我國農村剩余勞動力轉移與城鎮化建設指導老師：孫良媛教授商春榮副教授作者:劉鏡通沈澤波內容提要：社會經濟的方方面面都已經感覺到，當前農民收入增長所面臨的嚴峻困難，已經成為制約整個國民經濟良性循環的一大障礙。而農民收入增長困難的深層原因是就業不充分。搞活農村經濟乃至國民經濟，就必須妥善處理好農村勞動力嚴重過剩的問題。小城鎮建設是農村現代化建設的關鍵步驟所在，是把大量的農村人口城市化和溝通城鄉的橋梁、紐帶，有利于解決現階段農村一系列深層次矛盾。當然，擔負起特殊歷史使命的城鎮化建設在可喜的局面面前，也有著阻礙其健康快速發展的體制性障礙及建設中的問題，這就需要我們迎難而上，尋找解決問題的良策。關鍵詞：農村剩余勞動力轉移城鎮化當前，我國農業和農村經濟正處于戰略性轉移的重要時期，著力調整農業剩余勞動力，加快農村城市化進程，是我國實現工業化、城市化、現代化的重大戰略調整。農村剩余勞動力問題已成為制約我國農村乃至整個國家的發展步伐的重大問題，這一問題的解決對于“農業、農村、農民”問題及打破制約我國現階段國民經濟發展的瓶頸具有重大意義；九屆人大四次會議通過的國民經濟和社會發展第十個五年計劃，把“實施城鎮化戰略，促進城鄉共同進步”作為今后一個時期我國經濟社會發展的一項戰略任務，這是客觀形勢發展的必然要求。本文試圖從農村剩余勞動力的基本概況、轉移特征和趨勢及轉移效益找出其同城鎮化建設的有機聯系，探討我國城鎮化建設肩負的歷史重任，分析目前我國城鎮化建設存在的問題并提出一孔之見。1.我國農村剩余勞動力的基本概況①①注釋：本小節數據來自《中國發展研究》2002版中國發展出版社2002年當前，我國農業勞動力轉移形勢嚴峻。2000年第5次人口普查第一號公報關于城鄉人口的最新數據：“祖國大陸31省、自治區、直轄市的人口中，居住在城鎮的人口45594萬人，占總人口的36.09%，同1990年第4次全國人口普查相比，城鎮人口占總人口的比重上升了9.86個百分點；居住在鄉村人口80739萬人，占總人口的63.91%。我國城市化水平，近10年明顯提升，但是仍擁有8億農村人口，而人均耕地面積不足1.5畝，其中還有一部分省區人均耕地面積低于1畝，土地承載不堪人口壓力重負，形勢十分嚴峻。如果按勞動力的年齡人口計算，我國現在約有5億農村勞動力。事實上，18歲以下應該在學校里接受教育的未成年人，相當大一部分在參加農業生產，60歲以上應該退役的農民，也仍在參加農業生產。因此，如果按有勞動能力的人口計算，農村實際有6億多勞動力，而農業生產大約只需要1億多。農業勞動力的絕對過剩余量相當大。值得重視的是，今后5年將是農村勞動力的供給的高峰期，每年將新增勞動力857萬，供大于求的矛盾十分突出。2.我國農村剩余勞動力轉移特征和趨勢過去20年中，農村勞動力流動由少到多，成為中國經濟發展中一個非常重要的現象。農村勞動力流動是中國改革尚未完成的標志性證明。2.1農業勞動力轉移的特征。在我國農村，尤其是遠離經濟中的“邊緣地區”，在很大程度上仍然是自給自足經濟。與此同時，多年來形成的城鄉分離二元體制，也對“兩個轉移”存在制約。從轉移方式上分析，我國現階段農業剩余勞動力的轉移有以下主要特征：1.兼業性從業的特征。大量農業勞動力在轉移過程中，雖然已經以非農產業為主，職業轉移在2年以上，但仍兼顧種植承包地。據有關研究資料表明，我國轉入非農產業的農民，有86.4%沒有退出承包地，只有13.6%完全轉出或部分轉出承包地。2.流動性從業的特征。從農業轉移出來的剩余勞動力，除去本地區鄉鎮和縣城的鄉鎮企業、私營企業和個體工商戶吸納從事非農產業這外，還有相當大一部份沒有穩定的工作崗位，以短期打工為主，成為城鎮特有的流動人口。