優質教師的逆向流動與制度建構

《國家中長期教育改革發展規劃綱要》(2010-2010)(以下簡稱“規劃綱要”)第17章

“完善教師管理制度”中的“多樣化教師和校長流動機制”。這意味著在均衡發展成為教

育改革關鍵訴求的情況下，教師流動制要在更大的范圍內推開。基于公平目標的制度性教

師流動與原有的教育利益機制之間有沖突，必然會遭遇到很多人為阻抗，系統分析這些因

素，思考應對策略，是制度合理化建構繼而能夠順利推行的前提和基礎.

一、教師流量機制的內部阻力因素

教師流動機制的內在阻抗因素指由主客觀條件引發的、制度變革利益相關者所具有的對教

師制度化流動起阻礙作用的心理狀態及外在行為。

1.形成優質教師的逆向流動機制

隨著教育領域市場行為的介入，教師流動現象日漸頻繁。從個人角度來看，教師流動往往

基于教師對自我利益的理性追求而展開，如果沒有專門的制度約束和引導，教師流動的自

發秩序或者說常態應是優質教師逐漸向更具競爭優勢的地區和學校流動。這種教師流動有

兩種典型表現:其一，由于我國很多地方存在工資制度上的地域差異，加之生活環境方面

的巨大落差，導致教師沿著農村一鄉鎮一縣城一地市路徑流動;其二，出于對學校生源狀

況、社會聲譽、福利待遇等方面的考慮，在特定區域內，教師向相對優質的學校聚集。事

實上，由于缺乏必要的制度安排，上述兩種情況在全國的很多地方已經長期存在，導致校

際之間師資水平的差距越來越大。”當教師這個學校發展的‘核心競爭力’被抽空以后，

薄弱學校就基本將被‘落后'長期鎖定了。”基礎教育發展失衡態勢及其所折射出的教育

公平問題將越來越凸顯，從根本上制約著教育改革向綜深發展。

推進義務教育均衡發展，悠體提高教師素質、均衡師資當屬根本之策。故此，在當前形勢

卜；有必要通過一定的管理干預和制度約束部分地改變教師流動的自發秩序，使一部分優

質教師從城市學校、優質學校向農村學校、薄弱學校流動，逐步彌合校際之間教師資源的

巨大差距，進而有效縮短薄弱學校擺脫落后面貌的時間。如果將基于自我利益理性追求的

教師流動的自發秩序稱為順向流動的話，那么這種基于特定制度安排的優質教師流動的外

在秩序則可稱作優質教師的逆向流動。優質教師的逆向流動是當前建立健全教師流動機制

最具實質意義的關鍵環節，

優質教師的逆向流動帶有人為性和一定的強制性，會導致原有利益格局的調整，關涉到的

優質教師及原有優質教育資源的既得利益者，在這?過程中必須放棄?部分教師的自身利

益。自利性是人性的一部分，出于自利，相關利益主體會對此心生抵觸，尤其是這種調整

還是在“更為復雜的社會關系及利益沖突的背景下，在人們的切身利益訴求普遍變得前所

未有的強烈的社會境況與教育境況中進行的”，抵觸還有可能非常強烈。相對于環境中的

其他困難和障礙，這樣的抵觸是教師流動機制建立健全的內在阻抗因素。

2.優質學校的服務效應

(1)基于自利性動機參與逆向流動的優秀教師會心生阻抗

如前所述，校際之間教師待遇、社會聲望的不均衡，導致優秀教師向優質學校集中具有

“天然”的屬性，而制度安排所需的逆向流動則要求他們為更高的公平目標暫時放棄自身

利益。現實中，雖不排除有的教師能夠以高度的社會責任感、使命感自覺認同新制度背后

的價值目標，主動履行制度安排，但顯而易見的是，如果我們簡單期盼這樣的教師大量出

現，以致此種局面成為常態，卻是一種不切實際的想法。可以認為，建立健全教師流動機

制無法簡單寄望于優質教師的“高風亮節”。

(2)既得利益與改革成本使得優質學校不愿參與

一方面，優質教師的逆向流動一旦成為制度性安排，對很多具有先發優勢甚至得到政策

“眷顧”的優質學校而言：意味著賴以生存的人力資源優勢的相對損耗。在當前優質學校

作為相對稀缺資源的情況下，這些人力資源優勢是學校借助實際中大量存在的“擇校”行

