行政程序中的案卷排他原則概述綜述案卷排他原則作為正當行政程序的實現機制，在英美法系和大陸法系中都得到了重視，具有深厚的理論淵源和立法實踐。為了與之后其理論適用規則的變化相對比，需要厘清行政程序中的案卷排他原則的傳統理論框架，闡述傳統行政程序中的案卷的特征，以及案卷排他原則的內涵及價值，以明晰案卷排他原則在規范在線行政程序正當性中的作用。（一）傳統行政程序中的“案卷”在傳統行政程序中，案卷是按照一定順序整合而成的材料，是指行政機關作出決定所依據的調查筆錄、證據材料、聽證筆錄和法律文書等書面文件[[]參見王丹紅：《論行政案卷排他性原則》，西南政法大學2007年碩士學位淪為，第2頁。]，為充分反映行政行為的過程，案卷的內容應該涉及客觀事實和法律依據，具體而言，既包括行政機關通過調查取證獲得的實體事實，也包括行政相對人參與行政活動的程序事實；既包括行政機關作出行政行為所適用的法律依據，又包括行政相對人為維護自身權益提供的事實證據；既包括[]參見王丹紅：《論行政案卷排他性原則》，西南政法大學2007年碩士學位淪為，第2頁。[]參見金承東：《論行政案卷排他原則的運作原理——正當行政程序的保障機制》，載《浙江大學學報(人文社會科學版)》2008年第4期，第49-50頁。由于實踐中呈現的內容和形式有差異，學界對于行政案卷的特征有不同的觀點，唯一性和封閉性幾乎成為學者共同認可的特征，程序性和客觀性也是大部分學者承認的觀點，具有爭議的是行政案卷是否具備公開性和相關性[[]參見倪洪濤:《行政案卷制度論綱》，載《甘肅政法學院學報》2005年第2期，第104頁。]，同時有些學者還認為行政案卷具備整體性和多樣性的特征[[][]參見倪洪濤:《行政案卷制度論綱》，載《甘肅政法學院學報》2005年第2期，第104頁。[]參見孔繁華：《英美行政法上的案卷制度及其對我國的借鑒意義》，載《法學評論》2005年第2期，第67-68頁。第一，客觀性。行政案卷必須真實地反映行政程序的全過程，客觀地記錄行政機關和行政相對人參與行政程序的案件事實，無論是有利證據還是不利證據，法律適用以及當事人的異議都應該記錄在內，案卷的內容和制作不受行政執法人員主觀意志的支配。第二，程序性。行政案卷是伴隨著行政行為所形成的，包括行政行為的規劃、討論、執行和后果等都應客觀地記載在案卷中，反映行政行為作出的過程，體現案卷與行政程序內容和時間上的對應關系。第三，唯一性。行政案卷的程序性體現在兩方面：一方面，記錄同一行政程序的案卷必須是唯一的，如果出現多余的案卷，必然存在內外不一致的情況，需要進行真假甄別；另一方面，案卷是作出行政決定的唯一依據，案卷以外的事實不能作為裁決的依據。第四，相關性。行政案卷的關聯性一則表現在其所記載的內容應該與行政程序的發展相關聯，應避免與案件無關的事實出現在案卷中；二則表現在案卷涵蓋的內容和材料相互之間具有關聯性，都是對行政程序的客觀記載。第五，封閉性。行政程序一旦結束即具有封閉性和不可逆轉性，未經認定的證據材料和法律依據等案卷內容均不能隨意增加或減少，行政機關在程序之外擅自添加的案卷材料在合理性和合法性方面存疑。（二）行政程序中的案卷排他原則1.案卷排他原則的含義得益于美國著名的摩根案件，美國是最早規定案卷排他原則的國家，也是規定最為完善的國家[[]美國《聯邦行政程序法》第556(e)款規定:“證言的記錄、物證連同裁決程序中的提出的全部文書和申請書,構成按照本編第557節規定作出裁決的惟一的案卷。”規定了行政機關不能以案卷外作為裁決的依據，只能以案卷作為裁決的根據。]