據專家估計，全國流動的農民工，其規模約6000萬左右，其中跨省區流動的在2000萬以上。3.“兩個轉移”分離的特征。20世紀70年代末我國農村改革起始，啟動農業剩余勞動力向非農產業轉移，20世紀80年代初鄉鎮企業興起，80年代中期開始出現高速發展勢頭，轉移也達到一定規模。對這樣的態勢，政府及時調整長期以來形成的“城市搞工業，農村搞農業”的產業政策，鼓勵鄉鎮企業發展，同時又倡導“離土不離鄉，進廠不進城”，直到20世紀90年代中期小城鎮綜合改革試點，城市化政策才逐步有所松動，有所調整，但“兩個轉移”分離仍十分明顯。2.2農業勞動力轉移的發展趨勢。1.離土又離鄉轉移的趨勢。隨著戶籍制度新的改革方案出臺和市場經濟體制趨向完善，進入城市或小城鎮從事非農產業的農民，根據自身的不同條件，相當大一部分可望轉變身份為城鎮居民。今后10年或15年，是我國農業剩余勞動力轉移的重要時期，大量兼業從事非農產業的農民，將轉變成為離土又離鄉的市民。2.梯級轉移的趨勢。隨著城鄉勞動力市場發展，尤其是普九教育實施及職業教育普及，農民的文化素質和勞動技能逐步提高，一批又一批農村青年外出務工，流向勞動力需求和有較高收入的地區，進入二、三產業，包括從事文化素質較高的服務性勞動和在技術要求較高的生產線上作業，農業剩余勞動力轉移將越來越成為城鎮產業大軍的重要力量。3.流動規模繼續擴大的趨勢。隨著勞動力市場化程度提高，流動性轉移仍將繼續。據權威機構對勞動力外出的跟蹤調查，今年流動性從業的勢頭不減，農村勞動力流動范圍有所擴大。2001年農村勞動力外出的比重，在連續兩年增長的基礎上增長了2.4個百分點，達到23.3%。4.流動區域更為廣泛的趨勢。農業剩余勞動力轉移，在市場經濟條件下，勞動力從過剩的地區向需求較多的地區，收入低的地區向收入高的地區流動，是一個動態過程。據權威機構對勞動力外出的跟蹤調查，今年跨省區的勞動力中，有74.8%流向東部沿海省（市），較上年減少4.3個百分點，而向西部的流動規模呈現增長勢頭，到陜、甘、青、寧、新5省（區）打工的占跨省區勞動力的8.2%，較上年增加8.4個百分點。3.農業剩余勞動力轉移效益3.1農民流動為經濟和社會發展作出了重大貢獻，但社會對其貢獻往往估計不足。1.農村勞動力的流動促進了國民經濟的增長。有的學者估計勞動力流動對年平均9.2%的國內生產總值增長的貢獻為16.3%，在今后的30年，如果遷移障礙被逐漸拆除、城鄉收入水平在人力資本可比的條件下達到幾乎相等，勞動力部門間轉移可以對年均增長率貢獻2~3個百分點。低廉的農村勞動力是國民經濟重要的積累渠道。務工的農村勞動力與城市中吃“皇糧”的國有企業職工有著明顯的工資差別。各行業合計，國有企業職工比農民工的工資高32%，在文教衛生行業上，國有企業職工比農民工高出68%，可以視為人力資本的質量差別。但是，城市職工還享有大量的物質福利，如住房、醫療、養老保險等。這些福利是農民工都不能享有的。因此如果把這意中人福利也計算在內，國有企業職工的年平均收入就比農民高出127%，達到7381元。因此，每一個農民工為為雇主的利潤或通過產品價格的下降為消費者福利和整個國民經濟的剩余積累貢獻了7381元。如果以9546萬農民工計（勞動部與統計局，1999），則農民工的剩余積累為7046億元，相當于當年國內生產總值的9%。2.農村勞動力的流動促進了結構的調整。大批廉價勞動力的充分供給，促進了勞動密集型加工業的發展。3.勞動力流動促進了輸出地農村經濟與社會的發展。農村勞動力外出就業對輸出地的影響總的來看是積極的。