審計機關組長負責制的實踐與反思〔作者:___________單位:___________:___________〕

?中華人民共和國國家審計根本準那么?第十七條規定：“審計機關根據年度審計工程方案確定的審計事項，選派審計人員組成審計組，并指定審計組組長。審計組實行審計組組長或主審負責制。〞審計組是審計機關開展審計工程的根本組織，對審計工程實行審計組長或主審負責制是審計機關一項根本的審計作業制度。我國審計機關二十年的開展歷程證明，這一制度貼近審計實際，較為科學，是依法行政、依法治審的客觀需要；是從嚴治理審計隊伍的重要手段；是有效利用審計資源、降低審計本錢、提高工程審計質量、防范審計風險的根本措施。但是，這一制度在審計實踐中出現了一定的偏差，有礙于審計工作的開展。

一、現行審計機關組長負責制實施現狀及其效果

我國審計機關自成立以來，對審計工程根本上是實行審計組長負責制，即審計組長或主審負責制。目前這一制度的運行可以概括為：由審計機關報請本級人民政府批準下達年度審計工程方案，由部門負責人組織審計組實施，并指定人員擔任審計組長或主審。組長或主審的工作包括從最初的工程審前調查到工程終結后審計案卷的歸檔。一般情況下，審計組只設組長，不設主審。但當審計工程較大、較復雜時，或者審計工程較重要，需要有關領導人任組長，而該領導人并不親自參與現場審計時，審計組那么又設組長又設主審。主審在審計組中存在的形式有三種：一是對于一些資金量大、下屬單位多的審計工程，設假設干主審，具體負責某一方面的工作。這樣審計組出現了一個組長多個主審并存的局面。二是由審計機關有關負責人或部門負責人“掛名〞任審計組長，但不參加審計組的現場審計，設一名主審負責審計組的全面工作，但審計業務工作主審必須“聽命〞于負責人。三是在審計組內指定專人收集、整理審計資料，起草審計報告，名為主審。從某種意義上講，這一制度無論組長或主審在審計組中以哪種形式存在，其在審計工程中的地位都沒有擺正，工程審計權完全由部門負責人執行。組長或主審在審計工程中扮演的角色大多數成了“資料員〞、“寫作員〞、“檔案員〞，只能按照部門負責人的意志“照瓢畫葫蘆〞，沒有主觀能動性，日常工作時間大量用在審計資料整理上，無法加強對業務知識和政策法規的學習和掌握。審計人員大都對擔任組長或主審產生畏難情緒，任務式完成審計工程，極大地影響了審計效果。具體來說，這一制度有兩個明顯的缺憾：

〔—〕組長或主審職權不明，權責不對等，影響了審計質量。現行組長或主審負責制最大的缺憾就是組長或主審在審計工程上擔當的職權不明，權責不對等。組長或主審在行政上隸屬部門負責人，由于沒有法律規章明確規定組長或主審在審計工程上的職權，審計工程實際上通常由部門負責人負責，組長或主審那么有名無實，有責無權。由于權責不對等，對審計工程的熟悉程度不同，組長或主審與部門負責人在審計工程中不可防止地出現矛盾和分歧，對審計工程的實施產生負面效果。表達為審計資源沒有整合力，審計范圍廣度不夠，審計內容沒有深度，審計重點難以突出，嚴重地影響了審計質量。

〔二〕組長或主審履行責任難定，影響了審計力度。在現行制度運作下，組長或主審不僅職權不明確，而且對審計工程到底應承當多大的審計風險責任也難以確定。這是因為，審計組作為審計機關派出工作機構，不具備法人資格，無能力承當行政和法律上的權利和義務，況且組長或主審在審計組中的職能也無法正常發揮，這些因素導致工程審計風險責任范圍無法確定。組長或主審由于對自己應履行的責任不明確，對審計證據的取舍一般不發表而且也難以發表意見，對審計證據的取舍通常由部門負責人決定。最后上報審計機關的審計證據是經過部門篩選后的結果，屬于審計“產成品〞。因此，對審計工程存在的問題在反映披露上不全面，給審計機關最終處理帶來困難，影響了審計力度。

