行政協議糾紛多個法律問題探討葉偉平一、相關協議定性問題。到底是否存在行政協議,理論界一向爭議頗大。民法學者認為協議是一個民事法律行為,是意在當事人之間設置、變更、終止財產性權利義務關系為目協議。國家在民事法律關系中是一個特殊民事權利主體,其與自然人、法人及其她經濟組織設置民事法律關系行為不是國家行為,而是民事行為,如國家發行債券行為便屬這類。同理,各級政府及其行政機關以平等主體身份與自然人、法人或者其她經濟組織簽署協議行為亦是一個民事法律行為而不是行政行為。所以,民法學界一向否認存在行政協議。行政法學者則認為,行政協議是客觀存在,伴隨政府、行政機關職能轉變,尤其是現代行政執法理念發生了深刻改變,由過去“命令與服從”轉變為“服務與合作”,隨之行政管理手段亦發生了改變,行政協議這種管理方法、手段便應運而生。所謂行政協議,通說認為是指行政主體以實施行政管理為目,與行政相對一方就相關事項經協商一致而達成協議。行政協議含有行政性、合意性、法定性法律特征,是一個特殊具體行政行為。行政協議行政性是行政協議所獨有,是區分于民事協議關鍵標志。所謂行政協議行政性,是指行政協議主體一方恒定為行政機關或法律法規授權其她組織;行政協議目是行政主體實施行政管理,為了社會公共利益,而非為行政主體本身經濟利益;行政主體對行政協議推行亨有行政優益權,即對協議推行監督權、指揮權、單方變更權和協議解除權。司法實務界對此雖有分歧,但對行政協議客觀存在以及其不一樣于通常民事協議見解被實務界所接收。最高人民法院正在著手起草相關《行政協議案件審理若干問題要求》,有地方法院已經受理和審結了部分行政協議案件。這些都表明實務界對行政協議認可。否認行政協議客觀存在或者把行政協議作為通常民事協議對待,忽略行政協議與通常民事協議區分,顯然不符合實際情況,不利于立刻公正審理這類案件。區分民事協議與行政協議意義在于,明確二者各自救助路徑,即民事協議糾紛,經過民事訴訟程序或仲裁程序處理;行政協議糾紛經過行政復議或行政訴訟路徑處理。明確二者法律適用上不一樣,確保正確適使用方法律。即在審理行政協議糾紛案件時不能簡單套用協議法相關要求,要充足考慮行政性特征。如行政優益性標準。行政主體在特殊情況下能夠單方解除行政協議。行政協議首先應該受到依法行政標準束縛,行政機關不得經過協議方法擴大法定活動空間。其次民法規則適用行政協議時應該滿足兩個條件:①行政法沒有尤其要求。行政協議作為行政手段,應該優先適用行政法規則,棄行政法于不顧,徑行適用民法規則是不能許可。②適用民法規則與相關行政法規范不相抵觸。當然行政協議既然是一個協議,在滿足上述兩個條件前提下,亦應該受協議法標準規制。相關民事協議與行政協議區分標準,在理論界實務界存在不一樣學說和見解,歸納起來關鍵有主體說、目說、協議性質說等。所謂主體說,就是以協議一方當事人是否是行政機關主體身份出現為劃分標準。即協議一方當事人是以行政機關主體身份出現,此協議便屬行政協議。目說,就是以簽署協議是否是實現公共利益為目為劃分標準。即協議一方當事人簽署協議目是為了實現公共利益,此協議便屬行政協議。協議性質說是以協議約定權利義務及推行是否含有受公法調整性質為標準,即含有公法性質為行政協議。筆者認為,上述見解從不一樣角度分析了行政協議與民事協議區分標準,不無道理,但都有失偏頗。民事協議與行政協議區分,關鍵表現在兩個方面,一是協議內容是否受公法調整約束;行政協議受公法調整、規范,即行政機關在對外簽署行政協議時,必需在公法要求范圍內,不得任意擴大協議空間。民事協議則不受此限,只要法律沒有嚴禁性要求,不違反社會公共利益,不違反公序良俗標準,當事人均可經過協議約定;二是協議簽署目是否含有公益性特征。行政協議是以實現公共利益或公共管理為目,而不是以實現行政機關本身利益為目,假如是以實現行政機關本身民事權益為目,如行政機關建設辦公樓而與建筑商簽署建筑工程承包協議,則不是行政協議而是民事協議;民事協議則是以實現財產性民事權利義務設置、變更、終止為目。所以,協議目公益性是區分行政協議與民事協議關鍵標準。二、相關行政協議原告主體資格問題。行政訴訟特殊性決定行政訴訟原告只能是認為具體行政行為侵害其正當權益公民、法人或其她社會組織,行政主體恒定為被告,行政協議糾紛亦不例外。但行政協議糾紛原告主體資格是否不一樣于通常行政爭議案件。對此理論界、實務中存在不一樣見解。