城市基礎設施項目的投資開發程序

項目投資開發.......................................................錯誤!未定義書簽。

項目建議書階段...................................................錯誤!未定義書簽。

項目可行性研究報告階段...........................................錯誤!未定義書簽。

項目法人組建.....................................................錯誤!未定義書簽。

項目建設.........................................................錯誤!未定義書簽.

建設模式.........................................................錯誤!未定義書簽。

招標投標.........................................................錯誤!未定義書簽。

項目資金籌措.....................................................錯誤!未定義書簽。

股東擔保貸款.....................................................錯誤!未定義書簽。

股東委托貸款.....................................................錯誤!未定義書簽。

項目融資.........................................................錯誤!未定義書簽。

企業債券.........................................................錯誤!未定義書簽。

城市基礎設施的主要項目合同.......................................錯誤!未定義書簽。

工程建設合同.....................................................錯誤!未定義書簽。

購售電合同.......................................................錯誤!未定義書簽。

并網調度合同.....................................................錯誤!未定義書簽。

運行維護合同.....................................................錯誤!未定義書簽。

燃料供應合同.....................................................錯誤!未定義書簽。

附錄1：某中外合資建設電力項目的股東協議書..........................錯誤!未定義書簽。

城市基礎設施項目是一項龐大而復雜的系統工程，從其

開發到建成投產往往歷時數年，耗資巨大。政府、項目發起

人（通常為投資者）、銀行、建設承包商、運行承包商、原材

料料供應商以及工程咨詢顧問、財務顧問等項目建設的參與

方在項目中緊密合作、共擔風險、分享利益，促使投資項目

最終得以順利完成。隨著我國法律的不斷完善以及法制化進

程的不斷深入，律師作為項目的法律顧問也開始進入到城市

基礎設施項目的開發、建設及投產的全過程中，并扮演著越

來越重要的角色°長期的實踐證明，律師的參與對合法有序

地順利推進項目開發，降低項目的建設運營風險具有重要意

義。本章以電力項目為例，闡述城市基礎設施項目投資開發

的具體運作流程，其他類型的城市基礎設施項目（如交通、

環保）與此大同小異，可以參考其運作規范進行完善。

項目投資開發

項目建議書階段

項目建議書一般應包括以下方面的內容：項目提出的必

要性及依據；產品方案、擬建規模和建設地點的初步設想；

資源情況、建設條件、協作關系、設備或技術引進的國別及

廠商的初步分析；投資估算、資金籌措及還貸方案設想；項

目進度安排；經濟效益和社會效益的初步估計，包括初步的

財務評價和國民經濟評價；環境影響的初步評價；結論及附

件等。

城市基礎設施項目在報送項目建議書時，一般需同時附

送金融機構貸款意向書（如需要申請貸款），以及由各投資

方所簽署的合資或合作意向書。合資或合作意向書是指投資

各方就共同投資、開發某一項目初步達成一致意見的文件。

通常情況下，意向書僅表明投資各方對投資的意向，并不對

投資行為作出具體的規定，為此，投資各方可能在意向書中

規定該意向書對任何一方均不具有約束力。但作為投資各方

就項目投資開發及各個環節開展工作的依據，項目發起人以

及各級地方政府往往十分重視意向書的簽署。

項目可行性研究報告階段

可行性研究報告應由項目法人通過招標投標或委托方

式，確定有相應資質或等級的工程咨詢（設計）單位承擔，

一般應包括以下方面的內容：項目概況；項目建設的必要性;

