第九章秘書工作轉型時期

--民國時期要點：1、南京臨時政府時期的秘書工作首開我國近代國家秘書工作之先河。在秘書工作中體現了反封建的民主思想。各項制度多有開拓創新，并為后世所沿襲。2、北洋政府時期的秘書工作多承襲南京臨時政府，并有所發展。秘書機構的設置趨向一致，部分秘書業務技術有所提高。3、國民黨政府時期的秘書工作則承襲南京臨時政府有及北洋政府，并有所發展。其秘書機構的設置較為健全，人員的選拔比較嚴格，業務工作也有一定的發展，并開始進行秘書工作的學術研究和吸收外國的經驗。第一節南京臨時政府的秘書工作一、臨時政府的秘書機構和官職(一)臨時大總統府秘書處《中華民國臨時政府組織大綱》秘書長一人，承總統之命，負責整個秘書處的工作。

秘書處的工作大致分為四個方面：一是撰擬及收發公牘文件；二是保存命令、法規及公牘文件；三是編錄各部會議事項；四是接待總統來賓。秘書處是唯一的直接為總統工作服務的辦事機構。第一節南京臨時政府的秘書工作（二）行政九部的秘書機構與官職各部內的秘書機構，還沒有統一的名稱，有的沿襲清末官制改革后的名稱，叫“承政廳”，有的改稱“秘書處”。秘書長一員，承總長之命，總理廳務，并掌管機要文書。秘書四至六人，協助秘書長處理要務。文牘員、書記員、監印員、收發員、抄寫員、應接員等秘書人員，都是以工作性質為名。職責：掌管印信，組織會議，收集信息，掌管機要。（三）參議院秘書科參議院是最高立法機關，成立初期即設有秘書機構。第一節南京臨時政府的秘書工作（四）其他秘書機構三局指法制局（初稱法制院）、印鑄局、公報局。

從職責來看，三個局均帶有秘書性質。

三局內部也設有秘書官職，負責本機關的秘書工作。“督都”總領軍政，成立督都府或軍政府為地方政府，如湖北軍政府、山西軍政府、云南軍政府各省的秘書機構名稱有：秘書處、秘書局、秘書廳、文書局、文書部、總務廳、參事處等。第一節南京臨時政府的秘書工作特點：南京臨時政府時期的秘書機構與官職名目眾多，原因在于時局動蕩，來不及統一。

但其在以下兩個方面具有開先河的進步意義：

其一，各機關普遍創設了名實相符的秘書機構和官職，建立了近代意義上的秘書隊伍。其二，秘書機構的設置開始有了法規依據，其職能漸趨明晰。各機關開始以近代官制章程來建立、規范秘書機構，秘書機構也逐步從政務機構中獨立出來，其職能普遍以文書工作為主，兼及日常庶務，這就在一定程度上保證了秘書機構的穩定性。第一節南京臨時政府的秘書工作二、秘書人員（一)秘書人員的類別與地位一類是顧問和參事地位較高，主要起參謀、智囊作用，是輔助首長決策的高級秘書人員。二類秘書長、秘書是各機關長官的助手，且多兼任部門負責人。秘書長全面輔助長官工作所處地位十分重要。秘書主要負責重要的文書工作，直屬秘書長領導。三類是其他秘書人員，其名目眾多，大多工作性質比較單一，專業性較強，人數也最多。前兩類可稱為高級秘書人員，第三類是普通秘書人員。第一節南京臨時政府的秘書工作（二）秘書人員的來源一是從同盟會員等革命黨人中聘任二是從舊政權的秘書人員中選用未能建立健全的選拔任用制度三、文書工作（一）創建新的公文文體《公文程式令》，規定了臨時政府的七種新公文文體，隨后內務部又補充了兩種法定文體。呈、令、諭、批、示、公布、狀、咨、照會第一節南京臨時政府的秘書工作（二）規定新的公文格式南京臨時政府在實踐中革新了公文格式，公文用紙皆用白色，普遍采用折式，紙幅大小趨同一致。

