促進職工養老保險制度可持續發展的建議綜述目錄TOC\o"1-2"\h\u13152促進職工養老保險制度可持續發展的建議綜述 18745第一節促進基金收支精算平衡 19744一、劃轉國有資本充實養老金 22633二、建立合理的調待機制 211202三、完善養老金精算制度 417178第二節優化職工養老保險參保供養結構 45941一、實施延遲法定退休年齡政策 525647二、擴大基本養老保險覆蓋面 66740三、提高養老保險繳費年限 730170四、推進基本養老保險全國統籌 810710五、全面放開計劃生育并建立鼓勵生育機制 914563第三節加強個人賬戶精細化管理 920141一、加強賬戶大數據管理 914513二、改善個人賬戶計發模式 1023533三、提高個人賬戶投資收益率 1025612第四節推動養老保險多模式發展 1029990一、完善“三支柱”養老保險體系 112211二、促進商業保險機構的自身發展 12第一節促進基金收支精算平衡黨的十八屆三中全會指出，“深化養老保險制度改革要堅持精算平衡原則”。精算制度作為實現社會精細化治理的重要工具，能夠有效權衡經濟發展、人口老齡化、參保情況等影響養老金可持續發展的各種因素，合理確定養老金待遇權益與繳費積累之間的關系，從而促進養老保險實現可持續發展。因此，在深化制度改革的過程中，要尊重社會保險運行的客觀規律和發展變化中的國情，從養老保險權益和義務相對等的基本原則出發，以客觀經濟社會數據為基礎，通過精算對養老保險收支做精準、透明、合理的數據調整，在世代契約平衡財務負擔的情況下，完善個人養老金調待機制，建立“多繳多得，長繳多得”激勵機制，促進養老保險基金可持續發展。一、劃轉國有資本充實養老金職工養老保險制度的多次調整形成的“歷史欠債”，不可避免的犧牲了部分參保人員的利益，不僅影響養老保險代際公平，也為制度的長遠發展埋下隱患。目前職工養老金的“歷史債務”主要源于1997年建立職工養老保險制度時的“老人”（1997年前退休）和“中人”（1997年前開始工作的）不需補繳社保費，即可根據“視同繳費年限”領取養老金，這就形成了養老保險制度轉軌的轉制成本。做好劃撥國有資本充實養老金工作，首先要在劃轉前做好被劃轉企業的遴選工作，優先劃轉經營效益好、盈利能力強、股權流動性好的優質企業如各類國有上市公司，盡量不將資產負債率高、債務壓力大的地方性融資平臺公司納入劃轉名單；其次要優化社?；鸪薪又黧w的股權管理方式。建議社?；鸪薪又黧w通過分門分類的方式對被劃轉的國有股權進行精準管理，總體上要更注重于國有資本的總體流動性、保值增值情況及國有資本的投資回報情況，不應干預企業的日常經營。完善社?；鸸蓹嗍找娴耐顿Y方式和投資渠道。最后還要做好考核和監管工作，盡快出臺充實養老金的國有股權管理實施細則。二、建立合理的調待機制我國《社會保險法》規定，“社會保險水平應當與經濟社會發展水平相適應”，合理的養老金調整機制已經成為保障退休人員生活質量、防范通貨膨脹風險的重要手段，同時也彰顯著發展成果公平地惠及全民的發展理念。然而從前文分析發現，目前H省企業職工養老保險支出水平和地區經濟發展水平的匹配度還不夠，特別是隨著人口預期壽命的延長以及我國經濟進入“新常態”后呈現出減速放檔態勢。如何在保障公平的前提下做到讓發展成果合理地惠及每個公民，既做到盡力而為，又能夠量力而行，確保企業職工基本養老保險可持續發展顯得尤為重要?；仡櫄v年養老金待遇的調整力度可以發現，養老金上調幅度呈現出碎片化、高增長趨勢，沒有形成科學合理的調待機制。從歷次養老金調待情況看，每年調待幅度不一，平均保持10%左右的速度增長。調待僅簡單考慮統籌地區內企業在崗職工平均工資年增長率，忽視了通貨膨脹及預期余命延長等影響養老保險可持續性的關鍵要素，不利于養老保險基金的收支平衡和長期穩定發展。