主要表現在通過勞動力和資金的雙向流動，提高了資源配置效率，為輸出地農民開辟了新的收入增長源。4.現階段勞動力外出就業成為農民就業和增收的主要途徑。考慮到鄉鎮企業解決新增就業能力的下降，農民外出務工經商在解決和增加農民收入中扮演著越來越重要的角色。5.農村勞動力流動沖擊了城市的計劃福利體制，促進了勞動力市場的發育。農村剩余勞動力進城更重要的意義在于降低了城市勞動力成本，提高了城市勞動生產率。3.2農村剩余勞動力進城也帶來了負面影響。1.勞動力市場的需求有限，隨著公有制企業轉換經營機制的深入進行，相當數量的農村剩余勞動力將進入勞動力市場，引發本地與外地勞動力爭奪就業崗位的問題。2.外來人口流動帶有較大的盲目性（特別是未辦理暫停證的人口）且自我保護意識弱。某些用人單位趁機非法使用外來勞動力。一些勞動者的生產安全與生活缺乏基本保障。3.外來人口文化素質偏低、法制觀念淡薄，某些人找不到工作便鋌而走險，成為社會不穩定因素之一。4.對于勞動力輸出地來說，大量的勞動力外流給當地的經濟社會發展帶來極大不利。物極必反，勞動力空缺使農村建設步伐遲緩，個別地方甚至出現大片良田荒蕪的不良現象。而大量農村青壯勞動力離鄉，也給農村社會治安帶來漏洞。3.3體制上仍然把進城務工農民當“外來人口”、“暫住人口”對待，他們沒有獲得身份轉變，仍然處于城市體制的邊緣狀態。1.就業限制問題。外來勞動力的行業工種限制趨于普遍。2.身份（戶籍）約束問題。現在，對于進入大中城市就業生活的農民來說，突出的問題是身份自由問題，這是事關維護進城民工合法權益、保障進城農民在城市社會安居樂業的關鍵問題。3.子女教育問題。中國的農村勞動力流動持續到現在，流動兒童即第二代移民問題已經水面。流動兒童問題，不僅呼喚義務教育體制調整，而且呼喚多方面的制度創新。不管什么樣的政策如何方便城市管理，進城務工農民的子女接受九年義務教育的權利是不能忽略的。4.住房問題。城市中民工聚居地一個共同的特點是住房缺乏統籌安排、缺乏規劃，城市政府方面有必要在規劃上確立民工的安身立命之所，使整個城市協調，減少隱患。4.加快小城鎮建設，積極穩妥轉移剩余勞動力民工問題是個農民問題。民工的權利也是全體農民的權利。民工在城市中遭遇的邊緣狀態，也是農民在中國社會的邊緣狀態。從這個角度，解決民工的問題，本身就是在解決農民問題，解決農業剩余勞動力就業問題。為了妥善解決農業剩余勞動力的轉移，政府的政策指導需要從以下幾個方面著手：繼續大力發展鄉鎮企業；因勢利導，引導農民從事農村開發性生產和擴大農村地區的基礎設施建設；完善土地承包制度，全面發展農業經濟的綜合開發和深層次開發，形成產業化經營，擴大農業內部農村勞動力就業容量；改革戶籍管理制度，為勞動力在地區間、產業間和城鄉之間的自由流動形成統一的勞動力市場創造條件；建立健全勞動力市場，擴大對外勞務輸出市場，增加農村人力資本投資；城鄉通開，開放大城市。這里重點談談小城鎮建設對于我國農業剩余勞動力轉移、搞活經濟所扮演的重要角色。人口城市化，是世界上所有發達國家發展的共同規律。而我國卻有85%的人口被長期滯留在農村，城市化滯后于經濟發展的問題非常突出。農村中有大量剩余勞動力。得不到充分就業，又必然影響農村經濟的發展，而廣闊的農村市場需求疲軟，又給整個國民經濟的發展帶來障礙。改革開放以來，在中央正確決策和地方政府的努力探索下，找到了一條走發展小城鎮的路子。4.1小城鎮是我國農業剩余勞動力轉移的重要載體。城市化多元發展和小城鎮的貢獻，應該引起我們足夠的重視。以改革開放20年間在小城鎮落戶，吸納農業人口的絕對量分析，則在7000萬左右，占同期轉移的農業人口問題也在40%以上。