在公文書寫方面，臨時政府統一了公文的文式、行式、字式，簡化公文程式，廢除抬頭避諱，公文不論上行下行，皆用楷體書寫，端正用印，發文官署長官皆全署姓名，一律靠下書寫。臨時政府廢除了公文中的封建稱呼，一律改以官職相稱。公文落款日期一律采用新歷（陽歷），民國紀年。第一節南京臨時政府的秘書工作（三）建立新的文書處理制度（四）創設新的公文下達方式運用投送、郵發外，還創設了兩種新方式：其一，設立揭事處批答呈件。其二，利用公報發布通行公文。由于臨時政府存在的時間很短，它的各級政府中還未建立專門的檔案機構，其檔案工作一般由文書工作部門兼理。第二節北洋軍閥政府時期的秘書工作一、中央秘書機構《中華民國臨時約法》“中華民國以參議院、臨時大總統、國務員、法院行使其統治權。”

(一)總統府的秘書機構總統府秘書機構是重要的中央秘書機構秘書廳，為總統工作服務辦事機構秘書，分掌秘書廳具體事務總統府秘書廳事務的繁簡，視各任總統的實際權力而定第二節北洋政府的秘書工作一、中央秘書機構（一）總統府的秘書機構總統府（包括臨時執政府、大元帥府）的秘書機構是秘書廳。

(二)國務院的秘書機構國務院的秘書機構為秘書廳秘書廳設秘書長一人。職掌為宣達法令，撰擬及保管機要文書，典守印信，編纂記錄，翻譯電文，核對文稿、收發文件，保管文書圖籍等。秘書廳分課（科）辦事。第二節北洋政府的秘書工作(三)國會的秘書機構參、眾議院均設秘書廳，各由其議長任命秘書長一人，掌理院內一切事務。（四）中央政府各部的秘書機構北洋政府大多數時間設置外交、內務、財政、陸軍、海軍、司法、教育、農商、交通等九個部。依據《各部官制通則》，九部均設總務廳作為辦事機構，負責秘書工作及其他事項。各部總務廳為綜合性的辦事機構，以秘書工作為主，兼職本部門的人事、財政、庶務、會計等事務。其性質與現代各機關的辦公廳相同。第二節北洋政府的秘書工作北洋政府時期政權頻繁更迭，政府軍事化，秘書機構的設置也受此影響，很多做法還帶有濃厚的封建色彩。但在以下幾方面還是有進步意義的：

第一，北洋政府普遍比較重視秘書法規的建設，秘書機構和職官的設置基本都有法可依。雖然這些規定和實際具體情況多少有些差距，但終究把秘書機構的建設納入了法制化軌道。第二，秘書機構被定位為服務性辦事機關，權限明確，保證了秘書機構和秘書工作的穩定性和連續性。

第三，秘書機構分科辦事，各科也有辦事細則，職員各司其職，體現了新型的行政管理規范。第二節北洋政府的秘書工作二、秘書人員(一)秘書人員的名目和職級地位北洋政府行政機關設置的秘書人員主要有秘書長、秘書、僉事、科長、主事、科員、錄事等。(二)普通秘書官員的任用對普通秘書官員的任用，北洋政府借鑒了西方的文官制度，按《文官任用法》等法規，或從現任文職中甄別，或通過考試來選拔。第二節北洋政府的秘書工作(三)高級秘書官員的任用北洋政府秘書長與秘書的任用，根據《秘書任用法草案》，并不按文官制度執行，其資格也不受《文官任用法》等法規的限制。其任用主要是根據長官的意志，由長官決定，也沒有實習期，任用后享受薦任官的薪俸等級待遇。三、文書工作(一)公文文體《公文程式令》規定了十三種法定公文：大總統令、院令、部令、委任令、訓令、指令、處分令、布告、任命狀、批、咨、公函、呈第二節北洋政府的秘書工作（二）文書工作制度公文用紙制度發文編號制度副署制度四、檔案工作（一）機關檔案機構的普遍建立和健全國史館、清史館和故宮博物院文獻部（二）檔案工作制度（三）檔案工作中的腐敗現象一是袁世凱大量銷毀復辟帝制檔案。二是教育部公開拍賣檔案的“八千麻袋事件”。第三節國民黨政府的秘書工作一、秘書機構和人員（一）中央政府的秘書機構（二）待從室機要秘書機構（三）其他秘書機構（四）秘書人員的選用

