城市土地資源配置的目標偏差及其矯正〔作者:___________單位:___________郵碼:___________〕

一、城市土地資源配置的目標

(一)土地資源配置的綜合目標

土地配置要解決處于一定地域范圍內的有限數量的土地對不同的利益主體如何持續使用的問題。土地資源優化配置的目標，是追求土地利用的經濟效益、社會效益和生態效益的綜合目標，這種綜合不是幾種目標之間的簡單均衡或者同時獲得幾種目標的最大化，而是通過一種主導目標，輔之以其他目標的實現。

土地資源配置的過程，是一個對既定目標不斷進行休整，對影響土地利用開展的各種因素和不同利益進行逐步協調的過程。城市土地作為人們進行生產和生活活動的載體，圍繞著土地資源的配置問題，必須考慮到各方參與主體的利益。土地優化配置目標能否實現，取決于各方利益參與主體的力量強弱和博弈。在市場經濟條件下，政府、企業和公眾是主要的三大參與主體。由于各個行為主體在市場中的地位和作用不盡相同，其所追求的目標也是有所差異的。公眾注重生活的適宜性，企業追求土地利用財務效用最大化，政府更在乎土地持續利用，即公眾關注生態效益和環境效益，企業關心經濟效益，而政府希望同時獲得社會效益、經濟效益和生態效益。但無論如何，政府、企業和公眾的利益又都必須考慮到土地持續利用的目標，這是由于土地的使用在時間上是延續的，當代人們對土地的使用不應影響下一代對土地資源的利用。三者在土地資源配置中的關系如圖－1所示。

值得一提的是，在衡量資源配置時通常用于檢驗經濟總體運行效率與社會福利大小的“帕雷托最優〞準那么在土地優化配置中使用較為困難。“帕雷托最優〞準那么是指資源的配置已經到達這樣一種境地，無論作何改變都不可能同時使一局部人受益而其余的人不受損，也就是說當經濟運行已到達高效率時，一局部人進一步改善處境必須以另一些人處境惡化為代價。在中國現有的國情下，城市土地屬于國家所有，土地一級市場是壟斷的市場，而不是完全競爭市場，不符合“帕雷托最優〞準那么的前提條件。

(二)政府要實現的具體目標

在我國，由于城市土地屬于國家所有，政府不僅代表國家扮演土地所有者的身份，而且作為社會管理者要充分表達公眾的整體利益。在這種背景下，政府成為主導土地資源配置的關鍵力量。考察土地資源的配置目標，也主要分析政府的目標實現情況，所以本文的分析主要從政府方面進行分析。從政府的角度，要實現土地資源配置的具體目標和任務是：(1)確保政府對土地使用權初級流轉的壟斷，即保證政府在土地一級市場的壟斷地位，防止國有土地資產流失，使國家對城市土地的所有權在經濟上得到實現；(2)實現土地資源的優化組合和高效配置，提高土地生產力，實現社會效益、經濟效益和生態效益的有機統一，促進城市經濟和社會的協調開展；(3)維護市場交易秩序，保護各市場主體的合法權益，保證土地一級市場的有序進行；(4)建立和完善地價形成機制一級監督機制，保持地價的根本穩定。

二、土地資源配置的目標偏差

(一)城市擴張隨意性大，土地供給方案易于失控，不利于土地持續利用目標的實現

理想的土地供給方案由規劃編制、土地儲藏、土地開發、土地出讓一級國土資金平衡方案五局部組成。合理的城市土地供給方案應以規劃為依據，以供給引導需求，通過市場來實現規劃。而規劃的編制要保證各種不同性質用地合理的比例關系，促進城市理想空間形態布局的形成。

長期以來，在土地資源管理方面，國家還是過于強調土地資源對經濟開展的供給角色，而忽略了土地資源的調節作用。這種以效勞經濟為目標的管理模式直接造成的后果是導致根據需求供給土地的土地供給機制。一方面，由于目前在制度上沒有將政府批準土地出讓的權力和保證土地資產保值增值的責任相聯系，以地生財，過量土地批租現象容易發生，這在土地收購儲藏制度建設不完善的地區表達得尤為突出。另一方面，隨著城市化進程加快，以及人的欲望是無窮盡的，人們對土地的需求量是無限的，即土地的需求彈性趨于無窮大。在此情況下，根據需求供給土地會導致嚴重的后果，土地出讓規模和城市規模會極度擴張。

如下表所示，1981－2002年，21年間我國設市城市建成區用地面積每年增加882.6平方公里，城市非農業人口人均城區面積逐年增加，而擴張用地面積的近60％是外延擴展占用的耕地。眾所周知，中國是一個人多地少的國家，耕地資源十分有限。長此以往，糧食平安難以保證。

總而言之，土地供給多遷就產業工程需要，易受資金導向和工程導向影響，往往突破城市規劃，土地供給方案的控制要求難以實現，突破土地供給方案的現象較為常見，本任期的地方政府使用了今后假設干年的土地供給量，這不利于土地資源持續利用和城市建設的健康開展。