為獲得組織利益的根本保障，接受制度安排就意味著學校既得利益的部分放棄。另一方面,

完整的教師流動還要求優質學校接受一些由薄弱學校輪換過來的教師，培養這些教師需要

成本投入，使用這些教師需要承擔不確定性帶來的風險。故此，不管這種流動涉及面是大

還是小，均會不同程度地打亂學校發展的節奏，使其管理成本增加，發展中承擔的風險加

大。學校組織是人格化的存在，面對制度調整時，學校管理者及其他成員會自覺或不自覺

地守護著自己的既有利益,可以認為，建立健全教師流動機制無法簡單寄望于學校無條件

的自覺履行社會責任。

(3)自身利益考量會使政府缺乏改革的真正動力

從理論上講，政府是公共利益的維護者，但政府層面的自利行為同樣存在。不管是作為個

體的行政人員，還是作為組織的行政機構，在行政行為中都可能會過多地進行自身利益的

考量。就教育行政機構而言，在當前應試教育仍“大行其道”的情況下，考核地方教育部

門政績的關鍵指標實際上仍是升學率，而要想確保升學率，優質學校往往是根本所系，以

此邏輯，優質教師的逆向流動可能會使一個地區的升學率在相當長的時間內無法保持穩定,

甚至會下降。為確保政績不受影響，地方教育行政部門可能會并不真正支持甚至反疝改革。

不僅如此，作為推行教師流動機制的政府公務員同樣也有自己的個人利益，最直接的一點

就是，作為父母，他們同樣會考慮到教師流動制度對自己子女受教育狀況的影響，由于行

政部門官員的子女多集中在優質學校，一旦教師流動制度影響到他們的既得利益，他們就

可能采取一定的方式進行抵制或消極應對。可以認為，來自于政府機構和行政人員的阻抗,

使得建立健全教師流動機制無法簡單寄望于政府當然的公益化規定性。

除此以外，阻抗還可能來自于家長，因為教師的逆向流動同樣會觸及優質師資流出學校的

學生及其家長的利益。

二、經濟性行為

一般而言，自利是受制度維度和道德維度限定的經濟性行為。但就現實性而言，要建立健

全教師流動機制，實現超越自利、消解內在阻抗的目標，制度創新和管理安排是具有實際

價值的選擇。

1.流動形式的確定

考慮到現實需要，當前應圍繞促發優質教師逆向流動這一工作重心建構教師流動運作模式,

可以按照非對等性原則，優質學校派出優秀教師，薄弱學校派出有較大潛質的年輕教師，

進行相互交流。為了消解阻抗，優質教師流出人員的選擇要處理好制度形式非人格化和制

度內容人性化之間的合理平衡，在強調制度剛性的基礎上，充分考慮教師在身體狀況、家

庭負擔等方面有特殊情況的現實需要。關于流動形式，我國現有的制度包括定期流動制、

轉會制及支教制度。定期流動的周期大致包括初級模式（短期交流）、中級模式（定期一

年左右，柔性流動）和高級模式（定期三至五年，剛性流動）等不同類別。建議推行定期

流動制，但在制度建構初期，教師流動的時間周期不宜過長，以一年至三年為宜，可結合

地方實際進行選擇。這是一種兼顧效益提升及阻抗消解雙重需要的現實之選。

目前，教師流動機制已經寫進《規劃綱要》，表明這i政策最終的推動力量來自中央政府,

但這并不意味著要在全國范圍內搞“一刀切”。在制度安排的初始階段，可以在中央政府

的宏觀管理和督促下，先以縣（區）作為制度安排的重心。各縣（區）亦不可急于求成，

應建立適當的緩沖機制，以將制度設計給各利益主體帶來的心理沖擊以及可能產生的抵觸

心理保持在一個可以接受的范圍內。

2.完善教師流動的實施細則

一旦確立了教師流動的基本模式，就應該制定明確的實施細則以保障工作的公開、公正和

嚴肅性。用統一的規則規約教師和學校，雖不能（實際上也無需）消除人內在的自利性，

但可以借助一定的強制性力量對自利的限度和目標進行約束，利用規則的確定性避免各種

機會主義，從而達到消解教師流動機制內在阻抗負面影響的目的。根據國家宏觀指導性意

