推動電力系統向適應大規模高比例新能源方向演進實施方案

充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，

破除制約能源高質量發展的體制機制障礙，堅持實施更大范圍、更寬

領域、更深層次的對外開放，開拓能源國際合作新局面。

一、全球能源體系深刻變革

能源結構低碳化轉型加速推進。本世紀以來，全球能源結構加快

調整，新能源技術水平和經濟性大幅提升，風能和太陽能利用實現躍

升發展，規模增長了數十倍。全球應對氣候變化開啟新征程，《巴黎

協定》得到國際社會廣泛支持和參與，近五年來可再生能源提供了全

球新增發電量的約60玳中國、歐盟、美國、日本等130多個國家和地

區提出了碳中和目標，世界主要經濟體積極推動經濟綠色復蘇，綠色

產業已成為重要投資領域，清潔低碳能源發展迎來新機遇。

能源系統多元化迭代蓬勃演進。能源系統形態加速變革，分散化、

扁平化、去中心化的趨勢特征日益明顯，分布式能源快速發展，能源

生產逐步向集中式與分散式并重轉變，系統模式由大基地大網絡為主

逐步向與微電網、智能微網并行轉變，推動新能源利用效率提升和經

濟成本下降。新型儲能和氫能有望規?；l展并帶動能源系統形態根

本性變革，構建新能源占比逐漸提高的新型電力系統蓄勢待發，能源

轉型技術路線和發展模式趨于多元化。

能源產業智能化升級進程加快?；ヂ摼W、大數據、人工智能等現

代信息技術加快與能源產業深度融合。智慧電廠、智能電網、智能機

器人勘探開采等應用快速推廣，無人值守、故障診斷等能源生產運行

技術信息化智能化水平持續提升。工業園區、城鎮社區、公共建筑等

領域綜合能源服務、智慧用能模式大量涌現，能源系統向智能靈活調

節、供需實時互動方向發展，推動能源生產消費方式深刻變革。

能源供需多極化格局深入演變。全球能源供需版圖深度調整，進

一步呈現消費重心東傾、生產重心西移的態勢，近十年來亞太地區能

源消費占全球的比重不斷提高，北美地區原油、天然氣生產增量分別

達到全球增量的80%和30%以上。能源低碳轉型推動全球能源格局重塑,

眾多國家積極發展新能源，加快化石能源清潔替代，帶來全球能源供

需新變化。

二、基本原則

保障安全，綠色低碳。統籌發展和安全，堅持先立后破、通盤謀

劃，以保障安全為前提構建現代能源體系，不斷增強風險應對能力，

確保國家能源安全。踐行綠水青山就是金山銀山理念，堅持走生態優

先、綠色低碳的發展道路，加快調整能源結構，協同推進能源供給保

障與低碳轉型。

創新驅動，智能高效。堅持把創新作為引領發展的第一動力，著

力增強能源科技創新能力，加快能源產業數字化和智能化升級，推動

質量變革、效率變革、動力變革，推進產業鏈現代化。

深化改革，擴大開放。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,

更好發揮政府作用，破除制約能源高質量發展的體制機制障礙，堅持

實施更大范圍、更寬領域、更深層次的對外開放，開拓能源國際合作

新局面。

民生優先，共享發展。堅持以人民為中心的發展思想，持續提升

能源普遍服務水平，強化民生領域能源需求保障，推動能源發展成果

更多更好惠及廣大人民群眾，為實現人民對美好生活的向往提供堅強

能源保障。

三、推動電力系統向適應大規模高比例新能源方向演進

統籌高比例新能源發展和電力安全穩定運行，加快電力系統數字

化升級和新型電力系統建設迭代發展，全面推動新型電力技術應用和

運行模式創新，深化電力體制改革。以電網為基礎平臺，增強電力系

統資源優化配置能力，提升電網智能化水平，推動電網主動適應大規