(2)建設部：?城市建設統計公報?(2000－2002年)。

(二)土地價格上漲過快，社會本錢增加，不利于“公平〞目標的實現

土地資源配置要實現綜合目標，要表達“效率〞與“公平〞兼顧的原那么。一方面，要盡可能的表達資源的價值。另一方面，土地作為公共資源，土地價格必須充分考慮居民的收入水平對高地價的承受能力。

自2001年?國務院關于加強國有土地資產管理的通知?出臺以來，土地資源配置逐步步入了以市場形成價格為核心，以經營土地招標、拍賣、掛牌、出讓為表現形式的市場配置軌道。各地開始實行土地收購儲藏制度，土地出讓的三種方式也得到了快速的開展。土地交易價格一路上升，如圖－2所示，居民住宅用地和普通住宅用地的交易價格指數自2004年第四季度以來連續突破11O點。

資料來源：國家統計局，中經網數據中心整理，2006年3月7日。

另根據有關資料顯示，土地價格在房價中所占的比例大約為30％左右，土地價格上漲在推動房價上漲方面的作用不容無視。

雖然從外表看來，市場配置方式提高經濟效率，但很可能由此導致社會本錢的增加，這些社會本錢是很難以用貨幣衡量的，而這種本錢通常由社會中低收入階層來承當。

分析背后的原因，土地

“招、拍、掛〞的影響不容無視。以2004年8月31日為分水嶺，國家對所有的土地實行“招、拍、掛〞。不可否認，土地“招、拍、掛〞是土地要素市場的必然選擇，較之于土地出讓這種準市場配置方式，更為有利，提高了效率和透明度，可以防止尋租現象的發生。但是，我們也應該看到，目前國內在土地“招、拍、掛〞中實行的“價高者得〞的規那么存在一定的問題。而在美國等土地出讓方式較為成熟的興旺國家，土地是以“招標〞為主，但不是以價格為主。因為以價格為主導，固然可以讓政府獲得高額增值收益，但土地價格高漲，房地產開發商支付的高額土地價款會理所當然的轉嫁到房價中去，成為購房者的沉重負擔。

(三)政府對土地資源及其相關信息的披露不力，影響土地資源優化配置

在中國新生的房地產市場上，信息是一種公共品。鑒于市場的復雜性，信息不對稱現象非常明顯，土地規劃、供給量、閑置土地存量等直接影響土地價格的一般性指標并不為公眾所知。雖然我國已經初步建立了房地產信息系統，但數據整合的力度不夠，相關網絡信息的更新速度較慢，無法及時提供有效的信息，對土地資源的優化配置產生了不利的影響。

對此，作為在土地市場上完全處于壟斷地位的政府難辭其咎。因為政府作為強勢主體，不僅有責任也有義務利用自身的信息優勢，建立涵蓋土地規劃、供給量等一級市場信息以及房地產投資、樓盤銷售、房屋空置率、房價變動等信息的披露機制，為公眾決策提供一致、及時、真實可靠的信息，以利于公眾對地價和房價做出正確的判斷。

三、政府配置土地目標偏差的動因分析

土地一級市場是由政府壟斷的市場，土地資源配置目標出現偏差，主要是由政府因素帶來的。具體而言，效率主導的配置方式在短期內更為符合地方政府的利益。

(一)土地出讓收入成為地方政府的“第二財政〞

自1994年國家實行分稅制改革以來，中央政府與地方政府之間事權與財權嚴重不對等的局面長期存在。地方稅規模較小，但是負責提供了所有重要的社會支持和幾乎全部的公共效勞。根據2004年的中國統計年鑒顯示，近年來，只占財政收入的45％～50％的地方政府卻負擔了財政支出的70％。財政壓力成為地方政府開展經濟的巨大瓶頸，客觀上成為地方政府在實際中過于強調以效率為主導的土地配置方式的內在驅動力。而另外，雖然城市土地屬于國家所有，但在現行體制下，國家的“土地所有者〞的身份是虛置的，地方政府才具有實際意義上的土地所有者身份，這使得地方政府推行這一配置方式成為可能。

地方政府從土地中得到的收益主要有以下三種：一是由于政府壟斷土地一級市場獲得的土地出讓金；二是低本錢拆遷，把得到的土地出售獲得的差價收益；三是稅收及其以外的各種收益。土地有償出讓收入成為地方政府的“第二財政收入〞。根據國家的有關規定，20世紀90年代中期，土地有償收入是中央和地方按照一定比例分成，但地方政府沒有上繳，現在為地方政府獨有，即如預算外收入，是地方政府預算外收入的主要來源。這一收入在2003年前9個月曾經一度到達1376.13億元。稅費也成為地方財政收入的重要來源，如土地增值稅，土地使用稅以及其他與房地產業密切相關的稅種。青年學者傅白水的研究報告顯示，“2004年上半年，浙江省房地產稅收為86.82億元，同比增長75％，占地稅收入的21.9％，對全部稅收的增長奉獻率到達34.68％，成為浙江第一稅收來源。〞