一個見解認為,因行政協議糾紛而提起行政訴訟原告只能是行政協議當事人,非行政協議當事人不含有原告主體資格,如甲企業與乙土地局簽署土地出讓協議,后其上級主管機關丙書面決定將甲企業在上述協議中權利與義務轉由丁企業承接,在乙土地局不推行該協議情況下,丁企業就無權提起行政訴訟,只有甲企業才有權提起訴訟。理由是,丁企業不是行政協議一方當事人,不享受行政協議上請求權。行政協議在優先適用行政法要求前提下,要受民法規則規制。甲企業上級主管機關丙決定丁企業承接甲企業在土地出讓協議中權利義務,包含協議權利義務轉讓,而協議權利義務轉讓必需符正當律要求,行政協議亦應如此。《協議法》第88條要求當事人一方經對方同意,能夠將自己在協議中權利義務一并轉讓給第三人。丙機關未經乙同意,決定轉讓協議約定權利義務于丁企業有悖上述法律要求,丁企業據此不能取得協議約定屬甲企業權利。換言之丁企業不含有行政協議一方當事人資格。既然丁企業無實體權利,皮之不存,毛焉附之,其起訴權顯然是不含有。至于不是協議方法轉讓協議權利義務于丁企業,而是由上級主管機關丙決定權利義務轉讓,是否受協議法要求約束?回復應是肯定。既然是協議一方權利義務轉讓,就必需符合轉讓法律要求,是協議當事人自己轉讓還是受外界影響轉讓,不是不適用協議法要求法定事由。另一個見解與上述見解截然相反,認為只要與行政協議有法律上利害關系公民、法人、其她組織都有權提起行政訴訟,不囿于行政協議當事人這一范圍。理由是因行政協議糾紛提起訴訟是行政訴訟之一個,對原告資格確定要以行政訴訟法及司法解釋為依據,不能限制當事人訴權,至于是否是行政協議當事人,是實體處理問題,不能作為確定原告資格事實依據。筆者認為,對因行政協議糾紛提起訴訟,考察是否含有行政訴訟原告主體資格,既要考慮行政訴訟特點,又要考慮是因行政協議而引發糾紛,其不一樣與通常行政爭議特點。因行政協議糾紛提起訴訟,原告只能是行政協議一方當事人。首先,不是行政協議一方當事人,不含有行政協議上請求權。既然無實體權利,當然也就不含有程序上權利。現在中國法律對行政協議尚無要求,審理行政協議案件通常是優先適用行政法律法規,在行政法律法規沒有要求情況下,適用民法規則。也就是說,行政協議適用民法規則前提是不與行政法律、法規相沖突,不棄行政法律、法規要求而不用。,協議法對協議作了專門要求,但對行政協議未作要求,在行政法對此也沒有具體要求情況下,應該適用協議法相關協議基礎標準、原理等通常性要求。協議含有相對性,即只能在特定協議當事人之間產生效力。包含主體相對性、內容相對性、責任相對性。主體相對性是指協議關系只能發生特定主體之間,只有協議當事人一方能夠向協議另一方當事人基于協議提出請求或提起訴訟。第三人不能向協議當事人提出請求或提起訴訟。內容相對性即協議權利義務只能對協議當事人含有約束力。責任相對性是指違約責任只能發生在協議當事人之間。顯然,根據協議相對性規則非行政協議當事人是無請求權或提起訴訟權利。其次,從中國行政訴訟法及最高法院司法解釋看,對原告主體資格要求較為寬泛,但因行政協議提起訴訟,應考慮行政協議這種特殊具體行政行為有別于通常具體行政行為特點。最近最高法院甘文博士就重新界定行政訴訟原告資格發表一篇題為《主張、權利和因果關系》論文,提出行政訴訟原告資格應含有三個條件,即起訴人有自已主張;當事人主張權利受法律保護;當事人主張權利與被訴具體行政行為之間含有因果關系。該文對當事人主張權利與被訴具體行政行為之間含有因果關系,進行了專門敘述,起訴人申請法院對行政行為進行司法審查,起訴人應該主張其權利受到侵害,而且這種侵害是由行政行為造成。該文廓清了認定行政訴訟原告主體資格界線。筆者同意甘博士見解,在中國現階段,沒有實施公益訴訟情況下,行政訴訟原告資格不能寬泛無邊,不然有悖訴訟經濟標準,也不利于案件實體處理。非行政協議當事人與作為行政協議一方行政主體之間顯然是不含有法律上因果關系,故其無權提起行政訴訟。三、相關起訴期限或訴訟時效問題。起訴期限或訴訟時效直接包含當事人權利遭到行政行為侵害后,能否請求法律救助實現其權利問題,是行政審判實務中一向爭議較大一個問題,行政協議糾紛起訴期限或訴訟時效因為法律、司法解釋沒有具體明確要求,爭議顯得更突出。行政訴訟中起訴期限,是指法律要求當事人請求法院經過行政訴訟程序給予法律救助最長時間限制。行政訴訟法第三十九條要求,公民、法人或其她組織直接向人民法院提起訴訟,應該知道作出具體行政行為之日起三個月內提出。這是中國法律對行政訴訟起訴期限要求。依此要求,行政訴訟原告提起行政訴訟起訴期限,必需是在應該知道具體行政行為之日起三個月內,逾期其訴權將得不到法律保護。