公共政策學講義

課程名稱：公共政策學publicpolicy

課程性質：專業必修

課程編號：

授課對象：行政管理學系本科生

教學目標：

1.使學生了解和掌握公共政策的基本概念與理論框架。

2.了解公共政策制定的基本過程，認識政策過程的諸階段、諸環節、諸因

素之間的相互關系及其對政策結果的影響。

3.掌握公共政策分析的基本技術和操作要領。

4.了解西方公共政策學科的產生、發展及研究現狀，

教學方法：

講授為主，輔以案例分析、自由討論

考評辦法：

1.平時出勤和課堂表現:20%

2、小論文：2（）%

3.期末考試60%【閉卷考試】

學分與學時：3學分，48學時

開課學期：秋季

參考書目：

1.張國慶《現代公共政策導論》，北京大學出版社，2001年。

2.陳慶云《公共政策分析》，經濟出版社，2001年。

3.朱崇實《公共政策》中國人民大學出版社，2002年。

陳振明《政策科學一一公共政策分析導論》，中國人民大學出版社，2003

年（第二版）。

4.張金馬《政策科學導論》，中國人民大學出版社，1996年。

5.S.S.那格爾《政策研究百科全書》，林明等譯，科學技術文獻出版社，1990

年

6.鄧恩：《公共政策分析導論》，中譯本，中國人民大學出版社，2002年。

7.《國際社會科學》中文版第四卷第二期（政策研究專刊）

8.帕頓和沙維奇：《政策分析和規劃的初步方法》，中譯本，華夏出版社,

2001

9.寧騷主編《公共政策學》，高等教育出版社,2003年8月

緒論

學時：3

教學要求：本章作為緒論，主要闡述公共政策的學科名稱、研究對象、性質、與

相關學科的關系，勾勒公共政策產生、發展輪廓，明確學習方法與意義。

教學要點：1、公共政策學研究“范式”

2.公共政策學的形成和發展

教學內容：

第一節公共政策的研究“范式”