總而言之，在現行體制下，由于土地產生的資產性收益和大局部稅費根本上都歸地方政府所有，造成了地方政府高度依賴土地收益。這種內在的經濟聯系，也成為在屢次房地產宏觀調控中，中央政府的調控意圖不被地方政府徹底執行，調控的目標出現偏差的深層次原因。

(二)房地產業對地方經濟開展存在高引致系數

土地是房地產的重要組成局部，房地產業近年來的開展速度極為驚人。房地產業的產業鏈比擬長，產業關聯度強，已經成為國民經濟的根底產業和先導產業，房地產業的快速開展能夠帶動相關產業的迅速開展。

據測算，國際上通用的住宅業的帶動系數為1.34，對區域經濟的帶動作用不容無視。而據有關資料顯示，我國每增加1億元的住宅投資，其他23個相關產業就相應增加投入1.479億元，被帶動的直接相關或者間接相關的產業有60多個。同時，住宅消費還能帶動建材、化工、家電、裝飾以及家具等生產資料的相應增長，其比率高達1:6。

根據國家統計局的資料說明，2001年中國房地產開發投資對GDP增長的直接奉獻率為1.3個百分點，加上間接奉獻率可到達1.9～2.5個百分點，相當于GDP增長率的26％～34％。在2003年中國GDP增長的9.3個百分點中，有1.8個百分點是房地產業直接奉獻的。由此可見，房地產業在帶動經濟開展，促進城市經濟的繁榮和解決失業問題方面具有重大作用。

長期以來，在2006年新的政績考核體制改革之前，經濟增長目標一直是我國地方官員政績考核的重要指標。政府官員出于政績的考慮，追求高經濟增長的目標，通常鼓勵開展房地產業，對房地產開發商實施較多的優惠措施，也使得地方政府在土地資源配置時容易突破土地供給方案，較為注重“效率〞而無視“公平〞。

四、糾正政府配置土地資源目標偏差的建議

(一)理順政府配置土地資源的目標，兼顧效率和公平

理順政府配置土地資源的目標，從土地價值增長導向轉向增長導向與民生導向并重，從配置的效率導向轉向效率導向與公平導向并重。科學合理地制定城市規劃，據此確定城市土地供給方案，標準政府行為，理順中央政府和地方政府在地政方面的關系，抑制地方政府在開展房地產和配置土地資源的“非正常沖動〞。嚴格執行土地供給方案，防止突破土地供給方案的現象發生。

(二)堅持市場調節和政府調控相結合，推動地產市場的健康開展

固然市場機制是一種著眼于提高經濟效率的機制，市場機制的充分發揮可以是既有的土地生產出用貨幣衡量的最大化凈產出，但很可能由此導致社會本錢的增加，這些社會本錢是很難以用貨幣衡量的，而這種本錢通常由社會中的中低收入階層來承當。

但是，土地資源不具備完全競爭市場的條件，這主要表達在以下四個方面：第一，土地自然供給的有限性，使得不可能完全根據市場需求無限制的擴大供給量；第二，土地所有權具有排他性，不能隨意進入或者退出這個

行業；第三，土地的不可移動性，即土地具有異質性特征；第四，土地具有公共財產的屬性，政府必然會對土地市場進行干預。以上特點決定了在土地一級市場，不能完全進行市場調節，必然要市場調節與政府調控兩種手段結合起來。

國家通過對市場的各種經濟參數的調解，運用基準地價和標定地價體系，財政政策、貨幣政策和宏觀產業政策以及法律制度等方面的措施發揮宏觀調控與管理的功能，向城市地產市場輸入能夠影響城市地價的各種經濟變量，由這些經濟變量去影響用地者的價格行為，從而使城市地價的運行遵循國家的宏觀調控取向，以保證對土地資源合理和高效利用目標的實現。我國當前主要提高政府間接調控能力，如完善立法，制定科學合理的土地供給方案、財政政策、貨幣政策和產業開展規劃，同時也要處理好土地資產經營公司與政府的關系，防止責權不分。

(三)調整“價高者得〞的評標標準

土地資源是有限的，從一定時期來看，土地的供給通常是小于需求的。地方政府是唯一的土地供給者，土地“招、拍、掛〞成為開發商取得土地的唯一途徑的背景，“價高者得〞標準的實施，事實上使得土地價格隨供求關系而得到自我調節的目標不可能實現。針對這一點，根據不同的地塊實行分類實施的政策，同時調整“價高者得〞的評標標準，實行差異評標的方法，進一步完善我國土地“招、拍、掛〞相關的配套政策法規。在確定競標人時，改變價格成為土地競爭中唯一的決定因素的格局。價格應作為中標