市場預測；項目建設選址及建設條件論證；建設規模和建設

內容；項目外部配套建設；節能、節水；環境保護；消防和

勞動安全；機構設置、勞動定員和人員培訓；項目實施進度

計劃；招標投標；投資估算與資金籌措；經濟效益及社會效

益；結論及建議等。同時，應附上環保部門對項目環評大綱

的批復和國土部門核發的《建設用地通知書》復印件。此外,

利用銀行貸款進行融資的項目還應附上有關銀行的貸款承

諾函。

本階段的合同、協議或意向性文件只需經相關方草簽即

可，一般只有在項目的可行性研究報告經過計劃行政主管部

門批復后方可正式簽署和生效。除上述文件外，根據國家計

委2001年第9號令《建設項目可行性研究報告增加招標內

容以及核準招標事項暫行規定》的規定，建設項目在上報項

目可行性研究報告時應增加有關招標的內容，具體內容包

括：項目的勘察、設計、施工、監理以及重要設備、材料等

采購活動的具體招標范圍（全部或者部分招標），擬采用的

招標組織形式（委托招標或者自行招標），擬采用的招標方

式（公開招標或者邀請招標）。

經項目審批部門批準，在報送可行性研究報告前已先行開展

招標活動的，應在報送的可行性研究報告中予以說明。

項目法人組建

我國對基本建設項目推行項目法人責任制。就城市基礎

設施項目而言，項目法人責任制是指投資項目出資者根據國

家有關法律和法規組建項目公司，由項目公司依法負責項目

的策劃、資金籌措、建設、管理、生產經營、債務償還和資

產的保值增值，并享有相應權利，實行責權利相統一的制度。

根據目前的規定，新建投資項目在項目建議書批準后，

即應及時組建項目法人籌備組織，具體負責項目法人的籌建

工作，項目法人籌備組織由項目的投資方派代表組成。有關

單位在申報項目可行性研究報告時，須同時提出項目法人的

組建方案。在項目法人的組建過程中涉及較多的法律事務，

包括策劃并確定項目公司的組建方案；起草股東協議（在外

商投資項目中稱為合資或合作合同）和公司章程，處理在相

關合作談判中產生的法律文件以及受托辦理公司登記等法

定手續。一般來說，項目公司的組建方案具備以下要素：投

資各方；項目法人的組織形式（目前內資項目法人只允許以

兩種形式存在：有限責任公司和股份有限公司）；項目法人

組建方式，即項目公司為新成立的項目公司還是以原已存在

的企業法人承擔項目法人的職能；投資各方對注冊資本的出

資比例以及項目法人的性質。

在確定項目公司的組建方案時下列問題需要予以注意：

(-)股東協議和章程

內資項目為保證項目公司設立及項目前期開發工作得

以順利和按計劃進行，并明確各投資方在此過程中的責任和

義務，在實踐中投資方通常都會簽署一份股東協議。股東協

議主要規定項目的投資額，項目公司的注冊資本以及各投資

方的出資和融資義務、項目的前期開發工作、項目前期開發

建設的模式等，因其側重點的不同，在實踐中股東協議也多

被稱“出資協議”。股東協議不僅是一種出資協議，也可以

是投資方以后簽署項目公司章程的約束性文件。

股東各方簽署的公司章程是項目公司成立的必備要件，

其生效時間為項目公司成立之日，即公司在工商部門設立登

記之日。公司章程中必須具備一些法定條款，這些條款包括:

公司名稱和住所；公司經營范圍；公司注冊資本；股東的姓

名或者名稱；股東的權利和義務；股東的出資方式和出資額;

