績效審計法制化建設中需要重視的幾個問題〔作者:___________單位:___________:___________〕

論文關鍵詞:績效審計法制化全程監督

論文摘要:加強對績效審計的法律支持與標準,對于真正實現依法審計、加強績效審計工作的監督功能有著十分重要的意義。鑒于我國行政型審計模式的特點,在績效審計法制化建設過程中,需要進一步完備績效審計法律體系,確立績效審計的權威性與獨立性;增強人大對績效審計的全程監督,優化績效審計人員的法制意識與整體執法水平。

目前,世界上已有160個國家和地區建立了適合自己國情的國家審計制度,大體可分為立法型、司法型、獨立型和行政型等四種模式。我國在1982年修改憲法時,根據當時的實際情況,決定實行行政型的審計模式。20來年的審計實踐證明,實行政府領導下的行政審計模式,有利于審計部門貼近政府中心工作,突出重點,更加直接、有效地實施審計監督,及時查處和糾正各種違法違紀問題,更好地發揮審計監督的作用。2003年,全國共對3·6萬多名領導干部進行了經濟責任審計,查出違規資金671億元,建議給予黨紀政紀處分317人,移送紀檢監察和司法機關查處749人,受到降職撤職處分的267人。2004年底,國務院辦公廳向全國人大常委會辦公廳提交了關于審計查出問題糾正情況的報告。這份整改“清單〞顯示,截至2004年10月底,已上繳財政各項資金208·72億元,滯留、閑置的財政資金已按規定下撥239·27億元,各類被擠占挪用的資金已收回6·77億元,已挽回經濟損失2·88億元,各級政府、有關主管部門和被審計單位根據審計意見完善各項制度規定87項,向司法機關和紀檢、監察部門移送各類案件線索222起,有754人(次)受到黨紀政紀處分或被移送司法機關處理。

不過,行政型審計模式也有其局限性,它在一定程度上會影響審計機關的獨立性和審計監督的客觀公正性。從制度創新的角度考慮,如何將績效審計過程進一步納入法制化程序,加強對績效審計的法律支持與標準,對于真正實現依法審計、加強績效審計工作的監督功能有著十分重要的意義。

1·通過人大立法確立績效審計的權威性與獨立性,強化人大對績效審計的全程監督立法保障是確立績效審計的權威性與獨立性的關鍵環節,也是開展政府績效評估的前提和根底。歐洲的許多國家于19世紀便開始在憲法或特別法令中規定了審計的法律地位,確立國家審計機關的職權、地位和審計范圍,授權它們獨立地對財政、財務收支進行監督。在現代資本主義國家中,為了監督政府財政收支、執行財政預算法案、維護統治階級的利益,多數國家在議會下設有專門的審計機構,由議會或國會授權,對政府及國有企事業單位財政財務收支進行審計監督。

我國審計機關根據?中華人民共和國憲法?建立并行使職能。憲法第91條規定:“國務院設立審計機關,對國務院各部門和地方各級政府的財政收支,對國家的財政金融機構和企事業組織的財務收支,進行審計監督〞;第109條規定:“縣級以上地方各級政府設立審計機關,地方各級審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權,對本級人民政府和上一級審計機關負責〞,從而使各級審計機關的存在和獨立行使審計監督職能得到法律上的保證。

為推進績效審計法制化建設,需要通過人大進一步完善績效審計立法,確立政府績效審計的權威性,公布審計工作的制度和標準,授予審計機構享有調查、審計公共部門活動的權力,不受任何政府部門或個人的干擾;對審計工程確實定及審計形式等作出詳細規定,審計結果能得到有效傳遞、反應和處理,促進公共管理部門自覺而有效地開展績效審計工作。在不斷完善績效審計立法的同時,還要強化人大對政府績效審計工作的全程監督,從只管審批到管住花錢,真正將政府花錢引上法制化、標準化的軌道之上。不久前,廣東省人大財經委與省財政廳實現正式聯網,通過“廣東省國庫集中支付系統〞,人大財經委可以從網上直接查詢、監督省財政廳的每一筆政府財政支出。人大與財政廳實現聯網,使人大能夠及時掌握財政資金的收支及預算執行情況,強化了人大監督,也推動了政府依法行政。這種創新的監督方式使原有的“走過場〞的預算批準制度轉變為多層次、多方位的實質性監督,既可以幫助納稅人隨時盯住財政資金的流向,也可以約束政府花錢的隨意性。