一、學科名稱梳理

二、公共政策學科的研究對象

三、公共政策的學科性質

四、公共政策學科的理論體系

五、公共政策學科的劃界

第二節公共政策科學的形成和發展

一、西方公共政策科學的形成和發展

二、中國公共政策科學的形成和發展

第三節學習政策科學的方法和意義

一、學習政策科學的方法

二、學習政策科學的意義

思考題：

1.如何認識政策科學的研究對象和學科性質？

2.分析政策科學與政治學、經濟學之間的關系。

3.閱讀《葛洲壩工程的決策內幕》（載《新華文摘》1993-2）,談談學習

政策科學的意義。

第一章公共政策基本理論概述

學時：3

教學要求：本章通過介紹政策科學的基本理論，幫助學生了解公共政策的定義、

特征、本質、功能和基本的分類方法，對中西方的政策科學產生、發展及研究

現狀有初步的認識。

教學要點：公共政策的本質、功能、分類

教學內容：

第一節公共政策概述

一、中外學者關于公共政策的定義

二、公共政策的本質

三、公共政策的分類

第二節公共政策的功能

一、導向性功能

二、制約性功能

三、管理性功能

四、調控性功能

五、分配性功能

六、象征性功能

第三節公共政策系統的構成

一、政策主體

二、政策客體

三、政策環境

四、政策系統運行環節

思考題：

1.公共政策的含義、基本特征和本質。

2.公共政策的主要作用。

第二章公共政策制定

學時：9

教學要求：公共政策制定是政策過程的第一和首要階段，是政策科學的首要主

題。本章通過對政策制定過程的講述，使學生了解政策制定中的政策問題確認、

政策議程、政策規劃、政策合法化與政策法律化等基本內容。

教學要點：政策問題確認、政策議程、政策規劃、政策的合法化。

教學內容：

第一節公共政策問題的確認

一、公共政策問題

二、公共政策問題的構成條件

三、公共政策問題的確認

第二節公共政策議程

一、公共政策議程的含義和類型

二、公共政策議程建立的條件與途徑

三、確定公共政策議程的策略

四、建立政策議程的模型

第三節方案規劃

一、方案規劃的含義、

二、方案規劃的基本特征

三、方案規劃的指導原則

四、方案規劃的程序

第四節公共政策合法化與公共政策法律化

一、公共政策的合法化

二、公共政策法律化

三、公共政策的合法化與公共政策的法律化之間的關系

第五節中國公共政策制定的特點與經驗

一、特點

二、原則性要求

三、政策制定的公眾參與和群眾路線

思考題：運用公共政策制定的有關理論分析我國的人口政策和社會保障政策。

第三章公共政策執行

學時：6

教學要求：公共政策執行是把政策目標轉化為現實的唯一途徑，政策執行的有

效與否事關公共政策活動的效率和成敗。本章通過介紹公共政策執行過程的相

關理論，使學生了解公共政策執行活動的規律，正確認識影響政策執行的各種

有利和不利條件，把握政策執行的科學程序。

教學要點：公共政策執行的特點、原則、手段、影響因素

教學內容：

第一節公共政策執行概述

一、公共政策執行的含義

二、公共政策執行的特點

三、公共政策執行原則

四、公共政策執行的作用

第二節公共政策執行過程與手段

一、公共政策執行的過程

二、公共政策執行的手段

第三節公共政策執行的影響因素

一、認識公共政策執行影響因素的意義

二、公共政策執行的主要影響因素

三、公共政策執行的若干理論模式

第四節”上有政簧，下有對策”現象剖析

一、“上有政策，下有對策”現象的主要表現

二、“上有政策，下有對策”現象的成因

三、“上有政策，下有對策”現象的危害

四、對“上有政策，下有對策”現象的治理

思考題：

1.什么是公共政策執行？它在公共政策過程中有哪些作用？

2.公共政策執行包含哪些基本的功能活動環節？

3.如何理解公共政策執行中原則性與靈活性的統一原則？

4.簡述影響公共政策有效執行的基本因素。

笫四章公共政策評估與監控

學時:6

教學要求：公共政策評估和監控是政策過程的重要環節，也是促進政策科學化

的重要途徑。本章主要介紹政策評估的含義、類型、意義，探討政策評估的標

準、過程、步驟，并對政策監控的基本理論和現狀進行分析。

教學要點:公共政策評估的標準、方法；中外政策監控現狀比較

教學內容

第一節公共政策評估概述

一、公共政策評估概念

二、公共政策評估類型

三、公共政策評估意義

第二節公共政策評估的標準與過程

一、公共政策評估的效果與標準

二、公共政策評估的過程與步驟

三、公共政策評估的方法

第三節我國公共政策評估的現狀

一、政策評估面臨的困難

二、我國政策評估的現狀

三、關于我國政策評估事業的若干思考

第四節公共政策監控

一、公共政策監控的含義、分類與作用

二、公共政策監督

三、公共政策控制

四、公共政策調整

五、中外公共政策監控機制比較研究

思考題：

1.公共政策評估的內涵、標準和作用。

2.公共政策評估的基本方法

3.公共政策監控的含義和基本功能。

4.公共政策控制的方法。

第五章公共政策終結與政策周期

學時：6

教學要求：通過本章的學習，掌握公共政策去向的三種可能性：持續、調整或

終結；熟悉公共政策周期，并了解公共政策周期研究的重大意義。

教學要點：公共政策終結的依據、方式、障礙及策略，政策周期。

教學內容：

第一節公共政策終結的含義和作用

一、公共政策終結的含義

二、公共政策終結的作用

第二節公共政策終結的原因、類型和方式

一、公共政策終結的原因

二、公共政策終結的類型

三、公共政策終結的方式

第三節公共政策終結的障礙和策略

一、公共政策終結的障礙

二、公共政策終結的策略

第四節公共政策周期

一、政策周期的內涵

二、研究政策周期的意義

三、政策周期和經濟發展周期

四、我國的政策周期及特點

思考題：

1.舉例說明我國加入WTO后某些政策終結的情況。

2.從政策終結的宵度分析20世紀70年代中美關系的變化。

3.公共政策周期的內涵與研究意義。

第六章公共政策分析及其歷史沿革

學時:3

教學要求：本章主要介紹公共政策分析的基本理論及學術界的主要觀點。

教學要點：麥考爾-韋伯、沃爾夫、鄧恩公共政策分析模式。

教學內容：

第一節公共政策分析的基本框架

一、公共政策分析的概念

二、公共政策分析的意義

三、公共政策分析模式

第二節公共政策分析要素與過程

一、公共政策分析要素

二、公共政策分析過程

三、公共政策分析人員

第三節公共政策分析的基本理論和原則

一、公共政策分析的基本理論

二，公共政策分析的基木原則

第四節公共政策分析的歷史沿革

一、公共政策分析產生的歷史背景

二、美國對“后工業社會”公共政策分析的主要派別與觀點

思考題：

1.公共政策分析的含義與意義。

2.簡述麥考爾-韋伯、沃爾夫、鄧恩公共政策分析模式。

3.簡述公共政策分析過程。

第七章公共政策分析的基本原理與方法

學時:3

教學要求：本章主要是向學生介紹公共政策分析的基本原理與方法。

教學要點：系統方法、模型方法、定性方法、定量方法

教學內容：

第一節公共政策分析的基本原理

一、公共政策分析的實證原理

二、公共政策分析的價值原理

三、公共政策分析的規范原理

四、公共政策分析的可行性原理

五、公共政策分析的優化原理

第二節公共政策分析方法

一、公共政策分析的模型方法

二、公共政策分析的定性方法

三、公共政策分析的定量方法

四、系統分析方法

思考題：

1.比較定性分析和定量分析方法。

2.系統分析的基本內容和作用。

3.創造性思維方法有哪些？舉例說明德爾菲法在我國政策實踐中的應用。

第八章社會保障政策；第九章人口政策；第十章科技政策；第十一章可

持續發展政策大約10個學時具體講述這幾個比較重要的政策。

第十二公共政策科學的最新進展

學時:3

教學要求：作為《公共政策》的最后一章，主要是向學生介紹學術界的最新研

究動態，有代表性的新觀點。

教學內容：根據政策科學發展的動向制定具體教學內容

小論文：

I.公共政策與私人政策之辨析

2.論現代公共政策的功能與特點

3.論公共政策執行的障礙與對策

4.我國政策終結的現狀、困難及對策

5.公共政策失敗的原因及對策分析

6.“上有政策，下有對策”現象剖析［表現、成因及其治理］

7.我國公共政策評估的方式分析

8.公共政策的信息約束問題分析。

9.公共政策周期的內涵與研究意義。

10.運用公共政策制定的有關理論分析我國的人口政策和社會保障政策。

第三章公共政策執行

學時：6

教學要求：公共政策執行是把政策目標轉化為現實的唯一途徑，政策

執行的有效與否事關公共政策活動的效率和成敗。本章通過介紹公共

政策執行過程的相關理論，使學生了解公共政策執行活動的規律，

正確認識影響政策執行的各種有利和不利條件，把握政策執行的科

學程序。

教學要點：公共政策執行的特點、原則、手段、影響因素

教學內容：

第一節公共政策執行概述

一、公共政策執行的含義

二、公共政策執行的作用

第二節公共政策執行過程與手段

一、公共政策執行的過程

二、公共政策執行的手段

第三節公共政策執行的影響因素

一、認識公共政策執行影響因素的意義

二、公共政策執行的主要影響因素

三、公共政策執行的若干理論模式

第四節“上有政策，下有對策”現象剖析

一、“上有政策，下有對策”現象的主要表現

二、“上有政策，下有對策”現象的成因

三、“上有政策，下有對策”現象的危害

四、對“上有政策，下有對策”現象的治理

思考題：

1.什么是公共政策執行？它在公共政策過程中有哪些作用？

2.公共政策執行包含哪些基本的功能活動環節？

3.如何理解公共政策執行中原則性與靈活性的統一原則？

4.簡述影響公共政策有效執行的基本因素。

第一節公共政策執行概述

一、公共政策執行的含義p260

公共政策執行是一個動態的過程，它是政策執行者通過建立組

織結構，運用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實驗、實施，協調和

監控等各種行動，將政策觀念形態的內容轉化為實際效果，從而實

現既定政策目標的活動過程。

二、公共政策執行的作用P150

1.公共政策執行是制定政策的目的和歸宿。

2.公共政策執行決定著政策方案能否實現，以及實現的程度和

范圍。

3.檢驗政策正確與否的唯一標準.