股東轉讓出資的條件；公司的機構及其產生辦法、職權、議

事規則；公司的法定代表人；公司的解散事由與清算辦法。

在起草上述條款時，必須遵守公司法及其他相關法律對于上

述內容的強制性要求，以便公司章程得以順利通過工商部門

的審查。

（二）城市基礎設施項目的項目法人亦可為外商投資企

業，包括中外合資經營企業、中外合作經營企業和外商獨資

企業。當外資（包括港、澳）投資超過25%時，則需考慮成立

中外合資經營企業或中外合作經營企業。根據目前法律的有

關規定，中外合資經營企業為有限責任公司性質，即必然為

企業法人；而中外合作經營企業則既可以為企業法人亦可以

為非企業法人形式存在，但作為城市基礎設施項目的項目公

司，其仍必須為企業法人。由國內投資者投資城建項目的項

目法人與外商投資城建項目的項目法人在公司的設立與經

營方面的差異主要體現在以下幾個方面：

（1）設立程序

外商投資城市基礎設施項目在組建項目公司時，中外投

資方必須簽署合資或合作合同，且在上報項目建議書時即需

提交投資方的合資或合作意向書；并且，在外商投資的城市

基礎設施項目中投資方需經外經貿部門或其授權部門批準

并獲得外商投資企業批準證書后，方可到工商部門辦理工商

登記，成立項目公司。內資項目公司的設立無上述程序要求。

（2）章程和協議

外商投資項目公司的公司章程必須根據投資各方所簽署

的合資/合作合同制定，如有不一致時以經外經貿部門審查

批準的合資/合作合同為準（包括其后的變更）。而內資項目

公司的設立及運營均以工商局核準的公司章程為依據。

（3）注冊資本出資

按照公司法規定，公司的注冊資本必須在公司成立時全

部到位。外商投資項目公司的注冊資本可在項目公司成立后

的一定時間內分期或一次性到位（具體時間將視注冊資本的

多少依法確定）。以電力項目為例，由于在項目公司的注冊

資本按不低于投資總額的20%設定，通常數額巨大，而項目

公司在成立之初并不需要投入大量的建設資金，因此為有效

地避免或減少因注冊資本金大量沉淀而增加投資方的資金

成本，內資項目公司通常采用逐步追加、變更公司注冊資本,

換發營業執照的辦法來解決。

（4）公司機構

內資項目公司按照公司法的規定設立，其組織機構應包

括股東會、董事會（或執行董事）、監事會（或執行監事）

和總經理等，其中股東會為公司的最高權力機構。而外商投

資項目公司系依外商投資企業法設立，無需設立股東會和監

事會，董事會為公司的最高權力機構。

（5）回收投資

當項目法人為中外合作經營企業時，根據現行法律規定,

經財稅部門批準，允許外方在繼續承擔股東責任的前提下，

通過一定的方式提前回收投資，即在項目公司終止前回收投

資，而對于內資項目公司，一旦項目公司成立，任何一方均

無權撤回出資，除非項目公司解散。

（6）稅收政策

與內資項目公司相比，外商投資的項目公司目前尚享有

一定范圍內的稅收減免的優惠政策。

項目建設

項目建設階段的關鍵工作在于：（1）選擇確定建設管理模

式，起草相關的法律文件；（2）工程招標及評標工作。

建設模式

以電力項目為例，目前開發建設主要有三種模式，即業

主自行管理模式、總承包模式和工程管理承包模式。隨著我

國加入WTO,國際工程建設管理的經驗和慣例正逐步被我國

城市基礎設施領域廣泛采用。

（1）業主管理模式

業主管理模式也是傳統的基本建設項目建設管理模式，

即由投資方組建的項目公司（業主）自行選擇工程的設計、

材料供應、設備供應、施工、安裝調試、監理等單位并分別

與之簽署合同，負責對整個項目的建設過程進行管理。

在業主管理模式下，業主通過對各類合同的管理來最終

達到項目管理的目的。在城市基礎設施項目投資多元化，特

別是大量社會資本涌向電力項目投資的背景下，為了彌補業

主在專業人員及建設管理經驗上的不足，目前一些電力項目

中采用了委托建設管理的模式，即由業主委托一家專業的建

設管理單位代表業主對業主所簽署的一系列項目合同進行

管理并監督此類合同的執行，類似于國外的業主工程師，同

時負責業主委托的其他一些本應由業主執行的與項目建設

有關的工作。委托建設管理模式減輕了業主的負擔，可以幫

助業主較好地實現項目的建設目標，但從法律性質上而言，

委托建設管理模式只是業主管理模式的一種變化，并不能改

變業主對項目建設承擔全面管理責任的事實。

在業主管理模式下，由于各個合同分別簽訂，所有合同

均由業主（或其受托人）負責管理，就產生了各個合同之間接

口的問題。從風險管理的角度而言，由于各個合同主體均對

業主負責，就會產生一定的合同接口風險。因此，在業主管

理模式下要求各個項目合同主體相互緊密配合才能保證整

個項目得以順利完成。因此在起草、簽訂合同時需要特別注

意使各個與項目建設有關的合同之間能夠做到相互銜接，緊

密配合。但是電力項目建設過程中每天還是會產生不同的無

法預知的問題，通過合同完全劃分各個合同主體的責任或風

險界線并不現實，大量不同的合同及合同主體的存在，不可

避免地造成責任相互交叉或落空，由此產生的風險及責任則

只能由業主承擔C總的來說，在業主管理模式下，業主必將

承擔一些無法轉嫁或難以轉嫁的項目建設風險。

(2)交鑰匙承包模式(EPC方式)

為減少業主管理模式下業主所承擔的風險，國際上在基

礎設施項目建設興起的過程中產生了交鑰匙承包模式的項

目建設管理模式°美國在20世紀60-70年代由于獨立發電

廠(IndependentPowerProject,簡稱IPP)出現而首先采用

了這一模式。交鑰匙承包模式是指業主將包括項目設計(包

括概念設計)、設備采購、土建施工、設備安裝、技術服務、

技術培訓、試生產直至整個項目建成投產的全過程均交由獨

立的建設承包商負責的一種模式，承包商將在“固定工期、

固定價格及保證性能質量”的基礎上完成電力項目的建設工

作。業主與承包商之間為此簽訂的合同一般稱為交鑰匙承包

合同，也稱“一攬子項目合同”，或“總承包合同”。

交鑰匙承包模式一般具有如下特點:

①由于交鑰匙承包模式下的承包商兼具業主管理模式

下項目公司的一部分職能及施工單位的職能，并對業主承擔

全面的管理責任，因此，它必須對整個建設過程進行充分有

效的協調。一般地，交鑰匙承包模式下的承包商對項目所涉

行業的技術有較充分的掌握和理解，并具有很強的項目施工

管理能力。而業主將通過合同管理對對承包商進行監督和管

理。

②交鑰匙承包模式就其字面含義，即為在項目完工并可

投入運行時方才移交給業主，承包商提供的服務應包括自項

目開工起至項目完工投產止的全過程服務。在此情況下，業

主對工程建設的參與應當僅限于合同管理及對施工質量的

監督管理。承包商對工程建設過程享有較充分的自主權，業

主除按合同規定外不得進行任何干預。

③交鑰匙承包模式是一項固定工期的建設模式，承包

商對項目的整體交付時間承擔責任，除非合同另有規定，否

則業主不得要求承包商提前或推遲工期。因此，業主對工程

項目的投產基本上有一個比較準確的評估，從而使整個項目

的商業計劃更有保證。

(D交鑰匙承包同時也是一種固定價格的建設模式，除非

發生合同規定的情況，合同價格在整個合同期內一般是固定

不變的，除非出現合同中規定的范圍變更或不可抗力等有限

的原因外，否則合同價格不得予以調整。因此，業主對工程

造價有一個比較客觀的了解，使工程投資控制能得到有效保

證。

⑤在交鑰匙承包模式下，業主承擔的責任主要包括征

地、政策處理、生產準備、籌措資金并按合同進行支付，由

于承包商獨立承擔了全過程的建設任務，從而使業主有更多

的精力與時間解決應由其負責的工作，如果由于此類問題導

致工期延長或價格超支應由業主自行負責。

(3)工程管理承包模式

工程管理承包模式是區別于上述兩種方式的一種新的工

程建設模式。在該模式下，業主通常將合同全部承包給“工

程管理承包商”，再由工程管理承包商將工程分包給有資質

的各個分包商。在該模式下，工程管理承包商承擔的是一種

工程管理責任，不再承擔具體的施工責任。為了增強管理承

包商的效率管理，在項目公司與管理承包商之間通常有一份

風險分擔協議。管理承包合同通常采用成本加酬金的方式確

定合同價格。

工程管理承包模式使咨詢工程公司有可能參與項目承

包，發揮其工程建設管理的優勢。但是，我國目前采用這種

模式的項目還不是非常普遍，這既有習慣問題，也有法律環

境的問題。

招標投標

根據招標投標法及其他有關法律法規的規定，在城市基

礎設施項目的建設過程中，項目的勘察、設計、施工、監理

以及與工程建設有關的重要設備、材料、服務等的采購，必

須按照有關法律通過招標方式進行。

隨著招投標活動法制化的迅速推進，招投標活動中律師

的作用也逐漸得到招投標活動參與各方的重視。加強法律觀

念，提高法律意識，對于規范基本建設項目招標投標活動，

維護招投標活動當事人的合法權益，保障招投標市場的正常

秩序有著重要意義。國家計委和司法部對律師參與大中型項

目招投標活動中的法律業務十分重視，曾以司辦通字［1998)

第6號文指出：律師從事基本建設大中型項目招標投標法律

業務是指為招標數額較大或采取國際招標的建設項目的招

投標文件、合同文本提供咨詢；審查、修改、制作相關法律

文件，以及就招標文件最終文本出具法律咨詢意見書等活

動。為了保證國家投資的效益和安全，項目法人或招標代理

機構應當聘請律師就招標文件和有關合同文本出具法律咨

詢意見書。

根據有關法律法規的規定及作者本人參與城市基礎設

施項目招標投標的經驗，在招標投標活動中一般應注意以下

幾個方面的問題：

（1）招標范圍

城市基礎設施項目的勘察、設計、施工、監理以及與工

程建設有關的重要設備、材料等的采購，達到下列標準之一

的，必須進行招標：

①施工單項合同估算價在200萬元人民幣以上的；

②重要設備、材料等貨物的采購，單項合同估算價在

100萬元人民幣以上的；

③勘察、設計、監理等服務的采購，單項合同估算價

在50萬元人民幣以上的；

④單項合同估算價低于第①、②、③項規定的標準，

但項目總投資額在3000萬元人民幣以上的。

（2）可行性研究報告中的招標內容

根據國家計委2001年第9號令的規定，除了經項目批準

機關同意在可行性研究報告批復前進行招標的以外，城市基

礎設施項目上報的可行性研究報告中應包括以下招標內容：

招標范圍；招標的組織形式（委托招標或自行招標）；招標

方式（邀請招標或公開招標）。經項目審批部門批準，在報

送可行性研究報告前已先行開展招標活動的，應在報送的可

行性研究報告中對招標情況予以說明。

（3）招標方式

招標分為公開招標和邀請招標兩種方式。根據現行有關

規定，全部使用國有資金投資或者國有資金投資占控股或者

主導地位的城市基礎設施項目，原則上均應當進行公開招

標。對于國家及省、自治區、直轄市一級重點項目，不適宜

公開招標而需采用邀請招標方式的，應經國家計委或者省、

自治區、直轄市人民政府批準。

（4）評標標準和方法

根據現行的有關規定，在招標過程中評標委員會應當根

據招標文件規定的評標標準和方法，對投標文件進行系統地

評審和比較。招標文件中沒有規定的標準和方法不得作為評

標的依據。并且招標文件中規定的評標標準和評標方法應當

合理，不得含有傾向或者排斥潛在投標人的內容，不得妨礙

或者限制投標人之間的競爭。上述規定的目的在于防止招標

人無根據地對投標文件進行評價，避免暗箱操作。這就要求

招標人在編制標書時應根據自己的實際需要在法律允許的

范圍內確定必要的評標標準和方法，否則將給以后的評標工

作帶來困難并可能無法選擇到最符合招標人要求的投標人。

(5)投標保證金

要求投標人在投標時提供投標保證金是法律賦予招標人

的一項權利，但是為了避免挫傷投標人的投標積極性或者給

投標人帶來過多的額外負擔，招標人在確定投標保證金的金

額時不宜過高。對于未中標的投標人的投標保證金，招標人

應在與中標人簽署相關合同后5個工作日內退還，而不得在

招標文件中隨意要求延長投標保證金的有效期，中標人的投

標保證金可以抵為履約保證金。

(6)問題澄清

我國法律允許招標人對招標文件進行澄清或修改，也允

許投標人對投標文件進行澄清。招標人對招標文件的澄清或

修改應在投標截止日15天以前通知投標人；招標人可以在

評標過程中要求投標人對投標文件中含義不明確的內容作

必要的澄清或者說明，但是澄清或者說明不得超出投標文件

的范圍或者改變投標文件的實質性內容，投標人應當對招標

人提出的問題進行必要的澄清或說明，否則招標人有權拒絕

該投標。對于投標人在投標文件中以類似“希望”或“建議”

