置、人員職責、工作范圍和領導關系作出了明確規定。20世紀90年代以后,隨著市場經濟體制改革的推進,對設立內部審計制度的要求散見于原國家經濟體制改革委員會發布的《股份有限公司規范意見》《有限責任公司規范意見》等文件。1994年8月頒布的《審計法》用列舉法進一步明確了內部審計機構的設置要求及其與審計機關的關系。為落實《審計法》關于內部審計的規定,1995年審計署發布了《審計署關于內部審計工作的規定》,1999年修訂的《會計法》也對會計資料提出了定期審計的要求。2006年新修訂的《審計法》采用描述法進一步擴大了內部審計機構的設置要求,2010年國務院發布的修訂后的《審計法實施條例》強化了審計機關對內部審計的指導和監督。2003年,審計署發布了修訂后的《審計署關于內部審計工作的規定》之后中國內部審計協會陸續發布了一系列內部審計準則。2003年至2009年,中國內部審計協會分六批陸續發布了1個內部審計基本準則、1個內部審計職業道德規范和29個內部審計具體準則。與此同時,2004年開始,中國內部審計協會開始發布內部審計實務指南,截至2011年陸續發布了5個內部審計實務指南。截至2011年,我國內部審計規范體系基本建成。近年來,隨著我國經濟社會的發展,各類組織對內部審計的重視程度日益提高,內部審計迎來了新的發展機遇和挑戰,對內部審計準則也提出了新的要求。2012年開始,中國內部審計協會對原準則進行了全面、系統的修訂,2013年8月,發布了最新版的中國內部審計準則體系,包括1個基本準則、1個職業道德規范和20個內部審計具體準則。準則修訂后,《審計署關于內部審計工作的規定》也被納入修訂日程,到2014年1月,審計署發布了修訂的《審計署關于內部審計工作的規定》征求意見稿。2016年1月22日,中國內部審計協會又發布了兩個具體準則,包括1個業務準則,即《第2205號內部審計具體準則——經濟責任審計》;1個管理準則,即《第2308號內部審計具體準則——審計檔案工作》;2019年5月6日中國內部審計協會印發《第2309號內部審計具體準則——內部審計業務外包管理》這樣,截至2019年6月,中國內部具體準則增加到23個。現行我國內部審計法律制度的構成e7d195523061f1c095cec9a2ce4aaba5ae6dbab02ffed52dD56A2562765E9123B0E230B2A550F729BA37EAA647666F3E180B0741AFED0988FDE5D2D695A9D370D9F0B555F564B53FA22D9A65ED86F389A8FCA4BD496D33A0BA9D8B77A69F69D96E4F82684BCE3C8EB59A1BE949EF35A9C53D93175F1B437DC83D45F5EEBE3D74849A13C06B009399885EF85DEDA88A56(一)審計法及有關內部審計的其他法律2006年2月發布的修訂后的《審計法》規定,依法屬于審計監督對象的單位應當按照國家有關規定建立健全內部審計制度;其內部審計工作應當接受審計機關的業務指導和監督。國家審計機關作為行政機關必須依法行政,注冊會計師審計是資本市場的最后一道防線,與國家審計和注冊會計師審計不同,內部審計為管理當局服務,一般不為社會所認知,因此,關于內部審計,目前沒有專門的法律予以規范。(二)有關內部審計的行政法規我國沒有專門規范內部審計的行政法規,但一些行政法規中包含有內部審計的內容。如,2000年國務院頒布的《國有重點金融機構監事會暫行條例》規定,監事會指導國有金融機構的內部審計、稽核、監察等內部監督部門的工作。2010年國務院修訂發布的《審計法實施條例》規定,依法屬于審計機關監督對象的單位,可以根據內部審計工作的需要,參加依法成立的內部審計自律組織。審計機關可以通過內部審計自律組織,加強對內部審計工作的業務指導和監督。國務院2014年發布的《關于加強審計工作的意見》和2015年兩辦發布的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》中都提到“要加強內部審計工作,充分發揮內部審計作用”。(三)有關內部審計的部門規章內部審計部門規章一般包括審計署、國務院有關部門和地方政府制定的與內部審計相關的規章制度。審計署結合內部審計實踐需要,2003年以4號令的形式修訂發布了《審計署關于內部審計工作的規定》,對內部審計機構的設置、職責、權限、法律責任進行了規定。2018年1月12日,審計署對4號令再次修訂,以審計署11號令的形式發布了《審計署關于內部審計工作的規定》(2018年3月1日施行),同時發布了《審計署關于加強內部審計工作業務指導和監督的意見》。