一項政策的正確與否最終必須由實踐來檢驗，實踐是檢驗真

理的唯一標準。

4.政策過程的中介環節

一方面，任何政策不可能一經過制定就完美無缺，它需要在執

行的過程中得到不斷修正、充實和完善。政策決策者要根據政策執行

過程中實際情況的變化來修正和完善政策，以提高政策的可行性和

有效性。

另一方面，任何政策都有時效性，它只能在一定的時空范圍內

起作用，超過這一范圍，這個政策就失去效用或完成了它的使命.就

要被新的政策所代替。

第二節公共政策執行過程與手段

一、公共政策執行的過程p262

1.政策宣傳

政策宣傳是政策執行過程的起始環節和一項重要的功能活動。政策執行活動是由許多

人員一起協作完成的。要使政策得到有效執行，必須首先統一人們的思想認識。政策宣傳就

是統一人們思想認識的一個有效手段。執行者只有在對政策的意圖和政策實驗的具體措施有

一個明確認識和充分了解的情況下，才有可能積極主動地執行政策。政策對象只有知曉了政

策，才能了解政策；只有了解政策，才能自覺地接受和服從政策。因此，各級政策執行機構

要努力運用各種手段，利用各種宣傳工具，大張旗鼓地宣傳政策的意義、目標、宣傳實施政

策的具體方法和步驟。

2.政策分解

政策分解就是通常所說的制定計劃，它是政策實施初期的另一項功能活

動，是實現政策目標的必經之途。沒有一個長期的旨在取得重大成就的計劃，是

不能進行工作的。一般說來，一項政策的推出，往往只是指出實現政策目標的基

本方向，比較抽象。要使政策執行順利，就必須在這些基本原則指導之下，對總

體目標進行分解，編制出政策執行活動的“線路圖”，明確工作任務指向，使執

行活動有條不紊地進行。

制定計劃應該遵循下列原則：一是客觀性原則。編制計劃要切實可行，積

極可靠，排除主觀臆斷；”劃的各項指標，不保守也不冒進；既不是唾手可得的,

也不是經過努力仍然高不可攀的；有關人力、財刀、物力等條件，必須精確具體,

切不可含糊籠統。二是適應性原則。編制的計劃要有適應環境變化的彈性機智，

特別是要有適應意外情況發生的防范機制。三是全面性原則。編制計劃要統籌方

方面面、理順各種關系，切記顧此失彼。計劃應前后銜接，輕重緩急有層次，不

同管理層次的計劃各有側重。四是一致性原則。要求政策執行機構內部各職能部

門的工作目標和政策目標保持一致，上下級的政簧目標保持一致，以增強組織上

的統一性和方向上的一致性。

3.物質準備

物質準備是保證政策執行順利進行的經濟基礎，是必不可少的環節。物質準備主要是

指必需的財力（經費）和必要的物力（設備）兩方面的準備。

4.組織準備

組織準備工作是政策具體貫徹落實的保障機制，組織功能的發揮情況直

接決定著政策目標的實現程度。首先，確定執行機構。其次，選人用人。再次，制

定必要的管理法規制度。（1）目標責任制。它圍繞政策目標的實現，確保每個執

行者都能夠明確自己在貫徹執行政策過程中應該撇什么、怎樣做、做到什么地步

和遇到問題怎么辦等。落實目標責任制，有利于政策目標的實現。（2）檢查監督

制度。檢查監督制度是目標責任制發生效用的聯系環節，嚴格的檢查監督制度是

目標責任制度得以落實的保障機制。（3）獎勵懲罰制度。目標責任制，檢查監督

制度和獎勵懲罰制度是一個有機整體，責任制是核心，檢查監督制是手段，獎懲

制是杠桿，三者相輔相成，缺一不可，共同形成推動政策全面、有效實施的一套

完整制度。

5.政策實驗

政策實驗是政策實施過程中的重要步驟。政策實驗既可以驗證政策，如發

現偏差，即使反饋信息，修改和完善政策，乂可以從中取得帶有普遍指導意義的

東西，如實施的方法、步驟、注意事項等，為政策的全面實施取得經驗。那些涉

及全局關系的重大政策，非常規性政策特別是帶有風險性的政策，受各種因素制

約、難以進行精確定量分析的政策，缺乏政策實驗、結果難以預料、后果影響深

遠的政策，都必須經過政策實驗。

政策實驗一定要按照科學方法來進行，政策實驗步驟大致包括

（1）選擇實驗對象。選擇實驗對象或者“試點”，要根據政策方案的要求進行。試點

必須在全局情況中具有典型條件，這些典型條件應具有普遍性，所以試點也稱為典型實驗。

（2）設計實驗方案。用于實驗的政策方案可以是一個，也可以是兩個或多個。對于范

圍廣、變化較大的復雜問題，應該有在相同條件下的對照組，以便從比較中得出科學結論。

在某些情況卜，試點還可以采取不公開的方式進行，稱為“盲試”，這主要是為了避免各種

人為因素的干擾，防止失去試點的科學性。

（3）總結實驗結果。分析和總結實驗的結果是政策實驗過程最關鍵的一個階段。

一是總結經驗要實事求是，要對實施的整個過程和產生結果的所有原因，進行全面系

統的考察和分析。分清哪些是最根本的最重要的原因，哪些是非根本的次要的原因；明E些是

必然性原因，哪叫是偶然性原因。同樣是成功的結果，通常可以證明政策方案是正確的，但

也可能是偶然因素促成的，同樣是失敗的結果，可.能是由于政策方案本身的錯誤所致，也可