二、改良現行審計機關組長負責制的設想及其具體措施

針對上述缺憾，我們認為有必要將現行審計組長或主審負責制改為審計組長負責制，這樣改良并不是簡單地去掉“或主審〞三個字的概念，而是要使“組長〞成為真正意義上名符其實的組長。根本設想是：制定?審計機關審計組長負責制實施準那么?，以規章的形式規定審計組負責人為審計組長，審計工程業務質量由組長負總責，明確組長在審計組中的權限，確保組長在審計工程上的各項審計權；以規章的形式規定審計組長職責，明確組長在審計工程中履行責任的程度，規定組長工作空間，量化組長工作內容；規定審計組長任職資格，嚴格任職資格考試考核制度，對審計組長給予一定的政治和經濟待遇，實行組長任職級別和崗位津貼，實現審計組長權、責、利三者相統一。

審計組長負責制設想思路，是在總結二十年審計工作經驗教訓根底上得出的，應當說有其現實性和可行性。為保證其順利實施必須輔以強有力的措施，主要有：

〔一〕賦予審計組長權限，實行業務質量工程組長首問制度。組長權限就是組長在具體審計工程中應具有的權利。具體作法是：取消審計工程中分設組長與主審的狀況，由組長負總責，組長行政權與業務權和部門負責人完全一致，審計工程由組長直接向審計機關負責，減少組長來自所在部門和審計組內的各種阻力，增加組長對審計工程的使命感。審計工程出現質量問題，首先追究組長責任，改變以往審計工程審計責任歸屬不清的局面，將審計風險責任由組長直接承當，促其積極履行組長職責，正確使用組長權限。審計過程中組長對審計工程應當擁有如下權限：

1、組織實施權。組長負責審計工程的組織實施工作，在組內有工作安排權、任務布置權、人員調度權，在工程實施方法與技巧上有決定權。

2、取證、審核權。組長對重大審計事項如何取證擁有取證權，對審計組成員編制的審計工作底稿擁有審核權，有權決定審計證據的取舍。

3、審計情況匯報權。組長對審計組獲得的審計工程的審計情況擁有向審計機關直接匯報權，審計機關應當聽取組長對審計情況的解釋和意見。

4、審計組成員調整權。組長根據審計工程的具體情況對審計組成員擁有調整權，審計組成員必須服從，其他任何人不得干預。

5、對審計組成員業務完成情況評價和上報權。組長對審計組成員開展審計工程完成業務情況應當作出客觀公正評價，擁有向部門負責人和審計機關雙向匯報權。

6、審計組長自薦權。對審計機關下達的審計工程任務，不允許由部門自行指定人員擔任，審計人員應當擁有組長自薦權。審計機關要確保以制度用人，按制度行審，選好用好工程審計組長。

〔二〕明確組長工作職責，量化組長工作內容。根據權責對等的原那么，在權限范圍內明確組長職責，量化其工作內容。主要有：

1、以被審計事項審前調查情況為依據編制審計方案。組長應當組織人員對被審計單位審計事項進行審前調查，調查的內容應當圍繞審計機關下達的審計工程時間、審計范圍、審計內容來進行，審前調查情況應當編制審計工作底稿。根據審前調查情況，組長應當按照?審計機關審計方案準那么?規定的內容制訂審計方案并報批準。審計方案包括審計工作方案和審計實施方案，一般工程制訂實施方案，大型工程應當制訂工作方案和實施方案。

2、對參審人員進行科學分工。組長應當根據參審人員的個人特點、專業特長對所有參加審計工程的審計組成員進行科學、合理分工。人員分工的原那么是如何有效地利用審計組審計力量，做到既能夠優化審計工程質量，又能夠降低審計本錢。在審計組人員的配置和使用上，組長自始至終應居于軸心地位。