據專家分析，2000年小城鎮對城市化的貢獻率為42%~45%。根據世界城市化演進規律，我國城市化水平已達到30%以上，正在進入城市化加速發展階段，現階段又有大量的農業剩余勞動力亟待轉移。在21世紀，到2010年城市化水平達到40%多，10年內預計將有2億農民進城。如果靠大中城市吸納，那么要新建200座100萬人或者400座50萬人的大城市。新建一個100萬人口的大城市，不僅需要相當長的時間，并且其生產性和生活性的基本建設投資要在1000億元以上，很顯然，這無論如何是不現實的。因此，我們務必把握大城市化多元發展的態勢，因勢利導，推進“兩個轉移”是為上策。就小城鎮建設而言，它是調動地方的積極性，靠農民的參與，鄉鎮企業的發展，民間資金的動員，能夠在比較短的時間內，在政府引導下把社會資金集中起來，用于小城鎮建設，以解決農村人口轉化為城鎮人口的就業和生活問題。小城鎮，是實現“兩個轉移”的重要載體，農民參與城市化，小城鎮建設是重要的模式。據有關部門統計，目前我國小城鎮集中了具有一定鄉鎮規模的鄉鎮企業100多萬家，創造了近57%的全國鄉鎮工業增加值；建成各類專業的、綜合的集貿市場4萬多個，年交易額占全國農村集市交易額的80%以上。大量農業剩余勞動力向二、三產業轉移，落戶小城鎮，總的來說“門檻”相對比較低，小城鎮的產業構成比較適合農業勞動力由體力型向技能型的轉化；落戶小城鎮，轉移的成本風險比較小；小城鎮的生活費用相對偏低，對一般農民更適宜舉家遷移。尤其是近幾年大中城市下崗職工增多，就業壓力增多，落戶小城鎮也就成為農業勞動力轉移比較好的選擇。4.2積極穩妥推進機制創新，促進小城鎮建設4.2.1隨著農業生產力水平的提高和工業化進程的加快，我國推進城鎮化的條件已漸成熟，要不失時機地實施城鎮化戰略。然而，我國的城鎮化之路機遇和挑戰并存，雖前途光明，但也要客觀地看到問題所在，并積極尋求解決的途徑。就體制而言，當前小城鎮建設的主要體制性障礙有：現行的“二元制”戶籍制度和“離土不離鄉”的政策，極大地限制了小城鎮正常健康發展，阻礙了農村剩余勞動力向城鎮轉移；先征用后轉讓的土地政策，不利于加快小城鎮的發展；現行的城鎮規劃體制與快速發展的小城鎮建設不適應；金融政策不到位，政府財政體制不健全，使小城鎮建設受到資金不足的“瓶頸”制約；重城鎮建設輕市場建設的政策導向，造成小城鎮先天不足，功能得不到充分發揮；現行的行政管理體制和社會保障體制不利與小城鎮的健康發展；社區管理體制改革滯后于小城鎮建設。4.2.2促進小城鎮建設體制創新的對策1.加大戶籍制度改革，從制度上解決城鄉人口分離的二元結構問題，建立規范的鼓勁農民進入小城鎮落戶的制度和政策。一是戶籍管理應從原來認出生地為主改變為居住地管理為主，降低農民進入小城鎮落戶的門檻。二是把戶籍“計劃控制”管理權下放給地方，使小城鎮具有擴大鎮區非農業人口規模的自主權，通過建立鼓勵有穩定收入來源和穩定職業的人口到小城鎮落戶的地方法規，加快小城鎮非農業人口，非農業產業的集聚速度。三是從中央到地方應建立健全城鄉戶籍管理法規，從法律上規定農民進入城市或小城鎮落戶的合法性，從農民轉變身份為“市民”，就應在社會福利，社會保障，勞動就業，享用公共設施等方面與原城鎮居民有同等的權利和義務。2.深化小城鎮土地制度改革，建立多元化土地市場，實行多樣化的土地供給方式。土地資源配置要符合區域發展規劃和市場原則。按區域規劃重點發展的小城鎮，在土地用地政策上予以傾斜，防止按行政體制對所有小城鎮平均分配。在堅持土地有償使用和嚴格用途管理的前提下，建立多元化土地市場，實行多樣化的土地供應方式。