能是實驗過程中的人為差錯?而引起的。

二是對成功經驗要進行理性思考，要分析研究這些經驗適用的范圍和條件，要分清哪

些經驗僅僅適用于試點本身，哪些經驗具有普遍意義，在運用這些經驗時需要具備哪些條件,

需要附加哪些條件。

三是要重視失敗的經驗。要善于從失敗的教訓中得到啟迪，為下一步政策實驗左清障

礙。成功的經驗能從正面回答我們應該怎么做，失敗的經驗卻能直接告訴我們不應當怎樣

做。只有將兩者結合起來.才能知道必須怎樣做。

6.全面實施

7.協調與監挖

二、公共政策執行的手段

1.行政手段

行政手段是依靠行玫組織的權威，采取命令、指示、規定及規章制度等行政方式，按

照行政系統、行政層次和行政區劃來實施政策的方法。行政手段有著顯著的特點：第一，權

威性；第二，強制性。第三，對象的有限性和時效性。行政命令是法律的餓具體化、細目化,

它彌補了法律的不足。

2.法律手段

法律手段是指通過各種法律、法令、法規、司法、仲裁工作，特別是通過行政立法和

司法方式來調整政策執行活動中各種關系的方法。

3.經濟手段

經濟手段是指根據客觀經濟規律和物質利益原則，利用各種經濟杠桿，調節政策執行

過程中的各種不同經濟利益之間的關系，以促進政策順利實施的方法。經濟手段運用價格、

工資、利潤、信息、稅收、資金、罰款以及經濟責任、經濟合同等來組織、調節和影響政策

執行者和政策對象的活動，特征：第一，間接性：第二，有償性。第三，關聯性。

4.思想誘導手段（移民搬遷，房屋拆遷）

思想誘導手段是一種以人為中心的人本主義管理方法，它通過運用非強制性手段，誘使政策

執行者和政策對象自覺自愿地去貫徹執行政策，而不從事與政策相違背的活動。常用的思想

誘導手段有：制造輿論一一在政策形成之時就大力宣傳，使政策的內容深入人心；說服教育

一一對少數不按政策執行或抵觸的對象采取個別談心，做深入細致的思想教育工作，做到以

理服人，而不是以強服人，以大話壓人；協商對話一一在政策執行出現困難的情況下，決策

者和執彳了者應就政策深層次問題進行商談，并借此征詢群眾意見，盡可能在補充政策中做出

適當調整：獎功罰過一一通過獎勵或懲罰手段來誘發人們的動機，激勵人們的積極性。

第三節公共政策執行的影響因素

一、認識公共政策執行影響因素的意義

認識公共政策執行的影響因素，有助于在實際的政策執行過程中排除干擾，消

除不利因素，保證政策得到有效執行。

二、公共政策執行的主要影響因素

1.政策問題的特性

政策問題的性質、政策對象行為的多樣性、政策對象人數及其行為需要調

試量，都影響到政策的有效執行。

政策執行的有效與否，首先是和所要解決的政策問題的類型和性質密切

相關的。越復雜的問題，執行的難度越大。政策執行中所觸動的權力關系越多，涉

及的機構和人員越多，政策目標越宏大，要調整的利益關系幅度越大，規范的技

術操作等級越高，政策執行的難度也越大。

政策所要規范的目標團體的行為的種類越多，就越難以制定清楚明確的

規則，用以約束政策對象的行為。

政策問題所涉及的目標團體的人數的多少，也影響著政策執行的效果。一般

說來，政策越明確，涉及的人數越少，政策執行就越容易，越有效，反之，政策執

行就越困難，越無效。

政策問題需要目標團體行為調試量的大小，乜影響著政策執行的效果。為了

實現政策目標，目標團體行為所須調試量愈小愈好，這樣不至于造成人員的抵制,

有利丁?政策的有效執行。

2.政策本身的因素

a政策的正確性。

政策問題的正確性是政策有效執行的根本前提。

h政策的具體明確性。

c政策資源的充足性。

3.政策以外的因素

a目標團體對政策執行的影響。

b執行人員的素質和工作態度。

c執行機構組織間的溝通與協調。

d政策環境。

一是自然環境

二是社會環境：社會經濟狀況；制度或體制條件；政治文化；國際環境

三、公共政策執行的若干理論模式

1.過程模式

緊張

處理

反＜建制

圖3.1:斯密斯的政策執行過程模式

2.互動理論模式

圖32政策執行相互調試過程

3.博弈模式

博弈論認為，在沖突和競爭的情況下，每一個參與者都尋求得到最大的收獲,

井把損失減少創最低限度。美國公共政策學者尤金.巴得克是用“博弈”概念來

分析政策執行過程的主要代表。他把政策執行過程視為一種賽局，其間包括下列

因素：

(1).政策執行人員，即競賽者；

(2).利害關系;

(3).策略與技術；

(4).競賽的資源；

(5).競賽規范，即取勝的條件；

(6).公平競賽的規則，即不得作弊；

(7).競賽者之間信息溝通的狀況；

(8).所得結果的不穩定程度。

尤金.巴得克認為，政策執行的有效與否，取決于各方參與者的“戰略選擇”

4.循環模式

擬訂綱領:—分配資源

執行原則

1.合法性原則

2.合理原則

3.共識原則

監督過程

環境條件

I.目標顯著性2.程序復雜性3可利用資源的性質與層次.

