促進地方電子政務發展的

若干有效途徑國務院發展研究中心李廣乾新疆維吾爾自治區首屆電子政務論壇2006年10月10日

一、當前我國電子政務發展背景（一）17號文件頒布以來的發展形勢（二）全國電子政務工作座談會的基本精神二、促進電子政務發展的若干有效途徑（一）加強地方電子政務的總體架構設計1、國際經驗：FEA、SAGA、e-GIF2、我國地方電子政務總體架構設計及其特點——電子政務前臺-后臺服務體系3、新農村信息化總體架構設計及其特點4、一些地方的經驗做法江西省統一電子政務網絡建設衡水市“一站式、一網式、一線式”電子政務綜合服務平臺

（二）做實政務信息公開：來自上海市的經驗做法（三）完善行政服務中心：實現公章與鼠標的完美結合目錄

（四）充分發揮組織機構代碼在資源共享和業務協調中的作用國信辦的“企業基礎信息共享工作”法國、挪威的做法（五）以政府門戶網站統籌地方電子政務發展（六）運用新型技術提升服務功能：移動政務與“萬米單元網格”無線射頻識別（RFID）上海“市民信箱”

（七）充分發揮市場機制的作用，培育地方信息產業發展經濟發達地區的做法經濟落后地區的做法績效評估的實施目錄一、當前我國電子政務發展背景

（一）17號文件頒布以來的發展形勢

1、我國電子政務建設“條”、“塊”分治的基本格局初步形成

我國的政府信息化首先是從加強行業監管、提高重要的經濟職能部門的監管效率出發的。從1994年起我國開始啟動“三金工程”（即金關、金橋、金卡），到2002年，“金字工程”由原來的3項增加到12項（辦公業務資源系統、金關、金稅和金融監管<含金卡>、宏觀經濟管理、金財、金盾、金審、社會保障、金農、金質、金水）。這也就是我們通常所說的“條”的信息化。另一方面，以各級地方政府為主體的信息化建設工程獲得了迅猛的發展，電子政務及其門戶網站成為各級地方政府建設現代服務型政府的平臺，涌現了很多富有特色的電子政務網站。其中，地方政府門戶網站的建設是“十五”期間我國政府信息化建設所取得的最為重大的成就，也是我國電子政務縱深發展的集中體現。這也就是我們通常所說的“塊”的信息化。

（續前）我國由此而形成了“條、塊”分別發展的政府信息化思路。這與我國目前的行政管理結構是一致的，而且，從2004年10月27日通過的“關于修改《中華人民共和國地方各級人民代表大會及地方各級人民政府組織法》的決定”來看，這種管理體制結構在“十一·五”期間也不會有大的變化。這會對我國電子政務的建設情況產生影響是：一方面有利于繼續促進經濟職能部門行政管理效率的改善和提高，促進國家宏觀經濟調節與管理的能力和水平的提高；另一方面也會對政府門戶網站建設的完善繼續帶來不利的影響，各級地方政府必須花費更大的精力來與同級“條”的部門打交道才能實現業務流程的一體化。

一、當前我國電子政務發展背景

2、17號文件直接促進了我國電子政務的快速發展（1）重點業務工程繼續獲得快速發展，功能不斷完善，為加強行業監管提供技術保障（2）中央政府門戶網站開通，各級地方政府門戶網站功能不斷完善，涌現很多有特色的電子政務發展模式（3）軟環境建設取得根本性進展，電子政務獲得法律地位，《行政許可法》、《電子簽名法》等先后出臺，頒布《2006-2020年國家信息化發展戰略》3、一些傳統的問題在電子政務建設上表現更加突出（1）資源共享和業務協同問題繼續發展（2）重復建設現象仍然普遍（3）“數字鴻溝”不減反增，尚未找到合適的解決途徑（4）發展差距增加一、當前我國電子政務發展背景

（二）全國電子政務工作座談會的基本精神

1、《國家電子政務總體框架》(國信〔2006〕2號)目標：到2010年，覆蓋全國的統一的電子政務網絡基本建成，目錄體系與交換體系、信息安全基礎設施初步建立，重點應用系統實現互聯互通，政務信息資源公開和共享機制初步建立，法律法規體系初步形成，標準化體系基本滿足業務發展需求，管理體制進一步完善，政府門戶網站成為政府信息公開的重要渠道，50％以上的行政許可項目能夠實現在線處理，電子政務公眾認知度和公眾滿意度進一步提高，有效降低行政成本，提高監管能力和公共服務水平。構成：服務與應用系統、信息資源、基礎設施、法律法規與標準化體系、管理體制。