建立合理的調待機制必須探明養老金調整的經濟學依據，對人口、經濟、制度等相關參數設置科學的行業標準，籌考慮物價變動、工資增長、人口結構變動等經濟社會發展相關參數，建立以養老保險基金收支精算為基礎、兼顧公平和效率、精細化的養老金調待機制，降低民眾對養老金較大幅度提高的非理性預期，引導民眾形成合理的調待預期。1.待遇調整的政策目標職工養老金待遇調整目標是為了使基本養老金能夠對沖物價上漲等因素的影響，保證基本購買力不下降，既要讓發展成果公平地惠及每一位退休人員，有效保障退休職工的基本生活，又要兼顧養老保險負擔的代際公平性，促進養老保險基金的可持續發展。2.養老金待遇調整原則養老金待遇調整應該把握好財務可持續性和代際公平性兩個原則。一方面要合理量化物價上漲、工資增長、贍養結構變化對養老金的影響，建立養老金增長與物價上漲、工資增長、贍養結構變化之間的聯動機制，在實現基金財務可持續性的前提下合理保障退休人員的基本生活。另一方面，考慮現收現付制度下年老一代人的養老金主要來源于年輕一代人繳納的保費，退休人員的養老金水平與在職繳費人口的負擔直接相關，因此養老金待遇調整還應當兼顧養老保險代際公平性，實現帕累托改進。3.養老金制度調整方法（1）養老金待遇調整的參照指數建立科學的養老保險待遇調整機制首先要精準對標“調待”的政策目標，選取影響養老保險財務可持續性和代際公平性的核心指標，這里可以借鑒德國“可持續因子”和日本“宏觀經濟指數”的做法，在我國基本養老保險待遇調整中可以引入職工平均工資增長率和基本養老保險贍養率變化這兩個可持續因子。（2）調整比例在按照城鎮職工工資增長率進行調整的基礎上，結合制度贍養率的變化進行一定幅度的調整，減輕贍養率的變動帶來的財務負擔，反映基金財務狀況。綜上結合我國目前養老金計發辦法，設定調整比例公式如下：為上一年城鎮在崗職工平均工資增長率；表示城鎮職工平均工資增長率調整系數；表示養老金領取待遇人數與基本養老保險繳費人數與比值（贍養率）的變化，是代際分擔系數，表示養老金待遇領取人數與養老保險繳費人數變化壓力在繳費者和領取者之間的代際分擔。三、完善養老金精算制度從德國、法國、美國等國際經驗看，完善的社保精算制度是促進養老保險可持續發展的重要支撐，也是國家經濟社會治理的重要工具之一，是社會保險制度的重要組成部分。在建立我國精算制度的過程中，既要借鑒國際成熟的模式與經驗，也要立足我國自身特點，建立符合中國國情的養老保險精算制度。首先要從立法層面出臺國家精算報告制度，確立社會保險精算的法律地位，明確社會保險精算的職能責任、具體內容、規范程序，并做好上述內容與社會保險政策制定、運營管理和考核督導等各個環節的有機統一，為養老保險基金管理中進行精算預測、分析提供可靠、完善的法律依據。第二，建立科學高效的數據收集系統，通過精算模型監測和評估社?；疬\行情況，并及時發現基金運行中存在的風險和矛盾，提高社保政策調整的前瞻性和敏感性，為制定科學的養老保險政策提供數據支撐；第三，建立專門的社會保險精算機構并配備人員隊伍，明確精算各職能部門的工作職責和業務分工，保障精算報告編制的科學性和規范性；第四，完善養老金精算信息披露機制，并定期向社會公布養老金精算報告，保障民眾對養老保險制度運行情況的知情權，引導民眾合理預期。第二節優化職工養老保險參保供養結構從長遠看，促進養老保險可持續發展的關鍵在于實現養老保險金的收支平衡，而在職職工和離退休人員的供養結構又是影響養老保險收支的重要因素，因此應從制度層面上出臺相應措施，著力改善制度供養結構。