……圖3.3:政策執行循環理論模式

5.系統模式

6.綜合模式以及我國實際情況下的政策執行過程及其構成因素

政策問題的特性

L政策問題的性辰

2.目標團體行為的

多樣性

3.目標團體的人數

4.目標團體行為需要

調適量

圖3.4.政策執行過程及其構成因素

第四節“上有政策，下有對策”現象剖析

一、“上有政策，下有對策”現象的主要表現P275

（1）“你有政策，我有對策”——替換性執行。當執行機關和部門所決行

的政策對自己不利時，執行者就制定與上級政策表面上一致，實際卻相違背的

實施方案，使上級的政策難以得到貫徹落實。

（2）“曲解政策，為我所用”一一選擇性執行。政策執行者在執行政策中

對政策的精神實質或部分內容有意曲解，導致政策無法真正得到貫徹落實，甚

至出現與初衷相悖的結果。

（3）“軟拖硬抗，拒不執行"一一象征性執行。政策執行的最高準則在于

維護政策的權威性和嚴肅性。在執行過程中，有些執行機關或人員有意不執

行或變相不執行，有的只是采取象征性的執行措施，甚至抗拒執行。

（4）“搞土政策”一一附加性執行。附加性執行指的是在政策執行過程中，

執行者附加一些原政策目標沒有的內容，把本不可行的事情變為可行之事，

影響了目標的實現。所謂“土政策”，就是打著貫徹上級政策要結合實際的

旗號，自立一套，自行其是，牟取私利。

二、“上有政策，下有對策”現象的成因

博弈論認為：在沖突和競爭的情況下，每一個參與者都遵循力求得到最大利

益，并把損失減少到最低限度的原則。作為政策執行者的中央與地方政府以及執

行人員，從某種程度上說都遵循博弈論的基本原則。因此，要分析“上有政策，

下有對策”現象的成因、就要分析政策執行中的中央與地方，上級與下級的利益

關系機制。

(1)中央利益與地方利益的矛盾。

(2)政策本身的缺陷。這主要表現在：

一是有些政策缺乏科學性，不完整，不配套。在政策制定過程中，新老玫策

之間，宏觀和微觀政策之間，政治、經濟和社會等各個領域和各部門之間，以及

一個大政策和它的具體實施細則之間，往往沒有很好的銜接和配套，沒有形成

科學合理的政策體系，這一方面給政策執行帶來困難，另一方面也給執行者尋

找對策、鉆空子造成可乘之機。

二是政策多變。今天指定一個政策，時過不久，情況發生了變化，又匆忙出

臺一個新政策，頭痛醫頭，腳痛醫腳。還有的因領導換屆，政策也跟著發生大的

變化，人存政舉，人走政息。政策多變，朝令夕改，法無常規，缺乏穩定性和連

續性，就無法建立政策的權威性和可信度，也就很難使人遵從它們，產生“上有

政策，下有對策”的現象也在所難免。

三是政出多門，莫衷一是。

(3)政策執行主體的本位主義和地方利益的驅使。

一是干部階層利益誘發

二是地方部門利益驅使

三是干部中存在的錯誤思想觀念的導向

(4)政策執行的監控不力。

三、“上有政策，下有對策”現象的危害

地方主義，本位主義抬頭

中央政策的權威性、嚴肅性正在受到挑戰

長期下去，形成“諸侯割據”的局面，危及國家和民族的穩定和統一。

四、對“上有政策，下有對策”現象的治理

(1)從制度上解決合理劃分中央和地方事權的問題。

(2)加強政策研究，建立科學合理的政策體系。

(3)擺正局部和全局的關系，樹立“全國一盤棋”的思想。

（4）加強監督，從嚴治政。

第四章公共政策評估與監控

學時:6

教學要求：公共政策評估和監控是政策過程的重要環節，也是促進政策科學化

的重要途徑。本章主要介紹政策評估的含義、類型、意義，探討政策評估的標

準、過程、步驟，并對政策監控的基本理論和現狀進行分析。

教學要點：公共政策評估的標準、方法；中外政策監控現狀比較

第一節公共政策評估概述

一、公共政策評估概念

二、公共政策評估類型

三、公共政策評估意義

第二節公共政策評估的標準與過程

一、公共政策評估的效果與標準

二、公共政策評估的過程與步驟

三、公共政策評估的方法

第三節我國公共政策評估的現狀

一、政策評估面臨的困難

二、我國政策評估的現狀

三、關于我國政策評估事業的若干思考

第四節公共政策監控

一、公共政策監控的含義、分類與作用

二、公共政策監督

三、公共政策控制

四、公共政策調整

五、中外公共政策監控機制比較研究

思考題：

1.公共政策評估的內涵、標準和作用。

2.公共政策評估的基本方法

3.公共政策監控的含義和基本功能。

4.公共政策控制的方法。

第一節公共政策評估概述

一、公共政策評估概念

公共政策評估是依據一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判

斷的一種政治行為，目的在于取得有關這方面的信息，作為決定政策變化、玫策

改進和制定新政策的依據。

二、公共政策評估類型

1.正式評估和非正式評估

非正式評估指在評估者、評估形式、評估內容沒有嚴格規定，對評估的最

后結論也不作嚴格要求，人們根據自己掌握的情況對政策做出評鑒的評估。

正式評估指事先制定完整的評估方案，并嚴格按規定的程序和內容執行，

并由確定的評估者進行的評估。它在政策評估中占有主導地位，其結論是政府部

門評價政策的主要依據。

2.內部評估和外部評估

內部評估是由行政機構內部的評估者所完成的評估。它可分為由操作人員

自己實施的評估和由專職人員實施的評估。

外部評估是由行政機構以外的評估者所完成的評估。它可以是由行政機構

委托營利性和非營利性的研究機構、學術團體、專業性的咨詢機構、大專院校進

行的，也可以是由投資或立法機構組織的或由報紙、電視、民間團體等其他各種

外部評估者自己組織的。

3.事前評估、執行評估和事后評估

事前評估是在政策執行之前進行的一種帶有預測性質的評估。包含三

個方面：對政策實施對象發展趨勢的預測，政策可行性的評估，對政策效果的

評估。

執行評估就是對在執行過程中的政策事實情況的評估，就是具體分析政策

在實際執行過程中的情況，以確定政策是否得到嚴格地貫徹執行。

事后評估是政策執行完成后對政策效果的評估，旨在鑒定人們執行的政策

對所確認問題達到的解決程度和影響程度，辯識政策效果的成因，以求通過優

化政策運行機制的方式，強化和擴大政策的效果。它在政策執行完成以后發生，