2·進一步完備績效審計法律體系,使整個績效審計過程都能做到有法可依

從世界范圍看,許多國家已經制定了專門的績效審計法律制度。1972年,美國會計總署的文件?政府機構、方案工程、活動和職責的審計標準?對政府部門及其他非政府部門有公共資金的領域進行績效審計作了具體規定。英國于1983年公布的?國家審計法?第一次從法律上正式授權英國國家審計部門實施績效審計,英國審計委員會開展績效審計所遵循的主要審計實務法規是?審計實施規程?,該規程確認公共資金使用的經濟性、效率性、效果性;規定了審計人員的權力、責任和被審計單位的不同責任;規定了審計回避、保密、獨立性、客觀性的制度等項內容。

在我國,依法審計已成為中華人民共和國憲法規定的一項重要審計工作原那么。1994年8月公布、1995年1月開始施行的?中華人民共和國審計法?,對國家審計監督的地位、作用與監督的原那么,審計機關的領導體制、職責及權限,審計程序和法律責任等方面的內容都作了明確規定,為審計機關及其審計人員依照法律規定的職權進行審計監督奠定了根底。隨著我國審計監督、執法的客觀環境和條件發生的變化,修改、補充?中華人民共和國審計法?的局部內容已變得十分迫切。就我國現有審計立法體系和目前審計執法的實際情況來看,可根據績效審計開展的要求逐步考慮制定?政府績效審計法?,從立法上維護政府績效審計的權威性;制定?政府績效審計準那么?,具體標準政府績效審計的實施程序;制定?政府績效審計執業規那么?,加強對審計人員的業務能力、職業素養的要求,提高審計隊伍的整體水平。此外,還需加大力度盡快完善審計處理處分法規。目前,我國各級審計機關對違法違規問題的處理處分,主要還是依據l987年6月國務院發布的?關于違反財政法規處分的暫行規定?。18年過去了,現行的經濟體制和各種環境已發生巨大變化,為此,應從實際出發,盡快修訂?國務院關于違反財政法規處分的暫行規定?,同時審計署也可建立健全相對獨立完善的審計處理處分體系,可以將一些常見的違法違規行為加以分類,排列出假設干種違法違規形式,并明確規定相應的處理處分條文和措施,以確保審計處理處分工作的順利進行。

3·增強績效審計人員依法審計的法律意識,提高整體執法水平

增強審計執法人員自身的法律素養與法律意識,既是審計現代化、法制化的重要內容,也為實現審計現代化、法制化提供可靠的主體性保證。行內常講審計人員要“慎獨、慎微、慎言、慎處〞,即:審計人員單獨處事的時候,要加強自我監督;審計人員要防微杜漸,注重小節;審計人員要說話有度,不該說的不說,不該讓被審計單位知道的事千萬不能透風;審計人員要對審計查出的問題客觀公正、實事求是地依法進行處理,切忌隨意性,等等。這些職業標準肯定了審計系統全員提高法制意識、依法審計的必要性。

在西方經濟興旺國家,國家審計機關中的法律專業人員占整個審計人員的比例都超過30%,財會專業的人員占整個審計人員的比例不到30%,而在我國審計機關中財會專業的人員占整個審計人員的70%以上,法律專業的人員只占整個審計人員的3%左右,為此,在審計隊伍建設方面,國家審計機關不僅需要接納相關的法律專業人員,適當增加法律專業人員的比例,同時應加快培養在職審計人員。目前各級審計部門一般采用招聘考試的方法招收審計人員,并注重對在職審計人員進行各種形式的培訓和各個不同層次的審計專業教育。但如何調整、優化國家審計人員的知識結構,通過培訓教育以提高審計隊伍整體執法水平,仍需要給予特別的關注。

4·提高政府績效審計的透明度,完善社會對績效審計的依法監督

從國外績效審計信息披露的情況來看,審計結果一般要以某種表達方式傳遞給四個方面的對象:一是立法機構。立法型、司法型和獨立型國家審計機關每年都要向國家立法機構提交年度審計報告、專項審計報告或特殊審計報告;二是司法機構。審計機關遇到已經超越權限的問題時,采取移交移送等方式,將審計結果傳遞給國家司法機構。三是行政機構。國家審計要將審計結果以審計報告、審計建議書(意見書)、審計判決書、審計決定等方式傳遞給政府各級行政機構。四是公眾傳媒,即傳遞給社會公眾。世界各國國家審計機關根本上都被授予并保存這一有力手段,它是借助公眾輿論的力量來發揮審計監督的作用。英國審計署每年都將所有審計報告全部在審計署網站上刊登,任何人都可隨時查閱。瑞典是通過立法部門監督、社會輿論監督和行政監督及后續審計等方式共同促使審計報告充分發揮作用。