等詞語提出的問題，招標人應要求投標人說明其性質，即是

否為對招標文件的偏差，而不宜置之不理，以便公正地做好

評標工作，避免給以后的合同簽署及履行帶來不必要的麻

煩，但是如果招標人在招標文件中即已說明對干投標人以類

似“希望”或“建議”等詞語提出的問題，招標人將不視其

為投標人提出的偏差并不在合同中予以考慮時，招標人可不

予理會。

（7）投標人資格

現行招投標法律規定，投標人必須具備承擔招標項目的

能力及良好的資信狀況，同時，招標人可以根據招標項目本

身的要求，在招標公告或者投標邀請書中，要求潛在投標人

提供有關資質證明文件和業績情況，并對潛在投標人進行資

格審查。但是招標人在設置資格條件時不得不合理地限制或

者排斥潛在投標人，不得對潛在投標人實行歧視待遇。

（8）國際慣例與我國的招投標法律

國際上對于招投標的運作已有一些比較成熟的作法，比

如聯合國示范法、世行指南、亞行導則、歐盟指令等都對招

投標有較為具體的規定。我國現行的招投標法律也在很多方

面借鑒了上述規定。有必要強調的是招標文件的編制依據問

題，目前的招標文件很多是根據上述一些國際慣例而制作

的，其規定雖然大部分與我國招投標法律的規定是一致的，

但有時也會有沖突。而根據我國的招投標法律，國內的招標

項目必須遵守現行的國內招投標法律，只有使用國際組織、

外國政府貸款、援助資金的項目才可以適用不同于國內招投

標法律的其他有關招投標條件或程序的規定。也就是說通常

情況下，招標人并不能以遵守國際慣例為由來規避國內招投

標法律的相關規定。因此，為了遵守法律的規定，在編制一

般項目的招標文件時必須依據國內招投標法律的規定進行，

只有在國內法沒有規定的情況卜才可以根據國內法的立法

精神及原則借鑒國際慣例中的有益經驗。

項目資金籌措

城市基礎設施項目不僅是技術密集型項目，也是資金密

集型項目，投資方自身的資金實力通常不足以滿足項目總的

資金需求。從現代企業防范經營風險的角度而言，即使投資

方擁有足夠的資金，也不會將過多的資金投入到一個項目當

中去。通常，投資方提供項目資金總需求的一定比例作為項

目公司的注冊資本，注冊資本與項目總投資之間的差額通過

對外融資解決。

目前，國內城市基礎設施項目總投資中除注冊資本以外

的資金主要通過股東擔保貸款或委托貸款的方式解決。在此

方式下，投資方在項目經營過程中所承擔的風險與其采用全

額出資下相差無幾。采用這種方式主要原因有以下幾個方

面：首先，我國銀行在長期的計劃經濟模式下未能形成項目

風險評估體系，導致無法通過國際上通用的項目融資方式向

項目提供資金C其次，投資方的投資渠道不暢，在長期計劃

經濟體制下形成的條塊分割局面還未能得到突破，如投資方

自有資金富裕，與其存銀行不如采用委托貸款方式，以提高

資金的使用效率，增加企業收益。第三，我國有關法律法規

的規定，導致采用項目融資方式或項目債券方式在法律上有

一定的障礙，如項目融資卜的資產抵押需要對現行擔保法體

系進行修改、現行法律存在對企業債券發行條件的限制等。

股東擔保貸款

股東擔保貸款就是指由股東各方按各自的出資比例對項

目公司向銀行的借款提供擔保。在這種貸款模式下需要注意

以下幾個問題：

(1)貸款銀行的實力狀況，由于城市基礎設施項目的資

金需求量非常大，而且資金能否按時到位直接關系到項目的

建設進度和工期，若銀行不能按計劃提供資金則很可能會給

投資方造成巨大的損失(包括預期的利潤損失、違約賠償

等)，因此在選擇貸款銀行時必須慎重考慮其履約能力，如

果條件允許的話，采用銀團貸款應不失為一種較為安全可行

的辦法。

(2)保證責任，在股東擔保的情況下，貸款銀行有時會

提出由股東各方對貸款承擔連帶保證責任，也就是說在項目

公司不能按期歸償還債務時，銀行可以向任何一家股東或多

家股東提出要求清償全部債務的請求，然后由已承擔清償責

任的股東向項目公司或根據各股東所應承擔的保證責任向

其他股東追償。這種保證模式增加了銀行貸款的安全性，但

卻加大了股東，尤其是實力較強的股東的風險。

(3)提款計劃，借款合同中的資金提取計劃應與項目建

設進度對資金的需求計劃一致，以便最大限度地節省財務費

用，并盡可能要求貸款銀行同意能根據具體情況靈活地修改

提款計劃。

股東委托貸款

股東委托貸款是指由股東方委托銀行或信托投資機構向

項目公司提供貸款，需要指出的是委托貸款雖然使用的是股

東方(委托人)的資金，但卻是以銀行或信托投資機構的名

義貸出的，即在委托貸款中貸款人是銀行或信托投資機構，

而不是股東。股東委托貸款通常不需要保證人，除非委貸雙