2003年成立的國務院國有資產監督管理委員會,承擔了國有企業“管人、管事、管資產”的職能,對內部審計工作進行了規范和指導。其中,2004年8月國資委發布《中央企業內部審計管理暫行辦法》和《中央企業經濟責任審計管理暫行辦法》對內部審計機構、人員和工作提出要求,對中央企業經濟責任審計的工作組織、內容、程序和結果等進行了規定;2006年1月,國資委發布《中央企業經濟責任審計實施細則》,為中央企業經濟責任審計的工作組織、工作程序、財務基礎審計、企業績效評價、經濟責任評價、工作報告、質量控制、審計責任等方面進行了詳細的規范。2006年6月銀監會發布《銀行業金融機構內部審計指引》對銀行業金融機構的內部審計機構和人員、職責、權限、質量控制、報告制度及考核問責等方面做出了規定,之后發布的《商業銀行公司治理指引》和《商業銀行內部控制指引》中對內部審計提出新的監管要求,2016年銀監會修訂發布了《商業銀行內部審計指引》。2012年4月,保監會發布了《保險稽查審計指引》,2015年發布了《保險機構內部審計工作規范》。2008年5月財政部會同證監會、審計署、銀監會、保監會聯合發布的《企業內部控制基本規范》要求內部審計機構對內部控制的有效性進行監督檢查。另外,國資委發布的《中央企業全面風險管理指引》《中央企業境外國有資產監督管理辦法》、證監會發布的《上市公司章程指引》《上市公司治理準則》等也對內部審計工作提出了要求。在地方政府層面方面,2003年之后,很多省、市政府和地方國有資產管理部門出臺了內部審計辦法、規定或條例,極大地推動了內部審計工作的發展。(四)規范性文件:內部審計準則體系內部審計準則體系一般包括三個層次,第一個層次是內部審計基本準則和內部審計職業道德規范;第二個層次是內部審計具體準則,一般包括內部審計作業準則、業務準則和管理準則;第三個層次是內部審計實務指南。其中第一二層次是內部審計機構和人員開展內部審計的執業規范,內部審計機構和人員應當遵照執行;第三個層次是為內部審計機構和人員從事內部審計業務提供的操作性指導意見,內部審計機構和人員可以參照執行。現行我國內部審計法律制度的構成e7d195523061f1c095cec9a2ce4aaba5ae6dbab02ffed52dD56A2562765E9123B0E230B2A550F729BA37EAA647666F3E180B0741AFED0988FDE5D2D695A9D370D9F0B555F564B53FA22D9A65ED86F389A8FCA4BD496D33A0BA9D8B77A69F69D96E4F82684BCE3C8EB59A1BE949EF35A9C53D93175F1B437DC83D45F5EEBE3D74849A13C06B009399885EF85DEDA88A56(二)有關內部審計的行政法規我國沒有專門規范內部審計的行政法規,但一些行政法規中包含有內部審計的內容。如,2000年國務院頒布的《國有重點金融機構監事會暫行條例》規定,監事會指導國有金融機構的內部審計、稽核、監察等內部監督部門的工作。2010年國務院修訂發布的《審計法實施條例》規定,依法屬于審計機關監督對象的單位,可以根據內部審計工作的需要,參加依法成立的內部審計自律組織。審計機關可以通過內部審計自律組織,加強對內部審計工作的業務指導和監督。國務院2014年發布的《關于加強審計工作的意見》和2015年兩辦發布的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》中都提到“要加強內部審計工作,充分發揮內部審計作用”。現行我國內部審計法律制度的構成e7d195523061f1c095cec9a2ce4aaba5ae6dbab02ffed52dD56A2562765E9123B0E230B2A550F729BA37EAA647666F3E180B0741AFED0988FDE5D2D695A9D370D9F0B555F564B53FA22D9A65ED86F389A8FCA4BD496D33A0BA9D8B77A69F69D96E4F82684BCE3C8EB59A1BE949EF35A9C53D93175F1B437DC83D45F5EEBE3D74849A13C06B009399885EF85DEDA88A56(三)有關內部審計的部門規章內部審計部門規章一般包括審計署、國務院有關部門和地方政府制定的與內部審計相關的規章制度。審計署結合內部審計實踐需要,2003年以4號令的形式修訂發布了《審計署關于內部審計工作的規定》,對內部審計機構的設置、職責、權限、法律責任進行了規定。