據《國民政府秘書及科員任用規則》規定，秘書須是國民黨員，有國內外大學或專門學校以上的學歷，要具備擔任文職三至四年的閱歷，由國民政府委員二人推薦或主管長官批準。

至于侍從室的秘書，則須由蔣介石直接審查、親自召見后而定。第三節國民黨政府的秘書工作二、對秘書工作的改革（一）1927年至1933年的改革（二）1933年至1935年的改革（三）1938年至1945年的改革（四）1947年的改革三、文書工作（一）公文處理程序收文處理程序為：驗收、拆封、編號登記、摘由、呈閱、分送、擬辦、檢查、歸檔。（二）公文格式（三）公文文體第三節國民黨政府的秘書工作（四）文書工作的弊端四、檔案工作（一）檔案工作的發展國民黨政府對檔案的管理大多數采用集中保管本機關檔案的形式，時稱“集中制”，制定有較系統的管理條例。（二）檔案工作的弊病五、學術研究和秘書人才培養（一）學術研究（二）學校培養秘書人才第三節國民黨政府的秘書工作第一，秘書機構的越權現象不再出現。

第二，對文書檔案工作進行的一系列改革，使秘書人員的個體業務水平明顯提高，文書檔案工作趨于規范化。

第三，向國外學習文書檔案工作經驗，使我國幾千來處于封閉狀態的秘書工作首次吸收國外先進方法，有助于我國秘書工作向現代化方向發展。

第四，對文書檔案工作進行的學術研究及其取得的成果，使秘書工作中的這兩類重要業務開始學科化。

第五，學校培養專業秘書人才，使秘書人員的素質有所提高，拓寬了秘書人員的來源。思考題：1.簡述南京臨時政府時期秘書人員的來源。2.簡述北洋政府秘書機構的特點。3.簡述北洋政府高級秘書人員任用的條件。4.簡述國民政府時期秘書工作的改革內容。5.分析國民政府秘書工作的經驗和教訓。練習題答案

（一）單項選擇題1、B2、A3、D4、B5、C6、C7、A8、B9、D10、D11、C12、A

（二）多項選擇題1、A、C、E2、A、C、D3、A、B、C、D、E4、A、B、C、D、E5、A、B、D、E6、B、C、D7、A、E8、B、D、E9、B、D10、A、B、E11、A、B、C、D、E12、A、B、C、E

（三）簡答題1、什么是承政廳？

答：是南京臨時政府各部的辦事機構，相當于后來的總務廳和現在的辦公廳，以負責秘書工作為主，同時負責會計、庶務等相似于現在的行政處的職掌和不屬各司、局的事項。承政廳內分科辦事，一般分四至六科，也有的稱處，如內務部承政廳下分六處，各科(處)少則一、二人，多則三、四人。

2、南京臨時政府對收文有何規定？

答：為了防止作弊，臨時政府對收文作了嚴格規定：凡到總統府投遞文件者，由外傳事處將文件呈交收發處驗閱，決定收受與否，由收發處加蓋印戳，注明日期，發給收據；凡不屬總統府權限所管者，不予收受，但須注明該公文主管公署及地址，交由該投遞人自行向主管公署投遞；凡條呈文件均一律存查，分別批答；凡投送總統府的文件，如外傳事不為其呈交，刁難勒索，則準投遞人舉報查辦，以保證秘書機構的清正廉潔。

3、什么是袁世凱政府的機要局？

答：是袁世凱總統府政事堂內的專職秘書機構。它人員頗多，職掌寬泛，既擬撰文電，又審核各部事務；既是中央總的收文機構，又負責處理文書，既掌理頒發命令，又負責使用印章；并還負有協調政事堂內部關系，掌管圖書、檔案之責。它事實上是袁世凱直接掌握的中央唯一總秘書機構，是中央政權的機要之地，袁世凱通過它來控制全國政權。機要局局長雖然職級不高，但實際上獨領機務，典守廣泛，地位重要。所以，袁用其心腹為機要局局長。局內有參事、詹事、主事等秘書官員，分科辦事。