模集中式新能源和量大面廣的分布式能源發展。加大力度規劃建設以

大型風光電基地為基礎、以其周邊清潔高效先進節能的煤電為支撐、

以穩定安全可靠的特高壓輸變電線路為載體的新能源供給消納體系。

建設智能高效的調度運行體系，探索電力、熱力、天然氣等多種能源

聯合調度機制，促進協調運行。以用戶為中心，加強供需雙向互動，

積極推動源網荷儲一體化發展。

四、增強能源治理效能

深化電力、油氣體制機制改革，持續深化能源領域“放管服”改

革，加強事中事后監管，加快現代能源市場建設，完善能源法律法規

和政策，更多依靠市場機制促進節能減排降碳，提升能源服務水平。

（一）激發能源市場主體活力

放寬能源市場準入。落實外商投資法律法規和市場準入負面清單

制度，修訂能源領域相關法規文件。支持各類市場主體依法平等進入

負面清單以外的能源領域。推進油氣勘探開發領域市場化，實行勘查

區塊競爭出讓制度和更加嚴格的區塊退出機制，加快油田服務市場建

設。積極穩妥深化能源領域國有企業混合所有制改革，進一步吸引社

會投資進入能源領域。

優化能源產業組織結構。建設具有創造創新活力的能源企業。進

一步深化電網企業主輔分離、廠網分離改革，推進抽水蓄

能電站投資主體多元化。推進油氣領域裝備制造、工程建設、技

術研發、信息服務等競爭性業務市場化改革。深化油氣管網建設運營

機制改革，引導地方管網以市場化方式融入國家管網公司，支持各類

社會資本投資油氣管網等基礎設施，制定完善管網運行調度規則，促

正形成全國“一張網”。推進油氣管網設施向第三方市場主體公平開

放，提高油氣集約輸送和公平服務能力，壓實各方保供責任。

支持新模式新業態發展。健全分布式電源發展新機制，推動電網

公平接入。培育壯大綜合能源服務商、電儲能企業、負荷集成商等新

興市場主體。破除能源新模式新業態在市場準入、投資運營、參與市

場交易等方面存在的體制機制壁壘。創新電力源網荷儲一體化和多能

互補項目規劃建設管理機制，推動項目規劃、建設實施、運行調節和

管理一體化。培育發展二氧化碳捕集利用與封存新模式。

（二）建設現代能源市場

優化能源資源市場化配置。深化電力體制改革，加快構建和完善

中長期市場、現貨市場和輔助服務市場有機銜接的電力市場體系。按

照支持省域、鼓勵區域、推動構建全國統一市場體系的方向推動電力

市場建設。深化配售電改革，進一步向社會資本放開售電和增量配電

業務，激發存量供電企業活力。創新有利于非化石能源發電消納的電

力調度和交易機制，推動非化石能源發電有序參與電力市場交易，通

過市場化方式拓展消納空間，試點開展綠色電力交易。引導支持儲能

設施、需求側資源參與電力市場交易，促進提升系統靈活性。加快完

善天然氣市場頂層設計，構建有序競爭、高效保供的天然氣市場體系,

完善天然氣交易平臺。完善原油期貨市場，適時推動成品油、天然氣

等期貨交易。推動全國性和區域性煤炭交易中心協調發展，加快建設

統一開放、層次分明、功能齊全、競爭有序的現代煤炭市場體系。

深化價格形成機制市場化改革。進一步完善省級電網、區域電網、

跨省跨區專項工程、增量配電網價格形成機制，加快理順輸配電價結

構。持續深化燃煤發電、燃氣發電、水電、核電等上網電價市場化改

革，完善風電、光優發電、抽水蓄能價格形成機制，建立新型儲能價

格機制。建立健全電網企業代理購電機制，有序推動工商業用戶直接

參與電力市場，完善居民階梯電價制度。研究完善成品油價格形成機

制。穩步推進天然氣價格市場化改革，減少配氣層級。落實清潔取暖

電價、氣價、熱價等政策。

（三）加強能源治理制度建設