2018年1月12日,審計署對4號令再次修訂,以審計署11號令的形式發布了《審計署關于內部審計工作的規定》(2018年3月1日施行),同時發布了《審計署關于加強內部審計工作業務指導和監督的意見》。2003年成立的國務院國有資產監督管理委員會,承擔了國有企業“管人、管事、管資產”的職能,對內部審計工作進行了規范和指導。現行我國內部審計法律制度的構成e7d195523061f1c095cec9a2ce4aaba5ae6dbab02ffed52dD56A2562765E9123B0E230B2A550F729BA37EAA647666F3E180B0741AFED0988FDE5D2D695A9D370D9F0B555F564B53FA22D9A65ED86F389A8FCA4BD496D33A0BA9D8B77A69F69D96E4F82684BCE3C8EB59A1BE949EF35A9C53D93175F1B437DC83D45F5EEBE3D74849A13C06B009399885EF85DEDA88A56(四)規范性文件:內部審計準則體系第一個層次是內部審計基本準則和內部審計職業道德規范;第一二層次是內部審計機構和人員開展內部審計的執業規范,內部審計機構和人員應當遵照執行;第二個層次是內部審計具體準則,一般包括內部審計作業準則、業務準則和管理準則;第三個層次是內部審計實務指南。第三個層次是為內部審計機構和人員從事內部審計業務提供的操作性指導意見,內部審計機構和人員可以參照執行。審計署關于內部審計工作的規定e7d195523061f1c095cec9a2ce4aaba5ae6dbab02ffed52dD56A2562765E9123B0E230B2A550F729BA37EAA647666F3E180B0741AFED0988FDE5D2D695A9D370D9F0B555F564B53FA22D9A65ED86F389A8FCA4BD496D33A0BA9D8B77A69F69D96E4F82684BCE3C8EB59A1BE949EF35A9C53D93175F1B437DC83D45F5EEBE3D74849A13C06B009399885EF85DEDA88A56(一)審計署關于內部審計工作的規定的修訂背景《審計署關于內部審計工作的規定》(審計署令第4號)自2003年發布實施以來,為我國內部審計工作的開展提供了有力的制度支撐。但隨著我國經濟社會的快速發展,內部審計的內外部環境發生了很大變化,審計法及其實施條例先后作了重大修改,特別是黨的十八大以來《國務院關于加強審計工作的意見》《關于深化國有企業和國有資本審計監督的若干意見》等黨中央國務院文件對新時代的審計監督工作提出了新的、更高的要求,4號令已經不能完全適應新形勢的需要:一是內部審計職責范圍需要根據新時代新要求作相應調整;二是內部審計獨立性需要進一步強化;三是內部審計結果運用缺乏明確規范,作用難以充分發揮;四是審計機關指導監督的職責范圍和方式方法等缺乏明確規范,影響了指導監督力度。為進一步加強和規范依法屬于審計機關審計監督對象的單位(即被審計單位)的內部審計工作,充分發揮內部審計作用,審計署組織對4號令進行了修訂。審計署關于內部審計工作的規定e7d195523061f1c095cec9a2ce4aaba5ae6dbab02ffed52dD56A2562765E9123B0E230B2A550F729BA37EAA647666F3E180B0741AFED0988FDE5D2D695A9D370D9F0B555F564B53FA22D9A65ED86F389A8FCA4BD496D33A0BA9D8B77A69F69D96E4F82684BCE3C8EB59A1BE949EF35A9C53D93175F1B437DC83D45F5EEBE3D74849A13C06B009399885EF85DEDA88A56(二)審計署關于內部審計工作的規定的內容框架新修訂的《審計署關于內部審計工作的規定》(以下簡稱《規定》)共7章34條,具體包括:總則、內部審計機構和人員管理、內部審計職責權限和程序、審計結果運用、對內部審計工作的指導和監督、責任追究、附則。審計署關于內部審計工作的規定e7d195523061f1c095cec9a2ce4aaba5ae6dbab02ffed52dD56A2562765E9123B0E230B2A550F729BA37EAA647666F3E180B0741AFED0988FDE5D2D695A9D370D9F0B555F564B53FA22D9A65ED86F389A8FCA4BD496D33A0BA9D8B77A69F69D96E4F82684BCE3C8EB59A1BE949EF35A9C53D93175F1B437DC83D45F5EEBE3D74849A13C06B009399885EF85DEDA88A56(三)審計署關于內部審計工作的規定的亮點1.