是最主要的一種評估方式。

三、公共政策評估意義

1.公共政策評估是檢驗政策的效果、效益和效率的基本途徑

2.公共政策評估是決定政策去向的重要依據

3.公共政策評估是合理配置資源的有效手段

4.公共政策評估是公共決策科學化、民主化的必由之路。

第二節公共政策評估的標準與過程

一、公共政策評估的效果與標準

公共政策評估的效果：直接效果，附帶效果，意外效果，潛在效果，象征性

效果。

公共政策評估的標準：生產力標準，效益標準，效率標準，公平標準，政策回

應度。

二、公共政策評估的過程與步驟

1.準備階段

a確定評估對象

b制定評估方案

c挑選和培訓人員

2.實施階段

a利用各種調查手段，全面收集政策制定、政策執行、政策影響和政策效

益等方面的信息。

b綜合分析政策信息。就是要在收集信息的基礎上對那些有關政策的原始

數據和信息資料進行系統的整理、歸類、統計和分析。

c綜合運用適合的評估方法，對政策進行評估，得出評估結論。

3.結束階段

.結束階段是處理評估結果、撰寫評估報告的階段。

三、公共政策評估的方法P473

L成本一效益分析法

a效益相等時，成本越小的方案越優；

h成本相等時，效益越大的方案越優；

c效益與成本比率越大越好。

2.前后對比法

a簡單“前一后”對比分析

b“投射一實施后”對比分析

c“有一無”政策對比分析

d“控制對象一實驗對象”對比分析

3.對象評定法

4.專家判斷法

5.自評法

第三節我國公共政策評估的現狀

一、政策評估面臨的困難

L政策評估的不確定性

（1）許多政策m標不可能量化，比如一些政治類和文化類的政策；

（2）多數政策都具有多重目標，有些目標自己還存在著矛盾；

（3）在政策執行過程中，政策目標還有可能發生變而被修正；

（4）有時，決策者還有意用含糊的、不太確定的形式來表達政策目標，以

此增加某種應變能力。

2.政策效果的不確定性

由于政策活動涉及面廣、參與者多，政策執行后產生的影響往往涉及社會

生活的方方面面，既有預期的影響，也有非預期的影響；既有顯性的、一目了然

的影響，也包括潛在的、不易感知的影響；既有短期的影響，也有長期的影響。

3.政策資源的混合和政策行為的重疊

政策資源的混合指的是投入不同政策的資源彼此糾結在一起，分不清某

項資源的支出究竟屬于哪一個政策，或某項政策的總投入到底是多少。政策資源

的混合使政策的成本難以核定，而其“純效果”更是無從測定。

政策行為的重疊指的是針對相同的或相似的政策問題和政策目標群體，

不同的機構和部門都制定并執行各自的政策。各種不同的政策效果混雜在一起，

很難將某項政策的實際效果從總體效果中區分出來。

4.政策行動與環境變量之間的因果關系不易確定

除了政策行動的影響外，實際社會情況的改變還會受到政策行動以外其

他因素的影響，這就使得政策行動與環境改變之間的因果關系不易確定。

5.評估信息和評估經費缺乏

獲取真實而全面的第一手資料和各種數據，是進行政策評估的基礎和前

提。如果沒有足夠的統計資料和其他方面的信息，政策評估就成了無本之木、無

源之水。在我國，政策信息工作還比較落后，許多政策機關不重視信息管理，信

息收集系統尚未形成，政策評估所獲得的數據往往是殘缺不全、雜亂無章的。再

加上一些抵制評估的工作人員拒絕提供關鍵性資料，大大增加了政策評估的難

度。

政策評估是一項復雜、系統的工作，需要投入相當的經費、設備和人力。

但在現實中，評估工作及其價值尚未引起人們的足夠重視和認同，很難指望人們

從現實政策資源中拿出成本作為評估之用，政策評估常常處于經費短缺狀態。即

使有的政策機構愿意提供評估經費，他們也總是千方百計地試圖影響評估的結

論。因此，評估資料欠缺和評估經費不足始終是困擾政策評估的兩大難題。

6.有關機構和人員的抵制

所有政策評估最終都不可避免地涉及政策功績的評判，而政策是由人來制

定并執行的，所以，政策評估實質上是對有關人員行為的一種價值判斷，政策

評估本身就具有批判性，是借助批判手段實現建設性目的的活動。有關機構和人

員既可以是政策評估最堅強有力的支持者，也可以是最堅強有力的的反對者，

而他們的態度取決于其對政策評估價值判斷傾向的認同程度。

有關人員的抵觸心理來自三個方面的原因：意識擔心評估得出不利于他們的

結論；二是對政策過程的獨占心理驅使他們反對他人進入，以免影響他們的行動

計劃；三是人的本能的支配心理。有關人員的抵觸主要表現為拒絕提供評估經費

和資料，藐視、貶低和否定評估結論等。在政策評估面臨的所有困難中，人為的

抵制是最直接的也是最嚴重的困難。

二、我國政策評估的現狀

1.評估者缺乏對政策評估的科學認識和認真態度

2.評估標準以價值判斷為主，評估方法以定性分析為主

3.缺乏獨立的政策評估組織

4.評估對象以政策輸出為主，忽視對政策影響的評估

5.資料和評估經費欠缺

6.公眾未能廣泛參與政策評估

三、關于我國政策評估事業的若干思考

1.提高對公共政策評估工作重要性的認識

2.建立獨立的政策評估組織

3.使政策評估制度化

4.明確政策目標、精選評估對象

5.建立健全政策評估的信息系統

6.引入科學的評估理論、方法和技術

第四節公共政策監控

一、公共政策監控的含義、分類與作用

公共政策監控是政策監督與政策控制的合稱，是為了實現政策的合法化與

保證政策的貫徹實施而對政策的制定、執行、評估和終結等活動進行監督與控制

的過程，其目的在于保證政策系統的順利進行，提高政策制定與執行的質量，

促進既定政策目標的實現和提高政策效率。

分類：

1.根據政策過程的不同階段分類：政策制定監控，政策執行監控，政策評估

監控，政策終結監控

2.根據政策監控的不同時態分類：事前監控，事中監控，事后監控

3.根據政策監控的層次分類：自我監控，逐級監控，越級監控

4.根據政策監控的內容分類：目標監控，關鍵點監控

5.根據政策監控的主體分類：立法，行政，司法機關，政黨監控，利益集團的

政策監控，公眾和大眾傳媒的政策監控。

作用：

1.保證政策的合法化。

2.保證政策的貫徹實施。

3.實現政策的調整與完善。

4.促使政策終結。