見，縣（區）教育行政部要發布教師流動的實施細則，內容包括交流學校的指定、相關

原則、要求、待遇等方面的規定，教師流動的受援和支援學校之間權利、義務關系的厘清,

以及政府責任的明確，等等。從減少抵觸心理的角度出發，制定操作規程時，要組織多方

利益主體參加討論，使他們充分表達自己的訴求，從而使政府次策者能夠更全面地掌握信

息，為協調各方利益，及時采取措施化解可能存在的尖銳矛盾和沖突奠定基礎。

3.學校監督一有效的監督機制

監督機制是制度有效執行的重要保障。在現有政策框架下，對政府行政行為的監督阻力較

大，從某種意義上說，也最為關鍵。核心問題是加強政府行政行為制度化建設，由法制代

替“人治”，對于那些拒絕或扭曲執行教師流動機制的人員要給予嚴厲的懲處。同時，應

以服務型政府理念為主導：自覺接受社會的監督。

對學校與教師的監督主要包括政府監督和社會監督兩方面。政府監督更具權威性，約束力

強，作用顯現快。社會監督具體包括社會公眾（主要是學生家長）監督、新聞媒體監督等,

在現代社會，此種類型的監督有著巨大的現實意義。另外，作為一種嘗試，還可逐漸建構

行業自律機制，以同行業相互監督的形式為學校提供專業自律空間，達到學校協同發展的

目的。對學校和教師的監督，工作重點在于防止兩種典型的具有破壞性的逐利行為:一是

本位主義行為，即出于私利拒不執行或扭曲執行教師流動機制的行為，如“拒絕派出高素

質的優質教師”；二是機會主義行為，即以投機取巧的方式為自己謀取更大利益的行為，

如有的教師“以支教之虛、謀晉升之實”等。以上行為會削弱教師流動機制的實效性，并

引發相關群體的不滿情緒：進而導致新的利益沖突。

4.建立利益補償機制

在協調制度變遷過程中，會出現利益矛盾和沖突，一個基本的解決策略就是對相關利益主

體正當利益的損失進行一定的補償。實際上，也只有確保了那些傾心奉獻、承擔更大社會

責任的教師和學校得到應有的物質回饋和精神褒獎，才可能建立一種真正有活力的、可持

續的教師流動機制。利益補償機制的工作重點主要體現在兩個方面:其一，建立對逆向流

動教師的補償機制。政府決策者應該充分考慮到制度性流動給教師帶來的諸多不便，采取

多種方式給予那些支援弱勢學校發展的教師一定的補償。補償可以是物質層面的，如適當

提高逆向流動教師的福利待遇，尤其是那些到條件艱苦地區和學校工作的教師;補償乜可

以是精神層面的，如在評定職稱等方面有所傾斜;甚至有必要將兩種方式結合起來使月。

其二，對優質教師流出學校進行適當的補償。教育行政部門應該根據本地的具體情況出臺

相關政策，細化具體補償的范圍、程序、方式及標準。另外，利益補償的費用支出應該由

政府負擔。

5.體制改革：向農村學校傾斜，促進城鄉教師均衡發展

教師流動機制的內在阻抗因素根本上來源于人的自利性。長期以來，政策安排并沒有按照

均衡發展的思路進行，導致教育發展的失衡加劇，這在客觀I：使人追求自身利益的自利行

為似乎更具正當性，已成為教育改革頑固的羈絆。例如，新中國成立不久就開始了所謂的

“重點校”制度，后來在新的經濟形勢下，政府教育投資的“馬太效應”愈加強烈。又如,

和其他事業單位一樣，教育領域實行的也是城鄉教師分層工資制，各地區工資差額明顯，

教育財政亦優先保障城市教師工資。可以認為，對部分教師和學校進行一定的利益補償對

于局部矛盾的化解會有所幫助，但只能是“小打小鬧”，只有建構符合教育均衡發展宏觀

利益的管理制度，才是改變舊有文化心理、構建新教育秩序的根本舉措。

因此，教師流動機制的相關制度改革應當包括但不限于以下幾點：首先，真正放棄“直點

校”制度。改變政府教育投入中實際存在的“馬太效應”，在新增加的教育投入中，必須

向農村學校、薄弱學校傾斜。其次，切實落實績效工費制。各