進一步拓展了內部審計職責范圍首先,明確內部審計定義。2.進一步強化了內部審計的獨立性一是進一步健全有利于保障內部審計獨立性的領導機制。3.明確了內部審計結果的運用一方面,單位內部應加強內部審計結果運用,建立內部審計發現問題整改機制、內部審計與其他內部監督力量協作配合機制、重大違紀違法問題線索移送機制等機制,并將內部審計結果及整改情況作為考核、任免、獎懲干部和相關決策的重要依據。另一方面,審計機關應加強內部審計結果運用,在審計中,特別是在國家機關、事業單位和國有企業三級以下單位審計中,應當有效利用內部審計力量和成果。4.加強了審計機關對內部審計工作的業務指導和監督·一是明確審計機關指導和監督的職責范圍。·二是明確指導和監督的主要方式,指導主要通過業務培訓、交流研討等方式展開,監督主要通過日常監督、結合審計項目監督和專項檢查等方式展開,此外審計機關還可以通過向內部審計自律組織購買服務進行業務指導和監督。現行內部審計準則體系e7d195523061f1c095cec9a2ce4aaba5ae6dbab02ffed52dD56A2562765E9123B0E230B2A550F729BA37EAA647666F3E180B0741AFED0988FDE5D2D695A9D370D9F0B555F564B53FA22D9A65ED86F389A8FCA4BD496D33A0BA9D8B77A69F69D96E4F82684BCE3C8EB59A1BE949EF35A9C53D93175F1B437DC83D45F5EEBE3D74849A13C06B009399885EF85DEDA88A56(一)內部審計準則體系的構成準則層次準則編號及名稱第一層次:基本準則與道德規范1101內部審計基本準則1201內部審計人員職業道德規范第二層次:具體準則作業準則2101審計計劃2102審計通知書2103審計證據 2104審計工作底稿2105結果溝通 2106審計報告2107后續審計 2108審計抽樣2109分析程序業務準則2201內部控制審計2202績效審計2203信息系統審計 2204對舞弊行為進行檢查和報告2205經濟責任審計管理準則2301內部審計機構的管理2302與董事會和最高管理層的關系2303內部審計與外部審計的協調2304利用外部專家服務2305人際關系2306內部審計質量控制2307評價外部審計工作質量2308審計檔案工作2309內部審計業務外包管理第三層次:實務指南3201建設項目內部審計3202物資采購審計3101審計報告3203高校內部審計3204企業內部經濟責任審計指南現行內部審計準則體系e7d195523061f1c095cec9a2ce4aaba5ae6dbab02ffed52dD56A2562765E9123B0E230B2A550F729BA37EAA647666F3E180B0741AFED0988FDE5D2D695A9D370D9F0B555F564B53FA22D9A65ED86F389A8FCA4BD496D33A0BA9D8B77A69F69D96E4F82684BCE3C8EB59A1BE949EF35A9C53D93175F1B437DC83D45F5EEBE3D74849A13C06B009399885EF85DEDA88A56(二)內部審計準則體系的主要特點1.提升了準則體系結構的科學性和合理性新準則將具體準則分為作業類、業務類和管理類,在分類的基礎上,對準則體系采用四位數編碼進行編號。2.反映了內部審計的最新發展理念結合國際、國內內部審計理念和實務的最新發展變化,新準則將內部審計定義為“一種獨立、客觀的確認和咨詢活動,它通過運用系統、規范的方法,審查和評價組織的業務活動、內部控制和風險管理的適當性和有效性,以促進組織完善治理、增加價值和實現目標”,基本上實現了與國際內部審計師協會(IIA)定義的接軌。3.增強了準則的適用性和可操作性新準則立足于內部審計實踐的發展,對部分準則的內容進行了調整、充實和完善,進一步增強了適用性和可操作性。