二、公共政策監督

公共政策監督，指的是政策監控的主體從一定制度、法規的依據出發，對政

策系統的運行包括政策的制定、執行、評估及終結活動進行監視和督促的行為。

條件：

1.建立必要的制度、法規，明確職責，這是形成政策監控的依據問題。

2.政策監督者與政策監督對象之間應保持時時溝通。

3.在機構設置上保持監督機構的獨立性。

4.對監督對象有影響權。

內容：

1.對政策制定活動的監督

2.對政策執行活動的監督

3.對政策評估活動的監督

4.對政策終結的監督

三、公共政策控制

公共政策控制是指政策監控主體在政策過程尤其是政策執行中，為了保證

政策的權威性、合法性和政策的有效執行，為達成特定的政策目標而對政策過程

尤其是執行過程的偏差的發現與糾正行為。

分類：

1.按性質的不同，反饋控制與前饋控制

2.按控制人員與控制對象的關系，間接控制和直接控制。

程序；

1.確立標準

2.衡量績效

3.糾正偏差

執行糾偏措施—糾偏措施的方法—分析糾偏產生原因<-發現確定糾偏

圖：公共政策控制的程序

公共政策控制的循環：

公共政策控制并不是一個單向的不可逆轉的過程，而是一個永無止境的循

環。

定規劃

采取嗝孤》觀察績效

^^分析績效/

公共政策控制循環圖

四、公共政策調整

所謂公共政策調整，也就是在政策監督和控制所獲得的有關政策系統運行

（尤其是政策執行的效果）的反饋信息的基礎上，對政策方案、方案與目標之間

的關系等進行不斷的修正、補充和發展，以便達成預期政策效果的一種政策行

為。

內容；

1.問題的重新界定

2.目標的重新確定

3.方案的重新擬訂

4.對政策效力的調整

5.對政策主體、客體的調整

政策調整的原因：

1.客觀原因。

社會的政治、經濟和文化的發展變化，叫政策環境及政策問題本身的發展變

化。

2.主觀原因。

人們對政策問題、政策環境以及政策方案等認識的深化。

政策調整對政策系統的影響：

1.政策調整有利于保證公共政策的科學合理。

2.政策調整有利于保證公共政策的權威性和嚴肅性。

3.政策調整有利于保證公共政策的穩定性和連貫性。

4.消極影響：浪費已投入的政策資源，挫傷公眾積極性，影響公共機構形

象。

程序：

1.獲取反饋信息

2.確定調整方案

3.實施調整

五、中外公共政策監控機制比較研究

1.西方政策監控的特點

a政策監控的基本依據一一分權與制衡原則

b社會輿論在政策監控中的顯著作用

c司法審查對公共政策的有效監控

d中央政府權力的擴張與政策監控手段的更新。

2.我國政策監控機制

a人民代表大會的政策監控

b政府機關的政策監控

c司法機關的政策監控

d中國共產黨的政策監控

e民主黨派對政策的監控

f人民群眾及人民團體的政策監控

第五章公共政策終結與政策周期

學時:6

教學要求：通過本章的學習，掌握公共政策去向的三種可能性：持續、調整或

終結；熟悉公共政策周期，并了解公共政策周期研究的重大意義。

教學要點：公共政策終結的依據、方式、障礙及策略，政策周期。

教學內容：

第一節公共政策終結的含義和作用

一、公共政策終結的含義

二、公共政策終結的作用

第二節公共政策終結的原因、類型和方式

一、公共政策終結的原因

二、公共政策終結的類型

三、公共政策終結的方式

第三節公共政策終結的障礙和策略

一、公共政策終結的障礙

二、公共政策終結的策略

第四節公共政策周期

一、政策周期的內涵

二、研究政策周期的意義

三、政策周期和經濟發展周期

四、我國的政策周期及特點

思考題：

1.舉例說明我國加入WTO后某些政策終結的情況。

2.從政策終結的角度分析20世紀70年代中美關系的變化。

3.公共政策周期的內涵與研究意義。

第一節公共政策終結的含義和作用

一、公共政策終結的含義

政策終結是政策決策者通過對政策或項目進行慎重的評估后，采取必要的

措施，以終止那些過時的、多余的、不必要的或無效的政策或項目的一種政治（或

政策）行為。

特征：

1.強制性。

一項政策的終結總是會損害一些相關的人、團體和機構的利益，遇到強烈的

反抗，因此，往往靠強制力來進行。

2.更替性。

政策終結意味著新舊政策的更替，是政策連續性的特殊表現。

3.靈活性

政策終結是一個復雜而又困難的工作，必須采取審慎而又靈活的態度，處

理好各種動因和關系。

二、公共政策終結的作用

1.節省資源

因為政策終結意味著政策活動的結束、某種機構、規劃、慣例的終止以及有

關人員的裁減。因此，政策終結可以減少人力、物力、財力的消耗，從而節省有

限的政策資源。

2.提高績效

3.避免僵化

所謂政策僵化，指的是一項長期存在、沒有及時予以終結的政策，在發展變

化了的環境下，繼續執行該政策，不僅不能解決問題，反而成為解決問題的阻

力與障礙，帶來嚴重的不良后果。政策終結可以避免政策僵化。

4.優化政策

政策終結有助于促進政策優化，表現在兩個方面：一是政策人員的優化；二

是政策組織的優化。政策組織的優化是公共政策優化的核心內容，優化政策的人

員只能在優化的組織機構中才能制定和執行優化的政策。

第二節公共政策終結的原因、類型和方式

一、公共政策終結的原因

1.財政困難。因貶政赤字、稅收減少等導致政策或項目的終結。

2.政府的低效率。即政府機構的效率太低、成本太高而導致政策或項目的終

結。

3.政治意識形態的變化。意識形態以及價值觀念的改變或沖突導致政策或項

目的終結。

4.行為理論的變化。即關于人性、行政管理和社會服務應如何提供等理論的

變化導致政策或項目的終結。

5.學習。采用“試錯法”方式，在政策實踐中學習，隨時終結那些錯誤的政

策或項目。

二、公共政策終結的類型

1.功能的終結

即終止由政策執行所帶來的某種或某些服務。

2.機構的終結

伴隨著政策終結進行的機構縮減或撤消就是機構終結。有些機構是專門為某

項政策而設立的，隨著政策的終止，機構也隨之撤銷；有些機構往往同時承擔著

多項政策和功能，某項政策的終止不足以導致機構的撤消。因此，通常的做法是

通過縮小規模、減少經費等辦法對機構進行縮減。

3.政策本身的終結