依法推進能源治理。健全能源法律法規體系，建立以能源法為統

領，以煤炭、電力、石油天然氣、可再生能源等領域單項法律法規為

支撐，以相關配套規章為補充的能源法律法規體系。加強能源新型標

準體系建設，制修訂支撐引領能源低碳轉型的重點領域標準和技術規

范，提升能源標準國際化水平，組織開展能源資源計量及其碳排放核

算服務示范。深化能源行業執法體制改革，進一步整合執法隊伍，創

新執法方式，規范自由裁量權，提高執法效能和水平。

強化政策協同保障。立足推動能源綠色低碳發展、安全保障、科

技創新等重點任務實施，健全政策制定和實施機制，完善和落實財稅、

金融等支持政策。落實相關稅收優惠政策，加大對可再生能源和節能

降碳、創新技術研發應用、低品位難動用油氣儲量、致密油氣田、頁

巖油、尾礦勘探開發利用等支持力度。落實重大技術裝備進口免稅政

策。構建綠色金融體系，加大對節能環保、新能源、二氧化碳捕集利

用與封存等的金融支持力度，完善綠色金融激勵機制。加強能源生態

環境保護政策引領，依法開展能源基地開發建設規劃、重點項目等環

境影響評價，完善用地用海政策，嚴格落實區域“三線一單”（生態

保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單）生態

環境分區管控要求。建立可再生能源消納責任權重引導機制，實行消

納責任考核，研究制定可再生能源消納增量激勵政策，推廣綠色電力

證書交易，加強可再生能源電力消納保障。

加強能源監管。優化能源市場監管，加大行政執法力度，維護市

場主體合法權益，促進市場競爭公平、交易規范和信息公開，持續優

化營商環境。強化能源行業監管，保障國家能源規劃、政策、標準和

項目有效落地。健全電力安全監管執法體系，推進理順監管體制，構

建監管長效機制，加強項目建設施工和運行安全監管。健全能源行業

自然壟斷環節監管體制機制，加強公平開放、運行調度、服務價格、

社會責任等方面的監管。創新監管方式，構建統一規范、信息共享、

協同聯動的監管體系，全面實施“雙隨機、一公開”監管模式，推動

構建以信用為基礎的新型監管機制。

五、加快推動能源綠色低碳轉型

堅持生態優先、綠色發展，壯大清潔能源產業，實施可再生能源

替代行動，推動構建新型電力系統，促進新能源占比逐漸提高，推動

煤炭和新能源優化組合。堅持全國一盤棋，科學有序推進實現碳達峰、

碳中和目標，不斷提升綠色發展能力。

（一）大力發展非化石能源

加快發展風電、太陽能發電。全面推進風電和太陽能發電大規模

開發和高質量發展，優先就地就近開發利用，加快負荷中心及周邊地

區分散式風電和分布式光伏建設，推廣應用低風速風電技術。立風能

和太陽能資源稟賦較好、建設條件優越、具備持續整裝開發條件、符

合區域生態環境保護等要求的地區，有序推進風電和光伏發電集中式

開發，加快推進以沙漠、戈壁、荒漠地區為重點的大型風電光伏基地

項目建設，積極推進黃河上游、新疆、冀北等多能互補清潔能源基地

建設。積極推動工業園區、經濟開發區等屋頂光伏開發利用，推廣光

優發電與建筑一體化應用。開展風電、光伏發電制氫示范。鼓勵建設

海上風電基地，推進海上風電向深水遠岸區域布局。積極發展太陽能

熱發電。

因地制宜開發水電。堅持生態優先、統籌考慮、適度開發、確保

底線，積極推進水電基地建設，推動金沙江上游、雅碧江中游、黃河

上游等河段水電項目開工建設。實施雅魯藏布江下游水電開發等重大

工程。實施小水電清理整改，推進綠色改造和現代化提升。推動西南

地區水電與風電、太陽能發電協同互補。到2025年，常規水電裝機容