因為該要求期限過短,且起算點不易把握,不利于行政相對人正當權益保護。為此,最高法院在1991年和前后對起訴期限作出了司法解釋,對起訴期限起算點作出了符合實際情況要求,在《若干解釋》中還引入了民法上訴訟時效法律制度,有利于行政相對人訴權保護。《若干解釋》將起訴期限或訴訟時效分別多個情況進行了要求,一是行政機關作出具體行政行為時未通知訴權或起訴期限,起訴期限從公民、法人或其她組織知道或者應該知道訴權或起訴期限之日起計算,但從知道或者應該知道具體行政行為內容之日起最長不得超出2年。二是公民、法人或其她組織不知道行政機關作出具體行政行為內容,其起訴期限從知道或者應該知道該具體行政行為內容之日起計算。對包含不動產具體行政行為從作出之日起超出,其她具體行政行為從作出之日起超出5年提起訴訟,人民法院不予受理。《若干解釋》相關起訴期限或訴訟時效要求,是判定原告起訴是否超出起訴期限或訴訟時效關鍵法律依據。在審查判定原告起訴是否超出起訴期限或訴訟時效,關鍵是要把握好上述要求中起訴期限或訴訟時效起算點。對于行政機關作出具體行政行為時明確通知當事人提出行政訴訟期限,自當事人接到行政機關行政決定書之日起開始計算起訴期限,在這種情形下,起算點是比很好把握。行政機關在作出具體行政行為時,未通知當事人訴權或起訴期限。起訴期限或訴訟時效起算點分別為,知道或應該知道起訴期限或訴權時間;知道或應該知道具體行政行為內容時間。這里起訴期限或訴訟時效起算時間確定均屬法律推定。前一個情形在審判實踐中較難把握,包含相對人對具體行政行為可訴性認知問題,所以實務中多數情況是以相對人知道或應該知道具體行政行為內容時間來計算訴訟時效而不是計算起訴期限。當事人不知道具體行政行為內容,訴訟時效起算點為具體行政行為作出之日,包含不動產為,動產為5年。這里訴訟時效起算點很好把握,但要注意其不一樣與民法通則要求訴訟時效制度,民法上訴訟時效起算點是以民事權利遭到侵害之日起起算。而行政訴訟時效則是以具體行政行為作出之日起起算,這是其一;其二,民法超出訴訟時效喪失是勝訴權,是判決駁回訴訟請求,而行政訴訟時效喪失是起訴權,裁定駁回起訴。實務中當事人不知道具體行政行為內容情形關鍵表現在:一是行政機關作出行政行為時,未向當事人送達行政決定書;二是行政機關作出具體行政行為,包含第三人而未將具體行政行為內容通知第三人,如房產機關頒發房產全部權證,與該房屋權屬有利害關系第三人并不知道頒證行為具體內容。實務中推定當事人知道或應該知道具體行政行為內容情形關鍵有:在民事訴訟或其她行政訴訟中包含到影響當事人權利義務具體行政行為情形;行政機關申請人民法院強制實施具體行政行為時,法院通知當事人具體行政行為內容情形;行政機關雖未向當事人送達行政決定書,但當事人參與了行政行為作出整個過程情形,如政府以會議紀要形式處理當事人財產,利害關系人參與了會議等。行政協議訴訟時效,應該借鑒民事協議訴訟時效要求。分為有效行政協議訴訟時效,無效行政協議訴訟時效。行政協議當事人主張行政協議無效,可隨時主張不受訴訟時效限制。有效行政協議分為約定或未約定最終推行期限兩種情形,在訴訟時效計算上起算時間不一樣。約定了最終推行期限,期限屆滿之次日,開始計算訴訟時效,期限為2年。未約定最終推行期限,行政協議當事人可隨時主張權利,訴訟時效從主張之日起計算2年訴訟時效。四、相關違約賠償責任性責問題。這里關鍵是研究行政主體違約賠償責任性質。行政主體未按行政協議推行義務,且協議已無法實際推行組成違約,應該負擔違約賠償責任,這是毫無疑問。問題關鍵在于負擔責任性質及損害范圍認定上。持民事協議見解認為,被告應負擔是一個民事責任,賠償范圍包含原告實際經濟損失,以及協議預期可得利益損失。持行政協議見解認為,被告應負擔是一個行政賠償責任,屬國家賠償責任之一個。所以在賠償范圍上以原告實際經濟損失為限。筆者同意此種見解。所謂行政賠償,是指行政機關及其工作人員違法行使職權侵犯自然人、法人和其她組織正當權益造成損失,由國家給予受害人賠償。行政賠償組成要件是:1、必需是行政機關及工作人員行使與職權相關行為;2、必需是行政機關違法行為;3、行政機關違法行政行為與受害人損失存在法律上因果關系;4、受害人損害事實已經發生。相關行政賠償歸責標準,理論上有三種學說和見解,一是過失責任標準論,即以行政機關及工作人員在行使職權時,主觀上有沒有過失(包含過失和有意)為標準,有過失造成受害人損失,才負擔國