4、什么是《臨時政府公報》？

答：《臨時政府公報》是南京臨時政府用來下達文件、公布政事的公報。于1912年1月29日開始出版，每日一期，公報以“宣布政令，發表中央及各地政事”為目的，它經常用來發布政府文件，注明“公文未到，以本報到后為有效”。公報共出版了58期，發布過大量政府文件。5、北洋軍閥政府各部的總務廳是什么？

答：是多數部中唯一的秘書機構。以負責秘書工作為主，同時兼負本部人事管理、財政管理、物質管理等機關行政事務管理，及不屬各司、局的事項，是綜合性的辦事機構，類似于現代的辦公廳。它一般不設主管的廳長，而是由秘書或參事分別掌管廳務，后逐漸采用“管理總務廳事務”的名義，指定某人主管。廳內分科辦事，如機要、文書（文牘）、會計、統計、庶務科。廳內的職員有參事、秘書、僉事、主事等。

6、什么是北洋政府的副署制度？

答：是北洋政府文書工作制度之一，它規定大總統頒發的所有公文，均須有國務員副署，如大總統令、布告、任命狀等，事關全體的由國務院總理及全體國務員副署；關系一部或數部的由國務總理會同主管或有關國務員副署；關系國務總理主管的由國務總理副署；大總統對國會的咨文，也由國務總理副署。副署度是實行責任內閣制的一種具體表現，從法理上講，非經國務員副署，不能發生效力。這一制度雖然北洋政府時期一直實行，但對于大軍閥來說，只是一種形式，一種發文的手續而已。

7、什么是故宮博物院文獻部？

答：北洋政府的檔案館之一。1925年10月，以原清宮舊址成立了故宮博物院，內設文獻部，成立當年接管了宮中各處的檔案、內閣大庫的余存檔案和清宗人府的檔案，次年又接管了清內務府和軍機處的檔案。自此，皇宮中保存的清代皇家檔案、清王朝的重要軍政活動檔案及纂修明史而搜集來的檔案，有了專門機構來管理，所以它的成立，對以后檔案工作的發展有著積極的作用。

8、什么是侍從室？

答：是蔣介石的親信秘書機構。蔣介石為了指揮政府，自1932年起設立，1938年1月被以法律形式確定為蔣介石直接掌握的機要秘書機構。它的職責為“駐留時與辦公廳密切聯系，掌機要之承啟傳達，委員長行動時隨侍行動”。侍從室下設若干處，其中負責秘書工作的一個處最為重要。它處于蔣介石與政府各機構之間的樞紐位置，負責與五院、行政院各部、會、國防最高委員會、國民黨中央執行委員會等單位溝通、聯系。凡是各省、市主官向蔣介石請示、匯報的有關文書都由它處理。它對蔣介石發號施令、指揮國事起了很大的協助作用，直到1945年抗戰勝利后才撤消。

9、什么是國民黨政府的行政效率運動？

答：這是國民黨政府對秘書工作的第二次改革，推行于1927年至1933年。由于當時該政府機關內官僚主義盛行，文牘主義泛濫，行政效率低下，為此，提出了“提高行政效率，建立萬能政府”的口號，推行此運動，它以“文書檔案改革運動”為中心，對秘書工作進行再次整頓,改革。“文書檔案改革運動”又以“文書檔案連鎖法”為中心內容，即規定各機關由總收發室將全部收文，發文分類，編號，登記，然后，將公文送往主辦單位。這一方法將文書工作和檔案工作連鎖起來，以改變公文運轉遲緩，檔案分散，壟斷的狀況。除此之外，這次改革中，對公文的會稿，收發文簿格式，標點符號，減少公文往復辦法等也作了新規定。

這次改革，統一了文書檔案工作中的程序，簡化了公文處理環節。但是，“文書檔案連鎖法”只是在一些機關試驗，而未能推廣普及，在種種阻力下無疾而終，沒有產生應有的效果。

10、什么是國民黨政府的“行政三聯制”？

答：這是國民黨政府對秘書工作的第三次改革，推行于1938年至1945年。這次改革的中心內容是推行“行政三聯制”，就是將行政工作中的設計、執行、考核三者聯系起來。即由各機關對各項工作擬出計劃，層層呈報，由中央政府匯總，進行總設計，然后指示各機關貫徹執行，在執行中和事后進行考核。此外，對公文的判行、會稿、承轉、敘法、編號等提出了改革方法。頒行了《公文改良辦法》、《處理案件注意要點》等條令。這一改革加強了對秘書工作的集中指導，實行了分層負責，有利于推進秘書工作。