方另有約定，貸款人亦不對借款人遲延還款或無力還款向委

托人承擔任何責任。

項目融資

除了上述兩種傳統的融資模式以外，近來，國內的城市

基礎設施項目也在嘗試其他的融資模式，項目融資就是其中

的一種。

(1)項目融資的概念

項目融資是指以項目的資產、預期收益或權益作抵押取

得無追索權或有限追索權的貸款無追索權的項目融資是指

貸款人對項目發起人無任何追索權，只能依靠項目本身的資

產和現金流量來保證貸款償還的融資方式，即使項目實際運

作失敗，債權人也只能要求以項目本身的財產或盈余償還所

欠債務，而對項目以外的資產無追索權。具體的運作流程將

在本書第二部分第3章中詳細論述。

純粹的無追索權項目融資是無法作到的，由于項目資產

的變現能力受到限制(特別是道路、橋梁、電站等項目的資

產，往往很難變現)，以及項目本身的贏利狀況受到各種不

確定性因素的影響等原因，僅僅依靠項目自身的資產和未來

現金來償還貸款本息，債權人的利益將很難得到保障。有限

追索權項目融資即項目發起人需承擔有限債務責任和義務

的項目融資，這種有限性表現在時間上的有限性、金額上的

有限性和對象上的有效性。當項目不能完成或經營失敗，項

目本身的資產或收益不足以清償債務時，債權人就有權向這

些擔保人進行追索。各個擔保人對項目債務所負的責任，僅

以其各自所提供的擔保金額或按有關協議所承擔的義務為

限。

(2)項目融資的擔保結構

在項目融資中，項目本身的盈利前景是通過一系列的合

同安排加以體現的，除通過建設承包合同以保證獲得一個性

能合格，并且工期固定的項目以外，貸款人最為關注的是針

對貸款的擔保結構。通常在城市基礎設施工程項目融資中所

涉及的擔保主要有：

A、項目資產抵押

在項目融資下，貸款人會要求將項目所有資產（包括今后

不斷形成的資產）全部抵押給貸款人。此處的抵押與一般正

常的抵押相同，但由于項目資產是不斷形成的，而我國現行

法律尚未對浮動設押作出規定，因此，在實際操作中項目資

產抵押將需要采用一些變通方法來實現。

B、合同權益質押

合同權益質押是由業主將其在各項目合同項下的權益全

部質押給貸款銀行。主要包括總承包合同權益質押、購電合

同權益質押、保險合同權益質押、運行維護合同權益質押、

燃料供應合同權益質押、設備供應合同權益質押等。在總承

包合同權益質押情況下，貸款人通常會要求對工程建設承包

合同的全過程進行監控，這種監控主要是通過由貸款人審查

批準建設承包合同來實現的。在項目融資條件下的建設承包

合同一般要求具有下列條款：在承包商原因導致性能不能達

到最低標準要求時，承包商應承諾全盤購買該項目；如果業

主怠于履行其在建設承包合同項下的權利義務時，貸款人應

有權直接介入該合同，接管業主在該合同項下的權利義務。

以電力項目為例，在購電合同權益質押情況下，由于購

電合同是電力項目收益的保證，如果沒有購電合同電力項目

就無法產生收益，從而會危及項目貸款的償還，因此在項目

融資條件下的購電合同應明確以下條款：上網電力電量得到

保證；上網電價如果不能彌補成本支出時的處理方法；如果

由于購電方原因導致購電合同終止時，購電方應以按合同規

定公式計算的價格購買整個項目；如果售電方怠于履行購電

合同，則貸款人有權直接介入該合同，并接管售電方在該合

同項下的權利義務。

C、超支承諾

在項目融資中，貸款人為防止因工程項目超支導致項目

無法繼續建設，一般要求項目的發起人或其提供的其他第三

方作出承諾，當項目超過投資估算時，超出部分將采用增加

出資或由其他第三方提供資金的形式予以補足。

D、賬戶監管

為了控制項目業主合理開支，保證擁有足夠的資金以還

貸款人的貸款，貸款人一般要求對賬戶加以監管。賬戶監管

也可稱之為賬戶質押，是指項目業主僅在貸款人指定的銀行

開設一個賬戶，該賬戶項下資金的流出是按照貸款人同意的

方式進行的。同時，在項目運營期內，在該賬戶內應至少保

留足夠的償債準備金，至少保證償還一期貸款的還款金額。

E、股權質押

所謂股權質押是指各投資方將其在項目業主中的股權全

部質押給貸款人c股權質押的是投資方在貸款償還之前不得

將其股權予以轉讓。股權質押后，對于利潤分配有兩種處理

方法，一種是經貸款人同意方可進行利潤分配；另一種是利

潤分配不受影響，但各股東分配所得的利潤應存入受貸款人

監管的賬戶中，其使用、處分應受貸款人監管。

除上述擔保之外，在項目融資下，貸款人一般均要求項

目所在地或項目主管政府部門出具一份政府支持函，以表明

政府對項目建設及成功運營所需的外部環境提供支持。理論

上講，政府支持函不具有政府擔保的效力，但由于該支持函

