審計方案管理工作現狀分析及對策研究〔作者:___________單位:___________:___________〕

我國國家審計經過二十年多年的開展，已經取得了長足的進步。但與國外審計相比，還存在很大的差距。其中主要表達在審計管理水平低。審計方案管理是審計業務管理的重要組成局部，也是其中的薄弱環節。在我國社會經濟形勢發生巨大變化，國家審計積極尋求與國際接軌的轉型時期，加強和改良審計方案管理，不僅是審計有效履行監督職責、更好地為國家經濟開展效勞的首要環節，也成為影響審計管理整體水平提升的重要因素。下面，筆者結合目前我國國家審計實際，對方案管理的現狀及如何加強方案管理等問題作一個初淺的分析與探討。

一、審計方案管理的重要意義

審計方案管理工作涉及方案編制與調整、方案執行與反應、方案考評等一系列環節。科學有效地執行上述各環節，對標準審計機關業務活動，確保審計工作高效、有序運行具有重要意義。

〔一〕審計工作順利開展的依據和根底。審計是一項復雜且目的性很強的工作。要順利到達審計所要求的目的，必須制定完善的審計方案并靈活執行。科學合理的審計方案，規定了業務工作的目標和方向，指明了審計的任務和要求，是審計工作順利有效進行的根底。方案一旦下達，審計人員就必須按照方案所提出的要求，在對被審計對象和審計目的有了詳細了解后，采用適當的審計方法，完成審計任務。

〔二〕控制審計本錢，提高工作效益的需要。以盡可能低的本錢獲得盡可能高的工作效益，是審計工作追求的境界。尤其是在審計的人才、物力、財力等資源都不甚充足的情況下，保持合理的審計本錢，“精打細算〞，是審計生存和開展的必要條件。因此，制定合理的方案并有效地實施，對于不斷提高審計本錢效益，進而提高工作效率有著重要的作用。

〔三〕切實整合審計資源的需要。目前，繁重的審計任務與現有審計資源相對缺乏的矛盾，已經成為我國審計工作面臨的主要困難。現代管理的根底就是資源的合理配置。加強審計方案管理，無疑是實現資源有效利用的重要一環。通過制定方案，可以實現任務和人力等資源的統籌安排；通過方案的統一組織、統一實施、統一協調，可以實現資源有效整合，最大限度發揮審計的成效。

〔四〕防范審計風險，提高審計質量的需要。審計質量是審計工作的生命線。全面提升審計質量，是強化審計管理的目標選擇。審計方案是審計機關年度審計工作的總體目標，也是工程審計實施的依據。方案安排的科學與否，重點突出不突出等，直接影響工程的實施與質量的好壞，并為審計質量控制和考核提供依據。所以，提高方案管理水平是審計工程質量管理的首要環節。同時，在審計的過程中，如果在對審計方案等環節的把握上出現偏差就會產生審計風險，影響審計工程質量。審計風險不可能完全防止，但是可以通過周密地方案和實施審計工作，到達有效控制審計風險，提高審計質量目的。

二、審計方案管理的根本要求

審計方案管理沒有固定的模式，不同的審計制度會導致不同的管理方式。因而對審計方案重點內容確實定、編制程序、執行與調整等方面的要求也不盡相同。就目前我國審計方案的編制與執行來看，應該符合以下一些根本要求：

一是科學性。這是對方案管理工作的首要要求。即整個的審計方案工作，從立項、編制、執行、反應、考評等均須采用嚴謹的態度及科學方法來完成。如：立項須充分地論證；編制方案須遵循嚴謹的程序；方案執行與反應須嚴格；考評體系須公正有效等。

二是全面性。方案管理涉及方方面面，對于其中的諸多因素及其關系必須以全面、聯系地觀點來對待。比方要正確處理審計本錢、效率與審計質量的關系；要正確處理中長期目標與年度審計方案的關系等。

三是目的性。方案工作應有鮮明的目的。即在方案編制、執行中要有明確的要求和切實可行的目標。在執行完方案后，還要對是否達成最初的目標進行測評和考核，使得任務和目標能落到實處，取得實效。

四是審慎性。即在方案執行時要對審計重要性進行評估，并運用正確的審計方法，實施必要的審計程序，有效地防范審計風險。同時，對審計風險水平也要有正確的評估，以免出現不必要的審計失誤而出現新的審計風險。