一、當前我國電子政務發展背景

2、全國電子政務工作座談會的基本精神——促進五個轉變：一是要從電子政務重建設、輕應用向注重深化應用轉變；二是要從信息網絡分散建設向資源整合利用轉變；三是要從信息系統獨立運行向互聯互通和資源共享轉變；四是要從信息管理偏重自我服務向注重公共服務轉變；五是要從信息網站自建自管向發揮社會力量轉變。——抓好七項工作：一是深化電子政務應用，進一步擴大政務公開的范圍和內容，及時準確地發布政務信息。二是推動應用系統互聯互通，充分發揮電子政務效能。三是推進信息共享和業務協同，提高電子政務應用水平。四是建立全國統一的電子政務網絡，統籌規劃，整合資源。五是做好信息安全保障工作，貫徹“積極預防、綜合防范”的方針。六是完善法律法規體系，加強人才培訓。七是建立有利于電子政務合理建設、科學管理、有效運行及維護的良性運行機制。一、當前我國電子政務發展背景

二、促進電子政務發展的若干有效途徑

（一）加強地方電子政務的總體架構設計

1、國際經驗總體設計對電子政務實施效益非常重要，是實現資源共享、業務協同、提高政府IT投資的有效途徑。因此，世界很多電子政務比較發達的國家，都將總體設計作為實施電子政務的一項重要的前期準備工作。在這方面，美國、英國和德國有關電子政務的總體設計值得我們借鑒。各國普遍運用軟件工程進行企業建模的理論方法進行電子政務總體架構設計。這些企業建模框架主要有：Zachman框架、計算機集成制造開放系統體系結構（CIMOSA）、普渡企業參考體系及方法學（PERA）、通用企業參考體系結構與方法學（GERAM）、集成信息系統的體系結構（ARIS）、動態企業建模方法（DEM）等。

美國的電子政務總體設計（FEA）是在綜合了美國CIO理事會的聯邦企業架構框架（FEAF）、國防部和財政部的電子政務業務系統架構的基礎上建立起來的。

FEA包含了描述聯邦政府的五個參考模型：（1）業務（或使命）流程和功能，獨立于執行他們的機構（2）績效目標和輸出尺度（3）服務提供手段（4）信息和數據定義（5）技術標準。參考模型的意圖是，告知政府機構人員開發他們機構專用的企業架構，并使得這些機構確保他們提出的投資不與其他機構的投資重復，并追求在可能的情況下共同開展項目。如下圖所示。二、促進電子政務發展的若干有效途徑

英國政府的電子政務互操作框架（e-GIF）側重于數據交換，主要是定義跨政府和公共領域信息流的技術政策和規范，體現互通性、數據集成性、電子服務訪問和內容管理等，主要內容包括四個部分（如下圖）。其中的GCL規定了統一的目錄體系以幫助用戶快速找到他們所需要的信息，網站管理者可以直接用它們作為自己的目錄結構。二、促進電子政務發展的若干有效途徑

德國政府的電子政務應用標準與架構（SAGA）主要是針對電子政務應用軟件的技術標準、規范、開發過程以及數據結構等進行系統的規定，從軟件工程角度對電子政務軟件系統的開發和應用方面進行規范。它應用國際標準化組織所發布的“開放式分布處理參考模型”作為基礎來描述復雜的、分布式電子政務應用軟件設計和開發過程。SAGA強調過程化的管理和設計，整個電子政務應用體系架構模型由組織視圖、信息視圖、計算視圖、工程視圖和技術視圖組成（如下圖所示）。二、促進電子政務發展的若干有效途徑2、我國地方電子政務總體架構設計及其特點

國際經驗為我們提出了有益的借鑒，但是并不適應我國電子政務發展實際，我國必須根據自己的實際情況，設計自身的電子政務總體架構。總體架構設計的基本內容應該是就電子政務建設的基本問題進行總體的、全面的設計，不僅應該包括網絡建設、安全管理、信息資源建設與等諸多技術層面的內容，也應該包括行政管理體制、政府職能、績效管理及具體業務類型之間的關系。為此，筆者就作為一級地方政府的電子政務業務系統設計了一套結構模型，并將其稱為“電子政務前臺-后臺服務體系模型”。二、促進電子政務發展的若干有效途徑

電子政務前臺-后臺服務體系基本模型二、促進電子政務發展的若干有效途徑

電子政務前臺-后臺服務體系擴展模型二、促進電子政務發展的若干有效途徑“電子政務前臺-后臺服務體系模型”具有如下特點：

1、與目前我國政府管理特點相契合。2、體現了信息技術對政府行政管理體制改革的要求與影響。3、明確了電子政務所存在的三層“前臺-后臺”關系。4、模型具有較大的伸縮性能。5、能夠容納頂層設計與政府行政管理體制創新的諸多技術與方法。3、新農村信息化總體架構設計及其特點（見下圖）