長期以來,我國國家審計機關只有少量的審計結果按需要并經批準通過新聞媒體予以公布,這方面信息公開的力度有待于進一步加大。按照公正透明的要求及國際上許多國家的做法,除規定密級檔案以外,政府部門檔案要允許社會公眾查閱,目前檔案管理部門也已經提出了這方面的設想和要求。所以審計結果公布和容許公眾查閱檔案勢必大大增強審計工作的透明度。據了解,審計署已明確提出:到2007年,力爭做到所有審計和專項審計調查工程的結果,除涉及國家秘密、商業秘密及其他不宜對外披露的內容外,全部對社會公告。

5·加強對預算管理體制的法律標準,強化人大在預算編制、監督中的權威作用

目前全國人大所審計的預算報告,存在兩大問題:一是過于粗略。至今每年春天財政部門代表政府向各級人大所作的預算報告大多過于籠統,不僅老百姓看不懂,很多專業人士也不甚明了。而在興旺的市場經濟國家,類似的報告細分化程度很高。每一筆財政支出用途何在以及相關的細節問題,在報告中都列得很詳細。二是執行中彈性太大。預算案中各個科目的支出,應當是“鐵預算〞,根本上是不留任何彈性的,只有人大或其常委會本身能夠對預算案進行修正。而傳統上,政府各部門預算執行的各個環節彈性很大,幾億、甚至數十億巨資,可以僅僅根據一些官員的意見而隨意改變用途,甚至都沒有通知一聲人大。這樣的“靈活性〞給各部門擠占挪用財政專項撥款、財政收支不列入預算等違法違規行為提供了便利的條件。為此,預算管理體制改革的根本思路應當是淡化決算,強化預算編制。各個部門的各個具體預算科目,事先由人大的各個專門委員會進行詳盡的審議。預算監督的內容主要表達在三個方面:一是財政資金分配是否合理,是否把錢花在社會開展最需要的地方;二是財政資金的使用是否績效最正確,有沒有發揮最大效益;三是防止財政腐敗,財政資金有沒有被貪污、挪用。因此,績效審計的關鍵性環節是從最上游建立合理的架構,首先是對于預算編制要建立科學嚴格的審議和批準制度,其次才是對預算執行的監督機制及違規后的糾錯和問責機制。這個問題不解決,“審計風暴〞雖一年猛似一年,問題也許仍將一年又一年地重復。

預算管理具有專業方面的要求。在英國,財政預算管理是由普選產生的人士組成預算管理團體與地方政府首腦共同進行的。預算管理團體的人士經考試、資格審查、面試后作為候選人參加普選而產生,是表達各方面意志的優秀專業人士,約有500-600人之多,依靠高素質、有廣泛代表性的預算管理團體和比擬科學、全面的預算指標體系來保證政府預算質量。為進一步強化對預算過程的管理與監督,可由人大代表、有關政府部門領導同志、專家等幾個方面的人員組建財政預算管理委員會,加強對預算的經濟性、效率性、效果性的事先評估,以提高財政預算的科學性與合理性。

6·將績效審計與問責機制結合起來,對違法違規使用資金行為依法進行處理我國審計法規定,被審計單位的財政收支、財務收支違反法律、行政法規的規定,構成犯罪的,依法追究刑事責任。但對于被審計單位的領導們該追究什么責任,目前似乎沒有什么明確的說法。照現有的法規,國家僅僅對“縣以下黨政領導干部任期經濟責任審計〞和“國有企業及國有控股企業領導人員任期經濟責任審計〞有相應的規定條文,再上級的部門似乎無人承當審計責任了。

李金華在中共審計署黨組2004年度民主生活會上作述職報告時指出,管理混亂和責任不明是大量違法違規問題屢禁不止的重要原因。強調要解決屢查屢犯的問題,除了進一步加大審計和整改力度外,還要強化問責意識,發現問題之后要分析和追究責任;不僅是直接責任,還要追究管理責任,要改變那種只要不裝自己腰包就不算什么大問題的片面看法。為此,建立并完善績效審計問責制度,使審計出的結果同相應的獎懲制度相配套,從而對決策者形成必要的社會壓力,是推進績效審計法制化所必須解決的一個問題。

問責制是一套完整的責任體系。在各類問責主體中,人大是最重要的問責主體。我國憲法第三條、第