對小城鎮建設用地，要建立具有激勵和約束力的土地收益分配機制，要以縣（市）為單位實行耕地總量控制，動態平衡。3.強化市場配置資源，發展民營經濟，動員民間資金，支持民辦事業，壯大小城鎮經濟。要以市場為導向，配置各種資源，采取有效政策，吸引各類生產要素向小城鎮合理流動。建立有利于社會民間資金投入小城鎮建設的機制。調動多種經濟成份參與發展小城鎮經濟的積極性，鼓勵和引導個體及私營經濟的發展，為他們進鎮從事生產經營，發展商貿和服務服務業創造條件。4.建立和完善農民轉化為市民的調節機制，加快小城鎮由鄉村型向城市型的轉變。發展小城鎮，使小城鎮建設發生質的跨越，要因勢利導，促進農民向市民的徹底轉變。城鎮化最終要落實到農民身份的改變上。5.進一步改革小城鎮基本建設投資體制。在現行財政體制下，上級政府應把小城鎮基本建設納入財政預算或增加鎮財政留成比例，從制度上規定將土地出讓金部分留給小城鎮，用于基礎設施建設和對原有土地使用者補償；堅持誰投資，誰受益的原則，并在制度上提供保障；調整金融政策，加強信貸資金對小城鎮建設的支持，加大金融對小城鎮建設的投資力度；進一步探索財稅體制配套改革，按財權與事權統一的原則，向分稅制靠攏。6.根據小城鎮的特點，探索社區管理體制。要按照現代化城鎮社區建設的要求，健全商業，衛生保健，物業管理，文化娛樂，治安管理等服務網絡，把小城鎮建設成為“兩個文明”的陣地，真正成為聯結城鄉的社區紐帶。7.改革用工制度，推進勞動力市場化進程。城鎮用工要從法規上，制度上消除對農民進鎮就業的歧視，并進行必要的改革。要對現行《勞動法》修改，保護農民入城，進鎮務工經商的權利與義務；進鎮農民在就業，培訓，醫療，勞動保障等方面要與小城鎮居民從業人員一視同仁。4.3當前小城鎮建設存在的幾個問題當前，各地積極貫徹落實中央精神，小城鎮的發展形勢總的是好的，但也存在一些不容忽視的問題。4.3.1小城鎮建設規劃滯后于農村經濟發展的需要，片面注重短期行為，忽視長期規劃。搞任何事業，都要有長遠規劃。同樣，小城鎮建設也需要作長期考慮。而實際情況是，有些地方領導干部調動較為頻繁，在小城鎮中，一個領導一個方案，一個思路，都抓重點等于沒有重點，失去長遠的科學規劃，也就等于失去一個方向，小城鎮建設只能是無序發展，產生不了巨大的經濟和社會效益。解決問題的關鍵是建立科學的管理體制，明確小城鎮建設的指導方向，使長期有目標，短期有行動。制定長遠發展目標，首選要對小城鎮建設總體發展有一個全面、深刻的認識，科學規劃，統籌安排。這里還有一個問題，就是城鎮建設的品位、水準問題。在可能的條件下，規劃應該適度超前，標準要高，最低限度，要為將來發展留下繼續發展的可能性，城鎮建設的失誤是人類社會最難改正的錯誤。所以，要注意著眼長遠，不能屈從于眼前的經濟壓力。4.3.2盲目攀比重復建設，忽視實際效能。為追求政績，有些地方人從當地實際出發，僅憑主觀意愿，盲目追風，片面搞一些重復建設，造成嚴重浪費和效率低下，偏離了小城鎮建設健康發展的軌道。其實，搞小城鎮建設說到底，就是發展小城鎮經濟，提高農民的就業率，改善農村就業條件，增加農民收入。建設一個高效的小城鎮，應因地制宜，嚴格遵循市場規律，充分發揮當地優勢，大力發展特色經濟，以此帶動相關產業的發展，帶動農民脫貧致富。4.3.3片面重視發展，忽視環境保護。為廣泛吸引投資建設小城鎮，有些地方忽視環境保護，只顧眼前利益，在當地建立了一些污染企業，給人民的生活帶來不可估量的損失。同時，一些低能高耗的產品的開發和生產，造成嚴重的資源浪費，同樣危害小城鎮建設的質量。有效建設