11、什么是國民黨政府檔案管理的“集中制”？

答：國民黨政府對檔案的管理大多數采用集中保管本機關檔案的形式，時稱“集中制”，制訂有較系統管理條例。對檔案的管理明確規定從立卷開始，可由文書處理部門、檔案室、或兩者合二為一的三種途徑立卷。檔案的分類則依據本機關下屬的部門或業務來劃分，有的機關分為類、節、目、宗四級，也有的單位分為類、綱、目三級。

12、國民黨政府對秘書工作的學術探究有何成就？

答：國民黨政府在歷次對秘書工作的改革中，開展了對以文書檔案工作為主的秘書工作的學術探究，曾派員赴歐美考察后，回國介紹國外先進的文書檔案工作。在“文書檔案改革運動”中，行政院還于1934年12月成立了行政效率研究會，對秘書工作進行學術探討。并開辦了《行政效率》雜志，刊登了大量介紹歐美秘書工作和總結國內秘書工作的文章。還出版了一批有影響的學術著作，如許同莘的《公牘學史》、徐望之的《公牘通論》等。掀起了中國現代史上第一次秘書工作學術研究的高潮。對文書、檔案的概念、兩者的關系及工作程序、方法分別作了界定和敘述，使文書學、檔案學開始形成。

（四）論述題1、試述南京臨時政府各級政權中秘書人員的主要來源。答：南京臨時政府各級政權中的秘書人員主要來源于兩個方面：

第一，從同盟會員等革命黨人中聘任。武昌起義前，同盟會及其它革命組織中，已普遍設置有秘書機構和秘書人員，在后來建立的革命政權中，他們成為秘書隊伍的基本骨干。隨著新政權的建立和政府機構逐漸健全，還聘任了不少沒有做過秘書工作的革命黨人為秘書人員。一般來說，當時的高級秘書人員主要是從革命黨人中聘任的，他們作為秘書隊伍的中堅力量，對建立新的工作制度、保證新政權的正常工作，及堅持革命主張起著重要作用。

第二，從舊政權的秘書人員中選用。如湖北軍政府曾制定了對原有書吏進行考試和訪察的兩種選用辦法。

考試即對從前各房科書吏進行考試，考取后依次派至府、縣中暫任課員或司書生，辦事三月后再甄別品行成績以決定去留。訪察即通過調查了解，對以前各房科書吏中素有聲譽的人，察訪核實確是品行端正、辦事諳練、且兼通新政者，可以免予考試，按其所長酌量派充各課課員。采用這些方法選任了一大批各機關的普通秘書人員。但是，這種甄別選用的辦法只是在部分地區進行，而且實行得也不徹底。

但是，在南京臨時政府和各地政權中，都混入了不少立憲派和舊官僚，他們安插自己的心腹、親信為秘書。有的所謂已“光復”的省區，甚至原封不動全是舊政權的一套人馬，不過僅換一塊招牌而已，其秘書人員都是未經甄別的舊有人員，他們嚴重影響了新政策的施行，造成不少流弊。

因此，這一時期的秘書人員，主要來源于革命黨人和原有幕僚、書吏，未能建立健全的選拔任用制度，秘書隊伍中魚龍混雜。這是歷史給我們留下的一個教訓。

2、南京臨時政府如何建立起新的文書工作體系？

答：南京臨時政府是這樣建立起新的文書工作體系的：

第一，創建新的公文文體。臨時政府成立后，立即發布了《公文程式令》，緊接著，臨時大總統和內務部又發布了一系列命令、公告，全面廢棄了沿用了幾千年的制、詔、奏、章等封建公文文體，規定了公文新文體，大大簡化了文體數量，使之整齊劃一，便于使用，并對這些新文體的名稱、用法多次作了解釋、補充。