一、實施延遲法定退休年齡政策在生命周期視角下，對個體而言，養老保險實現了個人收入在全生命周期的合理分配，即工作期繳費，退休后領取待遇，繳費年限由參加工作年齡（受教育年限決定）和退休年齡共同決定，并且與工作年限相匹配，涵蓋職工完整的工作歷程。待遇領取年限由退休年齡和預期壽命共同決定；從代際角度看，養老保險的實質是代際互助，即當代年輕人繳費，老年人領取養老金。因此，養老保險制度設計既要與個人生命周期相匹配，又要與代際生命周期結構的調整變化相適應，這樣才能促進養老保險制度朝著更可持續的方向發展。改革開放以來，隨著人民生活水平的持續提高和醫療保健待遇的不斷改善，我國人均預期壽命已經得到顯著提高，據統計，我國居民人均預期壽命已從建國時的不到35歲提高到2019年的77.3歲，與此同時，國民受教育年限也在延長。因此，適當延遲法定退休年齡實際上是養老金制度適應生命周期結構的調整。在人口老齡化和人口素質提高的雙重背景下，適當延遲法定退休年齡既可以充分發揮人力資本效用，為經濟社會發展提供充足的勞動力，又能夠拓寬養老金的收入來源，緩解養老金支付壓力，從而提高基本養老保險制度的可持續性。第一，按照“男女同齡、兼顧特殊，分步推進”的原則進行統籌設計。據相關資料顯示，目前我國女性壽命普遍比男性高5歲，而退休年齡卻普遍比男性早5年，從個體生命周期視角看，這既不公平也不合理。因此，首先應該將男女退休年齡統一至60周歲，這樣才能合理優化工作期和退休期，提高生命周期效用，同時也是實現退休制度統一與公平的內在要求，同時還有利于對沖人口老齡化引起的勞動人口數量的減少，對經濟社會的發展具有深遠的意義。其次，對于一些重體力和高危行業從業人員及工作達到一定年限的員工，調整法定退休年齡時，允許有一定的彈性。然后，再根據養老保險參保結構變化和養老金財務狀況，并基于養老保險精算理論，按照“小步調整、逐步到位”的原則，如采取每年延遲1個月，逐步將非重體力勞動及高危從業人員的男女退休年齡延遲到65周歲，并盡快制定出科學合理的“時間表”和“路線圖”，及時向社會公布，引導合理輿論預期。第二，建議盡快由立法機構牽頭，啟動有關退休年齡方案的研究與制定工作，穩步做好立法前的調研和征求意見工作，人力資源和社會保障部應對將來實施過程中可能出現的問題進行全面預估和研判，尋求最大社會共識，完善延遲法定退休年齡方案設計，并在2022年交由全國人民代表大會表決通過，最后以法律的形式予以推動。第三，延遲退休年齡會影響經濟社會生活的方方面面，相關配套保障政策需要一并謀劃、協同推進。一方面，應同步謀劃和實施從業人員體檢、帶薪休假制度；另一方面，要健全終生職業技能培訓制度，瞄準市場用工導向，有針對性地實施職業技能提升行動計劃，提高從業人員技能和水平。二、擴大基本養老保險覆蓋面職工基本養老保險作為惠及面廣、涉及資金量大、持續時間長的社會保障項目,是保障廣大職工“老有所養”的基礎,同時也會對經濟發展、社會穩定和國家長治久安產生深遠的影響。當前隨著新產業、新業態、新模式為特征的“三新”經濟的興起，就業渠道更加靈活多樣、就業方式更加豐富多元，然而諸如快遞、外賣、直播導購等新行業從業人員因工作方式靈活、工作時間不固定、計酬方式多樣、雇傭關系不穩定等原因，難以依托單位參加養老保險。據人力資源和社會保障部公布的數據顯示，當前我國尚有8500—9000萬人未參加基本養老保險，主要涉及新業態從業人員和靈活就業人員。由此可見，我國基本養老保險參保率顯然還有進一步提升的空間，應積極開展全民參保專項行動，提高就業人員參保比率，做到應保盡保，推動實現就業群體參保全覆蓋。