實際上是一種以政府信用為基礎的承諾，因而對貸款人而

言，其效力甚至比擔保手段更為可靠。

項目融資在操作上，主要是擔保結構方面，目前在我國

法律上還沒適當足夠的依據，影響了這種較為先進的融資模

式在我國的應用和發展。

企業債券

企業債券就是指工商企業發行的債券。按照1993年8月

國務院頒布的《企業債券管理條例》，企業債券是指企業依

照法定程序發行，約定在一定期限內還本付息的有價證券。

關于企業債券的具體操作，將在本書第二部分第4章中詳細

闡述。

城市基礎設施的主要項目合同

城市基礎設施工程項目的開發過程，從某種意義上講，

就是各種項目法律文件的設計、起草、談判、簽署以及執行

的過程。以電力項目為例，這些項目合同主要包括：合資/

合作合同（內資項目一般稱“股東協議”）、公司章程、工程

建設合同、融資文件（如貸款合同、保函、抵押、質押合同

等）、購電合同、并網調度合同、運行維護合同、燃料供應

合同等。這一過程中最主要的工作是項目文件及項目合同結

構的設計、起草、談判及簽署。由于城市基礎設施工程項目

專業性較強，因此，在此過程中需要法律、財務、技術等各

方面的人員充分合作，方能設計和制定出邏輯嚴密并具有較

高針對性和可操作性的合同，也才能在合同的談判中充分保

護當事人的合法權益。

下面就電力工程項目中所涉及的一些典型合同進行簡單

的介紹。

工程建設合同

鑒于總承包合同涵蓋了電力項目建設的設計、施工、采

購、調試及性能考核等各個方面，現以總承包合同為例，說

明工程建設合同的基本特點：

1、承包商的選擇

根據我國現行法律，業主應通過招標的方式選擇總承包

商。總承包商在選擇分包商時（如設備供應商）也應遵守招投

標法律的規定。

2、承包商的資質

根據現行法律，承擔項目建設的總承包商必須具備相應

的工程總承包資質。總承包商可以將工程進行分包，但是只

應將工程分包給具有相應資質的分包商來執行，對于工程建

設的主要部分總承包商必須自行完成，不得分包。分包商不

得再將工程進行分包。同時，根據合同法的規定，承包商不

得將項目主體部分進行分包。

3、對分包商的控制

在總承包模式下，雖然承包商有權對部分工程進行分包,

但對于分包商的選擇業主應進行一定的限制。

4、固定價格

在總承包合同中，合同價格常常是固定的，除非出現范

圍變更或法律變更情形，否則在合同期內不允許變更合同價

格。這種價格模式對業主來說可以盡可能地避免價格調整的

風險，而且操作起來比較簡便。但是，對于總承包商而言，

則要求在報價時能夠較為準確的預測出合同的工程量以及

其他可能影響合同價格的因素，風險比較大。

5、付款

總承包合同中的付款模式一般分為兩種模式，一種是月/

季進度付款，一種是里程碑付款。兩種模式下，業主均應在

工程開工前支付一部分預付款（一般為合同價格的

5%-20%）,預付款主要用于總承包商進行建設工作的準備。

在工程完工后，合同價格的一部分（一般為合同價格的

5%-10%）將作為質保金，在質保期滿后予以支付。合同價格

的其他部分將作為進度付款或里程碑付款的依據。從嚴格意

義上來講，里程碑付款模式也是進度付款的一種，即以工程

量為依據的進度付款，而月/季進度付款是以時間為依據的

進度付款。在里程碑付款模式下，總承包合同將規定一系列

的里程碑，即工程建設過程中的關鍵節點。在合同履行過程

中，當總承包商完成某一里程碑后，經監理工程師確認即可

獲得支付相應的款項。而在月/季進度付款模式下，合同中

僅規定由監埋工程師和業主按月或季核算總承包商的工程

量，按相應的工作量進行支付。比較上述兩種支付模式，在

里程碑付款模式下，業主和監理工程師的工作量相對較小，

也不需要對總承包商的工作進行詳細的核查，而在月/季支

付模式下，業主和監理工程師的工作量相對較大，同時要求

業主或監理工程師對總承包商的工作進行詳細核查，這就要

求監理工程師對總承包商的工作非常熟悉，對整個施工流程

非常了解。

6、聯合承包

在總承包模式下，承包商為有效控制和管理風險的目的,

往往聯合幾家承包商（通常是由設計承包商、施工承包商和

主設備供應商）進行投標，共同承接工程。聯合承包現已成

為許多承包商的經營戰略之一，這在國內外工程中都很常

見，這種模式下，業主為規避自身的風險，一般都要求某一

承包商承擔牽頭方的責任。

7、擔保

在總承包模式下，承包商全面負責工程的建設，業主無

法也沒有能力對其進行直接控制，因此，為了保護自己的利

益，業主一般會要求總承包商提供各種擔保，包括履約銀行

保函、預付款保函、母公司擔保、質量保證期保函、潛在缺