五是可操作性。方案是審計工作開展的依據。因此，方案中制定的任務、提出的要求、到達的目標及執行情況的評估等都必須切合工作實際，具有可操作性，這樣才能使審計工作高效有序。

三、審計方案管理工作的現狀分析

審計方案是審計工作的龍頭，是整合審計資源，實現科學審計管理的靈魂。總的來說，經過十幾年的審計工作實踐，審計方案管理水平有了較大的提高。但是隨著政治、經濟環境的急劇變化，特別是入世后我國財政預算管理體制、投融資管理體制、建設管理體制改革的加快，審計環境及對象、審計內容及方式方法等都發生了深刻的變化，在審計方案管理方面存在的種種問題已不能應形勢開展的需要，甚至在一定程度上制約了審計工作質量的提高。

實際上，目前，我國的審計方案很大程度還處在一種“盲人摸象〞的粗放管理狀態，還沒有形成一個科學、系統的管理體系，相當多的審計機關實際上是有方案無管理。主要表現在：

一是方案編制不夠科學，目標不夠明確，重點不夠突出，工作帶有一定的盲目性、隨意性。比方：一些審計機關在制定年度方案時，缺乏經濟工作的宏觀視角，也未作深入的調查研究，使得方案重點不突出，落實方案的措施和目標、要求不明確；在審計對象的選擇和工程確實定上，缺乏嚴格的標準和認證程序；此外，審計方案的安排缺乏長遠性，中長期規劃與年度審計方案缺乏照應與銜接等。

二是方案執行中，工程的調增調減比擬頻繁，且變動的程序比擬簡單，特別是方案執行缺乏有效的控制，對工程進展、資源和力量調整、質量和風險控制以及目標的實現疏于管理。

三是方案完成后，質量評估、績效評價、經驗總結和獎懲等未能及時跟上。如：目前特派辦要向審計署報送每月的方案執行情況，署里也在綜合分析之后對各特派辦的情況實行季度通報制度及半年、全年情況總結制度，但是上述成果和數據在利用和考核方面有待加強。

此外，由于缺乏對資源與任務的總體把握和分配，使得對審計對象的監督缺位與重復監督的現象并存；由于任務與人員不匹配形成了資源浪費現象；在管理方式上，審計的本錢意識不強等。

造成審計方案管理出現上述問題的原因是多方面的，如審計體制、審計環境、審計法規等，本文著重從審計方案操作與實務的角度分析，認為原因主要表現在以下幾個方面：

一是方案管理意識淡薄。近年來，隨著審計監督領域的不斷拓展，審計任務日趨繁重。由于人員少，任務重，局部審計機關“為完成方案的審計工程而審計〞的應付思想比擬突出，對執行工程過程中的管理意識淡薄，造成有方案無管理，影響了管理水平和審計質量的提高。有些審計人員認為，方案管理是方案部門幾個人的事，因而在執行已有的審計方案月報制度時，存在輕視現象，只是程序性地上報數據，數據的準確性有待加強。

二是審計人力資源匱乏、溝通協調機制不夠順暢。審計任務重與審計力量缺乏的矛盾日益突出，全國審計機關約有審計對象80萬個，而審計人員只有8萬多人，每年只能審計15萬個左右，從而導致工程安排時出現大量審計盲點。同時，審計機關與其他有關監督部門缺乏溝通與協作，各級審計機關在開展業務工作時相對割裂，有關信息沒有形成共享，也是工程安排出現重復和空缺現象的重要原因。在立項的針對性上，由于受到人力、物力、財力等資源相對短缺因素的影響，很多必要的論證與實地調查、了解程序都未能展開。

三是審計方案管理的相關制度不夠健全、管理工作力度不夠。對于方案管理工作而言，建立和完善制度是保障。同時，高質量源于嚴管理，審計方案管理制度不健全、工作不嚴格是造成審計方案管理水平不高的直接原因。由于我國審計管理整體上還處在初級階段，許多相關的制定都尚未建立或不完善，或者已有的制度未執行到位。具體表現為：方案編制缺乏一整套科學有效的程序保障，如：尚未建立審計對象資料庫，因而缺乏對審計對象的整體把握，使得立項工作具有盲目性；方案執行反應制度與調整制度有待進一步完善與嚴密；方案執行后的審計成果利用與考評制度亟待建立。