第二，規定樂新的公文格式。臨時政府在劃一公文文體后，對舊式公文格式也作了改革，廢除了其中的恭維語、虛浮套話，避諱制度，以及對紙色、字體的刻板規定等，重新作出規定，如：公文不限頁數，隨文而止等。這些規定，革除了公文格式上的封建色彩，使公文形式服從于內容，反映出資產階級民主政權的務實精神。

第三，廢除公文中的封建稱呼。臨時政府專門發文明確指出：廢除公文中的：“圣上”、“大人”、“老爺”等封建稱呼，各官廳人員相互稱官職，民間普通稱呼先生、君，不得再沿用前清官廳惡稱。這一規定明顯地反映出反封建的民主思想。

第四，規定了新的公文紀年法。臨時政府規定以公元1912年1月1日為中華民國元年正月初一，據此，臨時政府公文中均采用此新的紀年法。

第五，建立新的文書工作制度。臨時政府堅決奉行務實、高效的辦文宗旨，力求摒棄封建王朝文書處理中相互推諉、拖延的官僚作風、文牘主義，各部局據此紛紛建立起辦文制度。

第六，創設新的公文下達方法。臨時政府的公文除了運用投送、郵發的下達方法外，還創設了兩種新辦法：一是由總統府秘書處在總統府東兩柵門外設立了揭事處，“凡來本府投遞呈件者，分別事項量予批答，揭示該處，以三日為限，過期揭去”；二是利用公報下達文件。臨時政府出版《臨時政府公報》，每日一期，用來發布政府文件。

南京臨時政府的文書工作，對封建社會的文書工作進行了一次較徹底的改革，形成了自己的特色，為整個民國時期的秘書工作奠定了基礎，成為我國秘書史上的一塊里程碑。

3、試述北洋政府時期秘書機構設置的特點。

答：北洋政府時期的秘書機構設置具有以下特點：

第一，盡管當時軍閥們爭權奪利，內戰不斷，政局動蕩，社會秩序混亂，但從中央到地方的各級各類機關，普通設有秘書機構或秘書人員，統治者還著力加強秘書機構的建設。

第二，秘書機構的名稱及其職掌趨向一致。各級各類秘書機構的名稱，主要為三種，即秘書廳（處）、總務廳（處、科）、書記廳（處、室），這些秘書機構的內部組織大同小異。

第三，各機關大多只設一個機構負責全部秘書事務，只有少數才是分置幾個秘書機構，主要是將起輔助決策作用的高級參謀、顧問人員和負責機密或重要文書的高級文書工作人員分開。

第四，秘書機構的職權范圍明確。各級秘書機構，尤其中央秘書機構的職權范圍，已有比較明確的規定，各為其長官的辦事機構，除秘書事務外，兼管的只是本府、院、部、署內的行政后勤事務，及不屬各執行機構所管的事務。這與封建朝廷秘書機構的職權不明以至無限擴大相比，是一個進步，它有助于秘書機構的相對穩定，有助于秘書工作連續、穩定的開展和發展。

第五，秘書機構的級別名稱比較混亂。同為中央機關的秘書機構，有的叫書記廳，有的又叫書記處，至于中央直轄機關的則更為混亂。地方行政機關如省署、縣署又都叫總務科。且有的還于科下設科，科下設處，不便區別。

4、試述北洋政府秘書官員的考試任用制度。

答：北洋政府的一般秘書官員屬常任文官，主要經文官普通考試選用。考試每三年在首都舉行一次，凡年滿二十歲以上的中國男子，具有中專以上學歷，或經文化考試及格，并有一定級別的同鄉京官一人作保，方可參加考試。第一試筆試國文，第二試筆試專業科目，行政職試憲法大綱、現行法令解釋、策問、文牘等科；第三試為口試。三試平均及格，才能錄取，分發到各官署實習一年，期滿而又成績優良的，即可作為候補，授委任職。

事、科長等秘書官員，得經文官高等考試，考試也是每三年在首都舉行一次，應試人為年滿二十五歲以上的中國男子，須在國內高校或教育部指定的國外高校修習三年以上者，并有一定級別的同鄉京官二人作保，方可參加考試。考試分為四試，前三試為筆試，第四試為口試，平均合格，才能錄取，分發到各官署實習二年，期滿且成績