二、促進電子政務發展的若干有效途徑

4、一些地方的經驗做法

江西省統一電子政務網絡建設：目前，連通所有省直部門、十一個地級市和所有縣（區）政府的電子政務專網統一由省政府投資建設，江西省政府要求各電子政務業務系統都必須依托這套專網，各單位、各級政府不得單獨組網。對經濟落后地區和正在開展電子政務工程建設的地區來說，這種方法很值得借鑒，這也符合《國家電子政務總體框架》對電子政務網絡的建設要求。

衡水市“一站式、一網式、一線式”電子政務綜合服務平臺：

一站式政務大廳依托市數據中心，將分散的審批與服務項目全部納入其中，對行政審批和服務實行流程化管理，實現部分窗口的網上虛擬辦公。目前，全市市直機關共有47個部門進入大廳，窗口工作人員達到119人，在各級中心辦理的服務審批事項達到401項。現在，群眾辦事不再到各個政府部門分別地跑腿了，只須到市政務中心即可辦理各種事項。一線式電話聯動中心集事務咨詢、辦事查詢、建議征集、接受投訴為一體，從與群眾關系密切的12個部門抽調懂技術、懂業務的人員，經過崗前業務培訓后到政務服務中心工作，為群眾進行電話服務。一網式政府門戶網站則集中了各級政府機關網站的信息資源，對外一網式展示政府公務信息，增強政民互動，進行在線咨詢、下載表格，將政務大廳的審批服務事項全部上網。二、促進電子政務發展的若干有效途徑

衡水市電子政務前臺—后臺服務體系（二）做實政務信息公開：來自上海市的經驗做法

《上海市政府信息公開規定》是一部立法質量較高的地方政府規章，這主要表現在幾個方面的“實”上：一是信息內容“實”。該規定明確地列出了應當主動公開的政府信息范圍、必須公開的重大決定草案、免于公開的政府信息范圍，同時還明確了公民的信息公開請求權；二是組織保障“實”。這表現在有關組織實施部門、責任機構、年度報告等的規定當中；三是程序和形式“實”。該規定對政府信息公開過程當中的所有問題都做了非常明確而具體的規定，不存在任何含糊和模棱兩可的地方。近年來，上海開始走在全國電子政務建設的前列，去年的一項國際電子政務評估報告，將上海市政府門戶網站列在全球第三的位置，認為其在國際電子政務發展方面處于國際領先水平。其實這與上海頒布該規定是有著密切關系的。實際上，該規定的一些核心內容也被后來眾多城市的相關規定所吸收，顯示出自身所具有的示范作用。二、促進電子政務發展的若干有效途徑（三）完善行政服務中心：實現公章與鼠標的完美結合

1、基本情況從1999年開始，一些地方政府開始設立行政服務中心，其初衷是為了方便外商投資企業的注冊登記、項目審批、相關證照辦理和稅費繳納等業務，而將部分或所有的政府職能部門的辦事窗口都搬到一個大樓內集中辦理；后來，越來越多的與經濟發展、公共管理和人民群眾日常生活、工作密切相關的行政管理與公用事業部門、單位的相關辦事窗口也都集中到行政服務中心，形成所謂的“政務超市”。到2004年，我國絕大多數的地（市）和縣（區）政府都建立了類似機構。

近年來，隨著政府職能轉換和建立服務型政府的需要，電子政務的作用日益凸現。但是，電子政務的綜合性及其流程化特點卻一直與現實的政府職能分工的體制存在著明顯的有時甚至是尖銳的沖突，因此電子政務要發揮其業務協同、系統整合的功效，就必須對現有的政府管理體制進行改革以突破政府部門單獨上網的弊端。在這種情況下，行政服務中心所具有的集中性、規模性、流程化與公開透明的優勢也就明顯地體現出來了。從某種程度上來講，如果能夠對行政服務中心進行相應的完善和調整，它完全可以作為虛擬世界的電子政務在現實世界的對應，相互之間形成一種有機的前臺—后臺關系，使電子政務得以充分地發揮信息網絡技術給政府行政管理帶來的巨大優勢，實現公章與鼠標的完美結合。

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[2]二、促進電子政務發展的若干有效途徑

2、有關的建議首先，應該將行政服務中心明確地納入地方電子政務發展規劃，將兩者統一規劃、統一實施，克服以前行政服務中心和電子政務各自單獨發展的狀況。

其次是應該明確未來地方電子政務建設的規劃目標是建立電子政務前臺—后臺服務體系。

第三是應該根據電子政務前臺-后臺服務體系確立行政服務中心的“三定（定職能、定機構、定編制）”方案。

第四，行政服務中心的“機構集中”一定要與政府門戶網站的“業務整合”有機地結合起來。第五，各級“條”的職能部門如工商、稅務、海關、質監等部門，應該對行政服務中心和政府門戶網站的集中和整合給予充分的支持與合作。