首先應從參保政策層面進行優化，創新養老保險制度，提高參保的包容性，將雇傭關系認定復雜的新業態從業人員納入基本養老保險保障體系中，提高當前基本養老保險制度的公平性與包容性，對于困難對象，應通過財政補貼繳費，支持困難群體參保繳費；其次應提高參保的彈性空間，對于個體工商戶和靈活就業人員及新業態從業人員參加企業職工基本養老保險，允許按照全口徑城鎮職工社平工資的50%-400%之間自由選擇繳費基數靈活參保；再次要完善養老保險關系轉移接續政策，保障職工跨統籌地區流動時，養老保險關系也能方便地隨之轉移接續，并實現權益接續累計，為跨統籌地區就業人員參保繳費打通障礙；此外，考慮到近年來由于新業態從業人員工作模式靈活多樣，參保類型往往不固定，一段時間參加城鄉居民養老保險，工作穩定后又可以參加職工養老保險，呈現出交替反復的參保特點。為適應新的參?，F狀，應考慮在城鄉居民養老保險制度與城鎮職工養老保險制度之間，建立制度銜接辦法，按照權責相統一的原則，通過分段計算各自制度中的參保貢獻率，將繳費義務和最后的待遇分配進行掛鉤和量化，合理保障參保對象的養老保險權益。對于全民參保政策的落實，應結合掌握的參保資源，廣泛宣傳參保政策，必要時可主動上門受理，便捷企業參保登記和繳費基數核定，使企業足不出戶即可辦理參保手續，同時鼓勵適齡農村居民、被征地農民等對象參保。充分借助信息化手段，諸如APP、公眾號等，精簡企業參保流程，提高企業參保申報效率。完善個體工商戶和靈活就業人員繳費基數政策，發揮社?？ń橘|作用，大力推進靈活就業人員委托扣款繳費。同時，積極探索采取政府購買服務的方式，將參保登記、核定繳費等經辦服務職能延伸到鄉鎮（街道）勞動保障服務中心。努力實現參保登記網格化、申報繳費網絡化，進而加大擴面力度，推動基金增收的實現。三、提高養老保險繳費年限我國《社會保險法》規定，“城鎮職工有資格領取養老金的最低繳費年限為15年”。然而，改革開放以來，隨著人均預期壽命的大幅提高，15年的法定最低繳費年限與個人生命周期不匹配，同時也不利于引導民眾形成“多繳多得，長繳多得”的合理預期，從長遠看，不利于職工養老保險基金的積累和可持續發展。因此建議立法部門可根據延遲法定退休年齡政策，同步調整職工領取養老金的最低繳費年限，將年限提高至25年，并建立有關激勵機制，引導民眾形成“多繳多得，長繳多得”的合理預期。四、推進基本養老保險全國統籌目前我國職工養老保險實行省級統籌制度，但由于各統籌地區經濟發展狀況、制度撫養比、歷史債務、人口老齡化趨勢等存在差異，各省間的養老金收支差距較大，各地職工基本養老金負擔難以通過參保人口結構的調整予以平衡。2018年國務院出臺的養老金中央調劑金制度雖然緩解了養老金支付壓力，卻并未完全解決養老基金保值增值、勞動力市場公平等問題。按照社會保險大數法則，統籌層次越高，參保人數越多，養保險金的支付風險越低，特別是在積極應對人口老齡化背景下，更是要積極推動養老保險全國統籌，全國統一支付不僅有利于勞動力的跨省流動，而且有利于均衡地區間的養老金負擔，增強制度的抗風險能力，提高制度的可持續性。第一，妥善化解地方養老金歷史債務。養老金全國統籌面臨的首要問題是如何化解各地參差不齊的養老金歷史債務。如果簡單通過轉移結余省份的基金直接用以填補養老金缺口省份的債務缺口，不僅有失公平，而且很可能招致基金結余省份的抵制，反而會加大統籌阻力。因此需要將職工養老保險制度轉軌所造成的歷史欠賬進行剝離處理，不能簡單依靠統籌后“吃大鍋飯”來彌補歷史債務，而應該通過建立對職工養老保險歷史債務的多方分擔機制，采用多種手段逐步化解，一方面可以考慮動用國有資本來彌補部分債務；另一方面可以通過保險精算方法來確定中央與地方財政的分擔比例，并按照財權與事權相匹配的原則，逐年安排一般公共預算補助到位，這樣既可以厘清各方責任、實現責任分擔，也有助于分解統籌阻力，加快統籌進程。第二，實現養老保險經辦機構垂直化管理。