四、加強和改良方案管理的對策

實行科學的審計管理，必須改良審計方案工作。在方案的編制上要進一步明確目標，突出重點，增強科學性；要切實有效地執行方案，加強信息交流和資源整合；要進一步完善和建立方案執行情況的考評體系，并加強審計成果的利用。具體表現在以下幾個方面：

〔一〕做好三項工作，科學合理地編制審計方案

方案編制是方案工作的首要環節。在制定方案時，應理清思路，通盤考慮，在充分調研的根底上，根據現有審計資源，采用科學的方案編制方法，有的放矢地確定審計目標，突出審計重點，以確保方案具有較強的針對性、前瞻性和指導性。

1.方案安排應圍繞中心，突出重點

所謂“圍繞中心〞，即審計方案安排應當緊緊圍繞黨中央、國務院的重大部署和經濟工作中心，貼近經濟開展和社會生活的熱點、難點問題，為改革開展穩定的大局效勞，只有這樣，才能正確處理好審計監督與效勞的關系，才能充分表達審計的最終目的。“突出重點〞表現在確定審計的覆蓋面上，要根據現有的審計力量，本著輕重緩急的原那么，有方案地安排審計不同重點行業和重點資金，著眼于數額大、范圍大、影響大的工程，使工程方案由強調覆蓋面向點、面結合，突出重點轉變。這既利于審計機關全面履行監督職責，又突出了對重點領域、重點部門、重點資金的審計監督，有利于提高審計成果的質量和水平。

2.加強調查研究，掌握審計資源，確保立項科學。

〔1〕加強立項前的調查研究工作。審計工程確實定是方案工作最重要的內容之一。因此，我們需改革現有的編制程序，進一步加強立項的科學性。如：立項前，可以通過搜集、研究宏觀經濟信息和決策劃態，走訪人大等有關機構和部門，召開專家學者咨詢會，征求審計機關意見等方式，開展廣泛的調查研究。同時，對審計的必要性、工程的風險、審計的難度、可能的結果等進行充分的評估，切實保證審計工程立項的重要性、針對性和可行性。為保證調研時間的充足，方案編制管理部門應在當年方案下達后，即著手進行下一年度的立項準備工作。

〔2〕準確掌握現有審計資源。一些經濟學家曾指出，方案或決策在執行中可能遇到的主要障礙是資源分散、能源浪費，所以方案管理的核心問題就是研究如何合理有效地分配和利用審計資源。也就是說，確定審計方案目標，并據以安排審計工程，實質上就是在分配審計資源，以保證能在給定資源地條件下充分履行審計職責。

因此，在審計方案管理中，首先必須充分分析和把握現有審計資源狀況。主要包括審計力量資源、審計信息資源、審計技術方法資源及審計的外部環境資源等。如在審計人力資源的掌握上，可以嘗試逐步建立審計業務人員信息資料庫，為準確測算審計工作量、均衡安排時間、統一調度人力資源提供根本依據。只有充分了解和掌握了現有的資源，才能做到量力而行，統籌兼顧，科學地確定審計工程方案的數量和預期的審計質量，最終制定出適合審計工作開展的有效策略和方案。

3.正確處理中長期方案與年度方案的關系，形成正確的方案編制方法

審計工作的中長期目標代表審計工作的開展方向，它需要通過一個個年度方案逐步實現。如：對財政財務收支的真實、合法和效益審計是一個中長期目標。但在公共財政框架建立完善的過程中，在弄虛作假、違法違規問題還比擬突出的情況下，年度方案還必須以打假治亂為重點，抓住財經領域數額大、范圍大、危害大、影響大的問題，突出查處各類重大違法違規問題和經濟犯罪案件，同時圍繞審計工作中長期目標逐步加大專項審計調查、效益審計等的力度和比重。

要到達上述目標，需要我們采取科學的方案編制方法。如滾動式編制方法。所謂滾動方案法，就是把方案的時間向前延伸，使短中長期方案在時間上緊密地連貫起來。這樣不僅能克服方案的盲目性、隨意性和臨時性的缺陷，有效地解決審計資源與審計任務量不配比地問題，而且還能變短期臨時安排工程為長期規劃、有目的的安排工程，到達審計一個行業、標準一個行業的目的。同時，也要做好工程之間的相互協調，防止重復審計。