陷責任期保函等，這也是國際工程承包的慣例，是項目能否

取得融資的前提C對于這些，業主一般綜合考慮各種擔保手

段對工程造價的影響及其可獲得性選擇其中的一種或幾種，

而承包商通常并沒有太大的談判余地，只能在報價時充分考

慮取得業主要求的擔保手段所需的費用。

8、保險

總承包模式下的投保險種一般包括：建筑安裝工程一切

險、貨物運輸險、第三方責任險、雇主責任保險、車輛第三

方責任險等，具體險種由業主還是由總承包商負責投保將根

據實際情況在總承包合同中予以規定，有關完工工期的保險

險種近年來也已推出。

購售電合同

購售電合同是規定由購電方購買上網電力電量的合同，

其實質是一種特殊產品的買賣合同。購售電合同是保證電力

項目生產出的電力電量得以售出的最重要和主要的途徑，也

是電力項目獲取穩定收入的重要手段，因此，電力項目的投

資方以及為其融資的金融機構都非常重視購電合同的談判

和簽署。一般地，在電力項目完工甚至開工以前即應完成購

電合同的簽署，特別是在采用項目融資模式的電力項目中，

購電合同的簽署也是貸款人是否提供融資的一個前提條件

之一。

購電合同具有以下一些特點：

1、購電合同的主體

購電合同的簽約主體比較特殊，在目前，電網經營部門

為發電廠所發電力電量的單一購買者。

2、電價的審批

根據現行法律，電力屬于國家定價的商品，因此購售電

雙方在合同履行過程中所執行的電價應事先取得物價部門

的批準。

3、合同的期限

為了保證投資的回收、貸款的償還和獲得預期收益，電

力項目的業主一般都會要求簽署較長期限的購電合同，在有

外商投資的項目中，由于其項目本身的特殊性，外方一般會

要求購電合同的期限與合資/合作企業期限一致。

4、上網電量

購售電雙方通常會在購售電合同中約定一個年度上網電

量，即購電方在某一合同年度應該從售電方購買并且售電方

應向購電方出售的電量。但是，基于電網運營的特點，售電

方必須嚴格依照購電方的調度計劃來進行電量的生產，否則

就可能導致違約。非競價上網條件下的購售電合同，其實質

是一種特殊產品的保證購買合同。隨著電力體制改革的深

入，各種模式的電力市場正在加快建立。在一種競爭的電力

市場內，購售電雙方簽署的購售電合同與上述購售電合同有

著較大的差異。這種購售電合同根據電廠參與競爭的程度及

電力市場開放競爭的程度不同而有所區別。如浙江省電力市

場，電力電量全額競爭上網，其中一部分將按照合同規定的

價格進行結算，另一部分將按照競爭產生的市場價格進行結

算，因此，產生的購售電合同就具有差價補償的意義，一般

稱之為差價合約C

并網調度合同

并網調度合同是由電廠與電網經營企業簽署的有關允許

電廠上網發電并由電網經營企業對電廠進行調度的協議，是

電廠進入電網進行生產經營活動的準入許可。并網調度合同

是保證電網的安全經營運行和電廠的安全生產的前提，在電

力項目的開發建設及運營過程中具有十分重要的地位C

運行維護合同

由專業運行維護公司負責項目的運行維護目前已成為一

種較普遍的電力項目運行維護模式。在該模式下，項目公司

和運行方需簽署運行維護合同，運行維護合同的主要內容包

括：合同雙方、機組的移交，運行方的服務范圍和職責，大、

中修和技術改造，材料采購，資產核算及管理，運行維護費

用的支付，賠償責任，保險，不可抗力，爭議解決，合同期

限等。

燃料供應合同

燃料成本的支出是電廠生產運營階段最大的一項成本支

出，燃料及時、按量、優質的供應是保證機組得以安全經濟

運行的前提條件0燃料供應合同也是電力項目中的主要合同

之一，在一些利用國外融資機構貸款進行建設的電力項目

中，燃料供應合同通常也是融資機構特別強調的項目合同之

-O燃料供應合同的主要內容一般包括合同雙方、合同期

限、燃料供應安排、燃料的計量和檢驗、燃料的交付、燃料

的價格與支付、違約責任、不可抗力、爭議解決等。

在城市基礎設施項目中，還有諸如土地使用權出讓/轉讓

合同、監理合同/咨詢工程師服務合同、設備采購合同、材

料供應合同、調試合同等等眾多的項目合同，各個項目合同

都是項目合同結構中不可或缺的一部分，缺少任何一項合

同，都有可能給項目的順利建設帶來巨大的風險。

附錄L某中外合資建設電力項目的股東協議書

第一章總則

第一條為了促進H省地方經濟的發展，擴大境內外經

濟合作和交流，加快J市2X100MW級機組熱電聯產技術改

造項目的建設，J市電力集團有限公司與亞能電力控股有限

公司，根據《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國中

外合資經營企業法》等有關法律、