量達到3.8億千瓦左右。

積極安全有序發展核電。在確保安全的前提下，積極有序推動沿

海核電項目建設，保持平穩建設節奏，合理布局新增沿海核電項目。

開展核能綜合利用示范，積極推動高溫氣冷堆、快堆、模塊化小型堆、

海上浮動堆等先進堆型示范工程，推動核能在清潔供暖、工業供熱、

海水淡化等領域的綜合利用。切實做好核電廠址資源保護。到2025年,

核電運行裝機容量達到7000萬千瓦左右。

因地制宜發展其他可再生能源。推進生物質能多元化利用，穩步

發展城鎮生活垃圾焚燒發電，有序發展農林生物質發電和沼氣發電，

因地制宜發展生物質能清潔供暖，在糧食主產區和畜禽養殖集中區統

籌規劃建設生物天然氣工程，促進先進生物液體燃料產業化發展。積

極推進地熱能供熱制冷，在具備高溫地熱資源條件的地區有序開展地

熱能發電示范。因地制宜開發利用海洋能，推動海洋能發電在近海島

嶼供電、深遠海開發、海上能源補給等領域應用。

（二）推動構建新型電力系統

推動電力系統向適應大規模高比例新能源方向演進。統籌高比例

新能源發展和電力安全穩定運行，加快電力系統數字化升級和新型電

力系統建設迭代發展，全面推動新型電力技術應用和運行模式創新，

深化電力體制改革。以電網為基礎平臺，增強電力系統資源優化配置

能力，提升電網智能化水平，推動電網主動適

應大規模集中式新能源和量大面廣的分布式能源發展。加大力度

規劃建設以大型風光電基地為基礎、以其周邊清潔高效先進節能的煤

電為支撐、以穩定安全可靠的特高壓輸變電線路為載體的新能源供給

消納體系。建設智能高效的調度運行體系，探索電力、熱力、天然氣

等多種能源聯合調度機制，促進協調運行。以用戶為中心，加強供需

雙向互動，積極推動源網荷儲一體化發展。

創新電網結構形態和運行模式。加快配電網改造升級，推動智能

配電網、主動配電網建設，提高配電網接納新能源和多元化負荷的承

載力和靈活性，促進新能源優先就地就近開發利用。積極發展以消納

新能源為主的智能微電網，實現與大電網兼容互補。完善區域電網主

網架結構，推動電網之間柔性可控互聯，構建規模合理、分層分區、

安全可靠的電力系統，提升電網適應新能源的動態穩定水平。科學推

進新能源電力跨省跨區輸送，穩步推廣柔性直流輸電，優化輸電曲線

和價格機制，加強送受端電網協同調峰運行，提高全網消納新能源能

力。

增強電源協調優化運行能力。提高風電和光伏發電功率預測水平,

完善并網標準體系，建設系統友好型新能源場站。全面實施煤電機組

靈活性改造，優先提升30萬千瓦級煤電機組深度調峰能力，推進企業

燃煤自備電廠參與系統調峰。因地制宜建設天然氣調峰電站和發展儲

熱型太陽能熱發電，推動氣電、太陽能熱發電與風電、光伏發電融合

發展、聯合運行。加快推進抽水蓄能電站建設，實施全國新一輪抽水

蓄能中長期發展規劃，推動已納入規劃、條件成熟的大型抽水蓄能電

站開工建設。優化電源側多能互補調度運行方式，充分挖掘電源調峰

潛力。力爭到2025年，煤電機組靈活性改造規模累計超過2億千瓦，

抽水蓄能裝機容量達到6200萬千瓦以上、在建裝機容量達到6000萬

千瓦左右。

加快新型儲能技術規?；瘧谩４罅ν七M電源側儲能發展，合理

配置儲能規模，改善新能源場站出力特性，支持分布式新能源合理配

置儲能系統。優化布局電網側儲能，發揮儲能消納新能源、削峰填谷、

增強電網穩定性和應急供電等多重作用。積極支持用戶側儲能多元化

發展，提高用戶供電可靠性，鼓勵電動汽車、不間斷電源等用戶側儲

能參與系統調峰調頻。拓寬儲能應用場景，推動電化學儲能、梯級電

站儲能、壓縮空氣儲能、飛輪儲能等技術多元化應用，探索儲能聚合