3、組織實施審計工程。組長組織實施審計工程的職責和任務主要有：制定并按規定時間送達審計通知書，催促做好會計資料承諾書的填報工作，協調召開審計進點會，組織審計人員按照審計方案進行現場審計，根據審計工程實際存在的情況調整審計實施步驟，對重大審計事項組織兩名以上審計人員取證，搞好審計過程中審計—方與被審計一方關系的處理協調，負責交涉審計工程取得的審計證據的簽證事宜等等。

4、復核審計工作底稿。被審計單位對審計證據簽證屬實后，組長負責對審計組成員所作的審計工作底稿進行復核。復核的內容包括：審計工程的覆蓋面是否到位。如發現漏審事項，應組織人員“補火〞。審計事項是否事實清楚、定性準確。審計取證過程中程序是否恰當，如重大事項的審計取證是否有兩名以上審計人員參加等等。

5、對審計證據進行歸納鑒定。審計證據是形成審計結論的根底，組長應當負責對審計組取得的審計證據進行歸納鑒定。組長應當辨析取得的審計證據是否符合可靠性、相關性、合法性、充分性、客觀性、重要性、時間性等質量特征，從而決定審計證據的取舍。對鑒定后的審計證據，組長應當按問題性質分類匯總，并負責與被審計單位交流對審計證據的意見和看法。

6、起草審計報告并送被審計單位征求意見。組長負責向審計機關起草審計報告。組長應當將審計報告初稿送達被審計單位征求意見，并在規定的時間內〔一般為十天〕收回被審計單位對審計報告的意見稿。

7、根據反應意見對審計報告進行定稿。根據被審計單位對審計報告的意見，組長應當組織審計組人員進行討論，審計組對審計報告的討論意見應當編制審計工作底稿。對有歧義的審計事項，組長應當重新組織審計人員進行核實和查證，然后對審計報告進行定稿，并正式提交審計機關。

8、參與對審計工程的審計處理。組長對審計事項的處理意見直接向審計機關負責，審計機關對審計工程進行處理應當聽取組長意見。組長參與對審計工程的處理可以通過參加審計機關業務辦公會的形式來實現。組長對審計工程的處理意見，業務辦公會要有明確記錄。

9、負責審計工程的廉政建設。組長有責任按照審計機關公布的廉政工作紀律組織實施審計工程，組長對審計組的廉政建設工作負總責，對審計組人員個人廉政行為承當間接責任。

〔三〕嚴格組長條件，頒發組長任職資格證書。審計機關選定審計工程組長任職條件要嚴，要求標準要高。組長任職資格必須通過全國統一考試來獲得。組長任職考試為資格考試，可以分為兩種：一種為一般審計工程組長考試，一種為大型審計工程組長考試，可以稱之為組長、高職組長考試。對報考審計組長的條件可以從參加審計工作時間和應具備的文化程度兩方面來加以限定。一般為從事審計工作兩年以上、大專以上文化程度的審計人員即可報名組長考試，具有審計師中級以上職稱的審計人員方可報名高職組長考試。考試內容應當根據審計工程組長必須具備的業務能力、行政管理能力、組織協調能力等特點來設置考試科目。審計人員通過組長任職資格考試后由審計署統一頒發全國資格證書。審計人員擔任審計工程組長必須憑證上崗。未取得崗位資格證書的審計人員不允許擔任審計工程組長。審計機關應當配合組長頒證制度建立健全一套有效的獎懲機制，對工程組長應當給予一定的政治和經濟待遇。對組長崗位應當實行任職級別和崗位津貼，以利于選賢任能，優化審計工程。

〔四〕建立組長考核標準，實行崗位證書年檢制度。根據年度審計工程實施情況，審計機關對組長組織實行年度考核。考核標準包括三個層次：一是對組長業務能力的考核，可以由審計學會或審計機關法制部門來組織進行，考