政策本身的終結什遇到的阻力較小。

4.項目的終結

即政策的具體項目以及執行措施的終結。

三、公共政策終結的方式

1.政策廢止

即直截了當地宣布一項政策的廢止。政府根據政治、經濟和社會形勢的發展

變化，不定期地清理、廢止大量不合時宜、過時了的政策。

2.政策替代

指的是新政策代替舊政策，但所面對的問題不變，所要滿足的要求不變。在

這里，新政策是對舊政策的補充、修正，目的是更好地解決舊政策所沒有解決好

的問題，以充分實現政策的目標。

3.政策合并

指的是舊政策雖然被廢止了，但政策要實現的功能并沒有取消，而是將其

合并到其他的政策中去。合并政策有兩種情況：一是將原有的政策內容合并到現

有的政策中，作為現有政策的一部分；二是將多個舊政策加以調整，合并成一個

新的政策。

4.政策分解

指的是將舊政策的內容按照一定的原則分解成幾個部分，每個部分各自形

成一項新政策。當原有的政策過于龐雜、目標眾多以至于影響到該政策的有效執

行時，常常采用分解的辦法，將原有政策按主要的目標分解成幾個較小的政策。

這樣有利于執行者明確政策目標，提高執行效率。

5.政策縮減

指的是采取漸進的方式對政策進行終結，以緩沖政策終結帶來的巨大沖擊，

逐步協調好各方關系，減少損失。組要表現形式有：縮小對政策的資源投入、減

小實施范圍，放松對政策執行的控制等等。政策縮減的另外一種方式是，把政策

中過時的部分廢除，而保留原來政策中合理的部分。

6.政策的法律化

一項政策經過長期實行確實有效的政策，為了提高其權威性和強制力，經過立

法機關或授權立法的行政機關審議通過，上升為法律或行政法規。這是另一種意

義上的政策終結。

第三節公共政策終結的障礙和策略

一、公共政策終結的障礙

1.相關者的心理抵觸

對政策終結存在抵觸心理的主要有三種人：U）政策制定者；（2）政策執行

者；（3）受益者。政策制定者不愿意承認他們制定的政策不再有存在的必要，更

不愿意承認在制定政策的過程中所犯的錯誤；政策執行者不愿意看到政策的被終

止；政策受益者不愿意既得利益受到損失。

這種心理障礙的存在使人們在解釋政策失敗時，常常傾向于從環境因素中

尋找原因，而不愿意檢討政策本身的失誤。

2.現存機構的持續性

機構的持續性表現在三個方面：（D機構的慣性。當不同的機構相互配合并

開始執行某項政策時，一種慣性就油然而生了。機構的慣性使政策執行一旦開始

就很難停止。如果要想修改其方向或讓其停下來，必須從外部施加很大的力量才

能做到；（2）機構的生命力。“某一機構存在的時間越長，它被終止的可能性就

越小，經過一定時間，會形成繼續存在的條件和對它的支持”。當政策終結危及

組織機構的生存時，它會千方百計地減輕所面臨的壓力，或改變策略，或調整

機構，想方設法地延續政策終結的進程，給政策的及時終結帶來消極影響；（3）

機構的動態適應性。在評估者的眼里，機構是相對靜態的。但是，機構本身卻有

一種動態的適應性，可以隨環境和需要的變化而產生變動，甚至針對政策”結

的各種措施來調整自己的方向，使終結計劃夭折或破產。

3.行政機關的聯盟

執行某項政策的而獲得既得利益的行政機關，往往會在政策面臨終結時結

成聯盟，共同反對政策終結。這些反對終結的行政機關一方面會要求其內部成員

齊心協力共同抵制終結；另一方面則互相團結、拉攏和接近政府內外有影響的人

士抵制終結。這種因執行政策而獲得利益的行政機關一旦結成一個共同體，就能

有效地威脅政策終結行為，使政策終結無法進行。這是因為行政機關比其他任何

社會組織更具有便利的條件進行政治活動，它們可以利用自身有利的地位影響

公共政策。

4.利益集團的阻礙

由于公共政策大多涉及到利益與價值的分配，因而各利益集團必然千方百

計地努力影響公共政策。當政策終結迫在眉睫時，反對政策終結的利益集團為維

護既得利益，必然會采取各種合法或非法的途徑1如游說、行賄等），以阻止政策

終結。

公共選擇理論證明，利益集團的力量很大，它們總能左右公共政策，它們

和政治家、政府官員互相利用，形成一個“鐵三角”，使得公共政策的終結更為

困難。

5.法律程序上的復雜性

任何政策的確定和組織機構的建立，都是通過一定的法律程序進行的，同

樣，政策的終止和組織機構的撤消也必須按照法定的程序來辦理。政策指定要通

過法定程序，政策終結也要通過法定程序。程序上的復雜性往往影響政策終結的

及時執行。

6.社會輿論的壓力

如果一項需要終結的公共政策受到輿論的廣泛支持，無疑會受到極強的阻

力。

7.高昂的成本

政策終結的成本有兩種：一是終結行為本身要付出的成本。有時，在短期內

終結一項政策的花費比繼續這項政策的花費要多，比如終結執行者要為裁減下

來的人員安排新的崗位和就業機會，或者對原政費的受益者進行利益的補償。二

是現有政策的沉淀成本。沉淀成本是指投入決策、某個計劃或某個項目的時間、

資金或其他資源的無法彌補的花費。它限制了目前投入的選擇范圍。也就是說已

經在政策上投入的資金、人力制約了決策者下一步的行動計劃。

此外，政策終結的也有風險，對終結一項政策后的結果不確定。事實上，政

策終結后采取的新政策并不能保證一定會帶來更好的結果，這也使得終結者難

以下定終結的決心。

綜上所述，政策終結的障礙可以分為兩類：一類是不可避免的障礙（邏輯上

的障礙），包括人們害怕變革的心理、沉淀成本的存在、政策受益者的心理抵抗、

機構的持久性、政策終結自身的成本和法律程序上的障礙。另一類是政治上的障

礙（非邏輯上的障礙），包括政府決策者責任的缺失、利益集團的尋租、輿論被操

縱。

二、公共政策終結的策略

1.重視說理工作，積極爭取支持力量。

2.舊政策終結與新政策出臺并舉

3.選擇有利的終結時機和焦點（安徽稅費改革制度）

4.“力場分析”、傳播試探性信息與“閃電”策略

“力場分析”策略也叫做知己知彼戰略。在政策終結前，必須斟酌政策終結

的“政治情境”，即了解贊成或反對終結的團體的力量虛實、所持的立論基礎、

所獲得的支持程度及可使用的資源等。

所謂傳播試探性信息，就是當政府在進行正式宣布終止某項政策之前，在

一些非正式場合，流露出準備終結的信息，以測定公共輿論對這一行動所持的

態度。這種試