利用、共享利用等新模式新業態。

大力提升電力負荷彈性。加強電力需求側響應能力建設，整合分

散需求響應資源，引導用戶優化儲用電模式，高比例釋放居民、一般

工商業用電負荷的彈性。引導大工業負荷參與輔助服務市場，鼓勵電

解鋁、鐵合金、多晶硅等電價敏感型高載能負荷改善生產工藝和流程,

發揮可中斷負荷、可控負荷等功能。開展工業可調節負荷、樓宇空調

負荷、大數據中心負荷、用戶側儲能、新能源汽車與電網(V2G)能量

互動等各類資源聚合的虛擬電廠示范。力爭到2025年，電力需求側響

應能力達到最大負荷的3%?5%,其中華東、華中、南方等地區達到最

大負荷的5%左右。

(三)減少能源產業碳足跡

推進化石能源開發生產環節碳減排。推動化石能源綠色低碳開采,

強化煤炭綠色開采和洗選加工，加大油氣田甲烷采收利用力度，加快

二氧化碳驅油技術推廣應用。到2025年，煤礦瓦斯利用量達到60億

立方米，原煤入選率達到80%。推廣能源開采先進技術裝備，加快對燃

油、燃氣、燃煤設備的電氣化改造，提高海上油氣平臺供能中的電力

占比。

促進能源加工儲運環節提效降碳。推進煉化產業轉型升級，嚴控

新增煉油產能，有序推動落后和低效產能退出，延伸產業鏈，增加高

附加值產品比重，提升資源綜合利用水平，加快綠色煉廠、智能煉廠

建設。推進煤炭分質分級梯級利用。有序淘汰煤電落后產能，“十四

五”期間淘汰（含到期退役機組）3000萬千瓦。新建煤礦項目優先采

用鐵路、水運等清潔化煤炭運輸方式。加強能源加工儲運設施節能及

余能回收利用，推廣余熱余壓、LNG冷能等余能綜合利用技術。

推動能源產業和生態治理協同發展。加強礦區生態環境治理修復,

開展煤殲石綜合利用。創新礦區循環經濟發展模式，探索利用采煤沉

陷區、露天礦排土場、廢棄露天礦坑、關停高污染礦區發展風電、光

伏發電、生態碳匯等產業。因地制宜發展“光伏+”綜合利用模式，推

動光伏治沙、林光互補、農光互補、牧光互補、漁光互補，實現太陽

能發電與生態修復、農林牧漁業等協同發展。

（四）更大力度強化節能降碳

完善能耗“雙控”與碳排放控制制度。嚴格控制能耗強度，能耗

強度目標在“十四五”規劃期內統籌考核，并留有適當彈性，新增可

再生能源和原料用能不納入能源消費總量控制。加強產業布局和能耗

“雙控”政策銜接，推動地方落實用能預算管理制度，嚴格實施節能

評估和審查制度，堅決遏制高耗能高排放低水平項目盲目發展，優先

保障居民生活、現代服務業、高技術產業和先進制造業等用能需求。

加快全國碳排放權交易市場建設，推動能耗“雙控”向碳排放總量和

強度“雙控”轉變。

大力推動煤炭清潔高效利用。“十四五”時期嚴格合理控制煤炭

消費增長。嚴格控制鋼鐵、化工、水泥等主要用煤行業煤炭消費。大

力推動煤電節能降碳改造、靈活性改造、供熱改造“三改聯動”,

“十四五”期間節能改造規模不低于3.5億千瓦。新增煤電機組全部

按照超低排放標準建設、煤耗標準達到國際先進水平。持續推進北方

地區冬季清潔取暖，推廣熱電聯產改造和工業余熱余壓綜合利用，逐

步淘汰供熱管網覆蓋范圍內的燃煤小鍋爐和散煤，鼓勵公共機溝、居

民使用非燃煤高效供暖產品。力爭到2025年，大氣污染防治重點區域

散煤基本清零，基本淘汰35蒸噸/小時以下燃煤鍋爐。

實施重點行業領域節能降碳行動。加強工業領域節能和能效提升,

深入實施節能監察、節能診斷，推廣節能低碳工藝技術裝備，璀動重

點行業節能改造，加快工業節能與綠色制造標準制修訂，開展能效對

標達標和能效“領跑者”行動，推進綠色制造。

持續提高新建建筑節能標準，加快推進超低