，但此原則最初適用于正式裁決程序，而在司法實踐中逐步擴大到對非正式裁決程序的規制，進一步發揮案卷排他原則保障程序正義的核心作用。除美國之外，其他國家如德國、日本等國家也規定了案卷排他原則，表現為聽證程序中筆錄的效力。由此可以看出，不同國家對于案卷排他原則的適用特點不同[]美國《聯邦行政程序法》第556(e)款規定:“證言的記錄、物證連同裁決程序中的提出的全部文書和申請書,構成按照本編第557節規定作出裁決的惟一的案卷。”規定了行政機關不能以案卷外作為裁決的依據，只能以案卷作為裁決的根據。案卷排他原則是行政程序的重要制度之一，是指行政機關的裁決只能以案卷作為根據，不能在案卷以外，以當事人所未知悉的和未論證的事實作為根據[[]同注6，第84頁。]，集中反映了案卷在行政程序中的效力。但是，我國沒有統一的行政程序法，并且現有立法實踐中并未直接規定案卷排他原則，而是間接體現在《行政處罰法》第65條、《行政許可法》第68條、《行政訴訟法》等單行法以及司法解釋中，要求行政機關根據聽證筆錄作出決定以及在行政訴訟中遵循“取證在先”原則，在聽證程序和證據制度中發揮著核心作用。因此，我國的案卷排他原則并不適用于整個行政程序，而是通過聽證筆錄排他得以適用，但應當明確的是，聽證筆錄排他并不能與案卷排他劃等號，[]同注6，第84頁。2.案卷排他原則的價值案卷排他原則主要體現了案卷的效力，具有保障行政程序正當性的重要作用。即保障相對人的合法權益，規范和制約行政權力，防止行政主觀隨意性，提高行政行為的說服力，強化行政程序的有效性，具有看得見的程序作用。第一，維護行政相對人的程序權利。行政案卷包含了當事人知悉和經論證的事實和依據，保障了當事人知情權、異議權和申辯權等權利，也為其在行政訴訟中行使救濟權搭建橋梁。在案卷排他原則的框架下，行政機關應秉承案卷之外未知情和論證的事實不能作為行政裁決依據的準則，充分聽取當事人意見，使行政裁決的全過程要讓當事人通過制度化的渠道介入行政機關的意志形成過程，將行政裁決建立在當事人合理意見的基礎之上，實現社會公眾和公共權力全方位的交流與互動，營造公眾參與的行政民主化氛圍，實質性維護行政相對人的程序權利，強化了行政程序的有效性，在功能主義的進路下促進正當程序發揮其獨立價值。第二，制約和規范行政機關的權力。案卷排他原則強調案卷的唯一性和排他性，以免行政機關濫用執法權，強化對行政權的監督，確保行政機關在法治軌道上規范行使行政權。在社會監督方面，由于行政機關擁有的行政優位權，行政權具有單方面性，行政機關居于主導地位，造成行政機關和行政相對人關系不平等，執法暴力和執法不嚴等執法安全問題突出，而在案卷排他原則的規制下，行政機關的執法過程真實記錄并保存在案卷中，便于以書面形式還原和回溯執法過程，防止行政機關行使權力的主觀隨意性；在司法監督方面，案卷排他原則應用在行政訴訟中，由于行政案卷記錄了客觀事實、法律規定、證據材料、當事人申辯等內容，是司法審查行政行為合法性的內容，根據行政訴訟中“取證在先”的原則，行政機關只能用作出行政行為當時的證據證明其合法性，事后自行補充的證據不具有證明合法性的效力，促使行政機關積極收集證據，重視行政案卷的制作和保存，強化了司法權對行政權的有效監督。第三，增強行政行為的說服力和有效性。案卷排他不僅有其獨立價值，在規范行政權運行程序上也有重要作用，其程序的作用是看得見和確定的，促進行政機關依法行政。[[]同注6，第80頁。]由于行政行為具有裁量性，要求行政機關