國際注冊內部審計師協會(IIA)的內部審計規范e7d195523061f1c095cec9a2ce4aaba5ae6dbab02ffed52dD56A2562765E9123B0E230B2A550F729BA37EAA647666F3E180B0741AFED0988FDE5D2D695A9D370D9F0B555F564B53FA22D9A65ED86F389A8FCA4BD496D33A0BA9D8B77A69F69D96E4F82684BCE3C8EB59A1BE949EF35A9C53D93175F1B437DC83D45F5EEBE3D74849A13C06B009399885EF85DEDA88A56(一)總體架構最新的IIA的內部審計規范體系于2017年1月1日生效,這次修訂,修訂后的《框架》由三個部分構成:《內部審計的使命》、強制性指南和推薦性指南。《內部審計的使命》是新增部分,描述了內部審計希望在組織內部達成的目標;強制性指南包括核心原則、定義、道德規范、標準,要求內部審計組織和人員必須執行,強制性指南部分新增了《內部審計實務的核心原則》,闡釋了內部審計如何實現有效性,同時對《國際內部審計專業實務標準》(以下簡稱《標準》)和詞匯表進行了一系列修改;推薦性指南包括執行指南和補充指南,要求內部審計組織和人員參照執行,推薦性指南部分取消了原來的實務公告,將其內容整合為新的執行指南。原來的實務指南、全球技術審計指南(GTAG)和IT風險評估指南(GAIT)等內容則整合為補充指南,立場公告不再被作為《框架》的正式組成部分。國際注冊內部審計師協會(IIA)的內部審計規范e7d195523061f1c095cec9a2ce4aaba5ae6dbab02ffed52dD56A2562765E9123B0E230B2A550F729BA37EAA647666F3E180B0741AFED0988FDE5D2D695A9D370D9F0B555F564B53FA22D9A65ED86F389A8FCA4BD496D33A0BA9D8B77A69F69D96E4F82684BCE3C8EB59A1BE949EF35A9C53D93175F1B437DC83D45F5EEBE3D74849A13C06B009399885EF85DEDA88A56(二)強制性指南1.內部審計實務的核心原則和道德規范2.國際內部審計專業實務標準《標準》主要由兩部分內容組成:屬性標準和工作標準。屬性標準說明開展內部審計活動的組織和個人的特征。工作標準描述內部審計活動的性質,并提供了衡量內部審計活動實施質量的準繩。國際注冊內部審計師協會(IIA)的內部審計規范e7d195523061f1c095cec9a2ce4aaba5ae6dbab02ffed52dD56A2562765E9123B0E230B2A550F729BA37EAA647666F3E180B0741AFED0988FDE5D2D695A9D370D9F0B555F564B53FA22D9A65ED86F389A8FCA4BD496D33A0BA9D8B77A69F69D96E4F82684BCE3C8EB59A1BE949EF35A9C53D93175F1B437DC83D45F5EEBE3D74849A13C06B009399885EF85DEDA88A56(三)推薦性指南1.執行指南執行指南能夠幫助內部審計人員遵循《內部審計定義》《職業道德規范》和《標準》的要求,并推廣良好實務。2.補充指南補充指南包括一般性指南、財務服務、公共部門、全球技術審計指南、信息風險評估指南和其他補充指南。02e7d195523061f1c095cec9a2ce4aaba5ae6dbab02ffed52dD56A2562765E9123B0E230B2A550F729BA37EAA647666F3E180B0741AFED0988FDE5D2D695A9D370D9F0B555F564B53FA22D9A65ED86F389A8FCA4BD496D33A0BA9D8B77A69F69D96E4F82684BCE3C8EB59A1BE949EF35A9C53D93175F1B437DC83D45F5EEBE3D74849A13C06B009399885EF85DEDA88A56內部審計的法律制度完善我國內部審計法律制度的不足e7d195523061f1c095cec9a2ce4aaba5ae6dbab02ffed52dD56A2562765E9123B0E230B2A550F729BA37EAA647666F3E180B0741AFED0988FDE5D2D695A9D370D9F0B555F564B53FA22D9A65ED86F389A8FCA4BD496D33A0BA9D8B77A69F69D96E4F82684BCE3C8EB59A1BE949EF35A9C53D93175F1B437DC83D45F5EEB