二、促進電子政務發展的若干有效途徑（四）充分發揮組織機構代碼在資源共享和業務協調中的作用

1、組織機構代碼基本情況介紹（1）標準化ISO6523GB11714-1997《全國企業、事業單位和社會團體代碼編制規則》

（2）通過標識代碼對社會對象進行分類管理 （3）應用賦碼體系進行行政管理與社會服務 （4）以標準化的代碼作為統計對象的各類屬性的唯一鏈接工具，對全部或局部標識對象進行某項（組）統計屬性的調查分析2、法國、挪威的做法二、促進電子政務發展的若干有效途徑

法國的組織機構注冊過程

二、促進電子政務發展的若干有效途徑

挪威電子政務公共平臺（Altinn）二、促進電子政務發展的若干有效途徑

3、國信辦的“企業基礎信息共享工作”及對地方資源共享與社會誠信體系工作的建議二、促進電子政務發展的若干有效途徑

（五）以政府門戶網站統籌地方電子政務發展

1、政府門戶網站所謂政府門戶網站，即是指一級政府（中央或各級地方政府）在各政府部門的信息化建設基礎之上，建立起跨部門的、綜合的業務應用系統，使公民、企業與政府工作人員都能快速便捷地接入所有相關政府部門的業務應用、組織內容與信息，并獲得個性化的服務，使合適的人能夠在恰當的時間獲得恰當的服務。2、政策建議首先，高度重視政府門戶網站在我國電子政務建設當中的地位與作用，將政府門戶網站看作是實現我國電子政務戰略的核心。第二，分層次規劃政府門戶網站的建設，合理構建政府門戶網站體系。第三，捆綁行政服務中心與政府門戶網站，構建電子政務的前臺—后臺服務體系。二、促進電子政務發展的若干有效途徑（六）運用新型技術提升服務功能

1、移動政務與“萬米單元網格”我國移動手機用戶已經達到3.4億，在一些發達地區的中青年人群已經實現人手一部，為開發包括政府服務在內的各類增值服務提供了充分的基礎手段。雖然手機的功能與計算機存在著很大的差異，但是其便利性和受眾面卻是計算機所無法比擬的。因此，基于移動通訊開發電子政務，既能深化發達地區的政府服務方式和范圍，也能克服經濟落后地區所面臨的數字鴻溝，是創造具有中國特色的“電子政務”的有效途徑。所以，一些地方政府如北京市海淀區和順義區正在將移動政務納入其“十一·五”信息化規劃，計劃針對地方業務特色發展新型的電子政務。北京市東城區甚至應用移動通信創新城市管理工作，總結出“萬米單元網格”管理法。二、促進電子政務發展的若干有效途徑

2、無線射頻識別（RFID）（1）基本原理

（2）應用領域１.倉儲庫存、資產管理領域２.產品跟蹤領域3.供應鏈自動管理領域4.防偽領域、5.醫療衛生領域（3）建議二、促進電子政務發展的若干有效途徑

3、上海“市民信箱”市民信箱是很多政府門戶網站都具有的功能，其內容是，公民通過電子郵箱向政府有關部門反映有關情況、希望解決有關問題。這其實是一種最原始的形式，其作用仍然比較有限。

不過，2004年8月18日上海市政府開通的“市民信箱”則將互聯網時代的郵件郵箱功能發揮到了極致。與普通電子郵箱相比，實名制的上海“市民信箱”除了具有電子郵件的收發功能外，還可為個人定期發送各類繳付記錄、公用事業賬單、信用卡對賬單、個人信用提示、駕駛員違章通知等個性化信息和政府公共服務信息，為市民提供一個便捷、權威、安全、誠信的信息服務平臺。實名制信箱地址還可作為網上身份認證的依據，成為市民通過網絡辦理各類業務的“鑰匙”。根據上海市市民信箱電子郵件系統管理中心計劃，“市民信箱”將不斷拓展郵件的接收方式，盡早開通統一消息服務系統（ＵＭＳ），屆時，市民還可通過短信、傳真和語音電話等方式接收郵件。

這種將“市民信箱”與政府信息公開及各類相關電子政務結合起來，從而給電子政務以一種具體的表現形式的創新做法，可以看作是新形勢下我國電子政務走向成熟的一個標志，而這也應該成為“十一·五”時期我國電子政務發展的一個方向。二、促進電子政務發展的若干有效途徑（七）充分發揮市場機制的作用，培育地方信息產業發展

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