目前，世界上許多國家審計機關和內部審計結構都采用滾動方案法來編制審計方案，如英國國家審計署根據審計覆蓋面和審計資源狀況，確定五年的方案周期，并制定了周期五年的全署綜合審計方案，并以全署綜合審計方案來控制各部門的年度審計工作方案；澳大利亞國家審計署那么編制三年戰略審計方案，每年根據現有可用審計資源編制當年審計方案。

〔二〕實行審計本錢管理，不斷提高資金的使用效益。

審計方案工作，要打破長期形成的盲人摸象和不計本錢的管理方式，逐步實現本錢管理的科學化、不斷提高審計本錢效益。

1.實行審計工程預算管理。方案編制部門，要以審計工程方案為根底，按照經費預算與審計任務相匹配的原那么，測算審計本錢、核定預算。如：澳大利亞審計署，政府年度審計方案的編制除包括審計的數量、目標、審計內容外，還包括審計經費預算。審計經費預算來源于每個具體工程本錢費用的總和。每個具體工程的本錢費用又是根據工程要到達預期目標所需的工作量計算所得的。

2.切實加強審計機關的財務管理。審計工程的執行單位，要切實加強審計本錢的會計核算和財務管理，設立審計工程明細賬，分工程核算審計本錢。所有的審計工程，原那么上做到審前調查有概算，正式審計前有預算，工程結束后有決算。如：可以將審計本錢方案指標層層分解，落實到機關內部各職能部門和個人，使其明確各自在執行過程中的經濟責任和經濟利益，從而到達節約審計本錢、提高資金使用效益的目的。

3.完善相關的管理制度。審計機關應該圍繞審計本錢，建立和健全機關內部相關的管理制度和方法，并把其作為降耗增效和強化審計人員的行為標準，催促審計人員嚴格按照法定程序開展監督活動。

〔三〕做好四個“加強〞，確保方案切實有效地執行

制定全面完整的審計方案不是目的，重要的是如何采取有效的措施組織實施，把審計方案的任務進行層層分解、明確責任、落到實處，使方案得到切實執行。

1.加強審前調查，編好審計工作和實施方案

為使審計工作更具針對性，必須安排足夠的時間和人員，認真組織開展審前調查。開展審前調查，要做好以下三方面工作：一是到被審計單位及其上級主觀部門、監管部門或其他相關部門調查了解相關的根本情況；有條件的可以選擇局部單位或局部審計內容進行試審。二是要收集作為審計依據的相關法律、法規、規章和政策，與審計事項相關的重要會議記錄和文件及以往的審計檔案等資料。三是要積極開展審前培訓。要邀請有關的專業人士對審計工程及行業的有關知識進行講解。

編制審計工作方案和實施方案均要充分利用審前調查的成果，要在充分調查的根底上對審計目標、實現審計目標的主要方法、審計范圍、審計內容和重點、審計分工、審計各階段資源投入等提出具體要求，使得方案更具針對性和指導性。

2.加強交流和反應，充分整合審計資源。

審計方案執行過程中，工程執行單位要切實進行全方面地溝通交流，真正做到“上傳下達〞、“下情上達〞，使各項工作順利展開。如：特派辦要根據要求定期或不定期地向署業務司匯報審計工作進度、主要審計成果、遇到的困難和問題等審計工作情況，以爭取上級支持、幫助和指導。同時，特派辦也要及時將署里的有關文件、精神傳到達各審計小組，并催促其貫徹落實。

在整合資源方面，我們已經做了一些有益的嘗試。如：在預算執行審計中，進行“一體化〞探索；在經濟責任審計中，由審計署牽頭，實行五部委聯席會議制度；一些重大的審計工程，打破處室和專業界限組成審計工程小組，最大限度地發揮審計機關的整體優勢。但在條件允許的情況下，對某些工程可以考慮在更大范圍內實行資源整合、信息共享、成果共用。如在特派辦和所在地方審計機關之間，地方上下級審計機關之間進行有效整合。

3.加強方案執行情況上報制度的建立健全

目前，審計署已經執行了方案執行情況月報制度，要求各派出機構按月上報審計情況數據，并編發審計工程方案執行情況簡報，通報工程進度情況、各單位投入工作量及執行中需要注意的問題。但是，由于缺乏對上報數據準確性的有關控制措施，使得根底數據與實際工作之間有偏差，影響統計的準確。因此，應該設置審