為保障全國統籌后養老保險制度的運行成效，必須理順自上而下垂直化的管理模式，建設垂直化管理的社保經辦機構，并規范各級經辦機構的部門架構、職責分工、辦理流程。此外，還要建設自上而下一體化的業務管理信息系統，暢通數據信息的上下流通。在事權分工方面，可以分為三個層級：國家層面經辦養老保險機構主要負責統收統支管理，主要有政策制定、基金預決算的總編制及全國養老保險預算執行情況監督管理和風險管控；省級經辦機構參與本省基金預決算草案的編制及預算執行情況匯總并上報財政部和人社部社會保障部門；省級以下經辦機構主要根據相關政策，做好日常參保經辦業務，并上報預算執行情況。五、全面放開計劃生育并建立鼓勵生育機制我國自2016年實施全面二孩政策以來，除2016年和2017年出生率稍稍有所回升外，2018年和2019年又開始出現急劇下滑，連續兩年創下近四十年以來的新低，可見政策并未達到預期的理想效果。根據聯合國對中國未來人口的相關預測，中國人口將從2019年的14億降至2100年的6.8億鄭秉文.建議“十四五”期間全面放開生育政策.[EB/OL].(2021.5.15).鄭秉文.建議“十四五”期間全面放開生育政策.[EB/OL].(2021.5.15)./index/show/bzyc/cv/c第三節加強個人賬戶精細化管理個人賬戶的出現確立了養老金的私有權，加強個人賬戶的精細化管理不僅可以提高基金財務可持續性，還可以引導民眾提高參保積極性。一、加強賬戶大數據管理建立養老金個人賬戶的目的是為了提高職工參保的基金性，但是受主客觀因素影響，目前對統籌基金賬戶的關注較多，個人賬戶管理這塊還比較欠缺，導致職工養老保險的激勵性不足，因此應當建立個人賬戶余額年齡分布的統計管理機制，定期發布參保和離退休職工個人賬戶分析報告，為積極應對人口老齡化，科學合理調整支付月數等政策提供數據支撐。二、改善個人賬戶計發模式根據前文的分析可知，個人余命與計發月數的偏差等因素導致當前個人賬戶的計發模式與人均預期壽命不相適應，這無疑將影響制度的進一步發展。據有關機構統計，2020年底我國平均預期壽命將達到78歲左右，遠超2005年公布的養老金計發月數，隨著人民群眾生活水平的不斷提高和醫療保障水平的持續改善，這一偏差將進一步擴大。有鑒于此，個人賬戶的計發月數不能是固定不變的，而應基于人均預期壽命、記賬利率變化、合理化分配生命周期所得等因素，在賬戶精算和模型分析的基礎上建立動態調整機制，合理調整計發月數表，減輕統籌基金支付壓力。三、提高個人賬戶投資收益率個人賬戶的計發月數不僅取決于個人賬戶的積累數額和還取決于投資收益率。因此提高個人賬戶的投資收益率，對于養老金的可持續發展具有十分重要的意義。各統籌地區除預留必要的支付費用外，結余基金除委托全國社會保障基金理事會外，還可以委托一些具有相應資質的基金管理公司運營個人賬戶基金，提高個人賬戶的保值增值能力，促進個人賬戶的可持續發展。第四節推動養老保險多模式發展養老保險制度的多支柱模式應當從國家的頂層設計開始，正確處理好養老保險改革發展中政府和市場的關系，充分發揮為政府在基本養老保險和有效市場在補充養老保險中的職能作用,促進整個養老保險體系的責任分擔機制更加合理，滿足多元養老服務需求，提高養老保險制度的可持續性。一、完善“三支柱”養老保險體系20世紀80年代，隨著人口老齡化程度不斷加深，由此引發的各種社會危機開始逐步顯現，尤其是以現收現付模式為主的養老金制度開始出現財務收支失衡、公共財政負擔不斷加重、退休職工基本生活難以得到有效保障等危機。在此背景下，世界銀行基于政府、雇主、個人三者在養老保險機制中的權責劃分，于1994年率先提出“三支柱”養老金改革模式，即建立基本養老保險、企業（職業）年金、個人儲蓄性和商業性養老保險多層次養老保險體系。其主要內容如下：表5-1世界銀行養