英國國民養老保險基金制度研究[摘要]在20世紀下半葉經濟增速下滑，同時世界各國人口老齡化局面逐漸顯現。生物增長率和經濟增長率雙降局面下，英國首相撒切爾主導進行養老金制度改革，以破解養老金難以持續的危局。當前，我國養老金制度也面臨替代率較低和財務可持續較弱等問題。基于此，本文擬采用文獻資料分析法對英國國民養老保險基金制度研究進行深入研究，提取其中有益的制度安排，為我國基本養老保險制度的發展提供可借鑒的國際經驗。本文通過分析英國國民養老保險基金制度發現：盡管英國已經建立了較為完善的養老保險基金內外部管理機制，但頻繁政策改革有損民眾信心，而且基本養老金的充足性存疑。從投資管理模式出發深入探討后，本文認為英國國民養老保險基金投資策略進一步走向保守，一定程度上降低了基金管理費用，同時投資效益出現大幅度下滑。結合我國國情與英國國民養老保險基金制度有益經驗，筆者認為，基本養老保險改革應審慎進行；應明確第一支柱養老金定位，大力發展二三支柱養老保險；完善基本養老金統籌管理制度。[關鍵詞]英國國民養老保險制度；英國國民養老保險基金投資模式；中國基本養老保險制度目錄一、英國國民養老制度概述 3（一）英國國民養老制度體系基本概況 3（二）國家基本養老金計劃 3（三）國家補充養老金（AdditionalStatePension） 6（四）新的國家養老金 7二、英國國民養老保險基金（NationalInsuranceFund,NIF）概述 9（一）背景及歷史沿革 9（二）英國國家養老基金運行情況 11（三）新冠疫情的影響 17三、英國國民養老基金委托模式及其內部治理情況 18（一）部門設置及委托模式 18（二）內部治理情況 20四、英國基本養老金投資組合及其績效 21（一）英國基本養老投資組合：收支緊平衡下的保守 21（二）英國基本養老金投資效益：“硬著陸”后持續低位運行 23（三）英國基本養老金管理費用：降費政策取得成效 24五、英國基本養老金制度的總體評價及其經驗啟示 25（一）總體評價 25（二）經驗啟示 27參考文獻 29

一、英國國民養老制度概述（一）英國國民養老制度體系基本概況英國是典型的高福利國家，自1911年《國家保險法案》起，英國就開始實行了繳費制的基本養老保險制度。現行的英國國民養老金制度主要是由雇員、雇主和自雇者為了獲得未來的某項福利，根據政府設定的養老金規則繳納國民保險供款的制度。最初這項制度是為了抵御疾病和失業的風險，之后這項制度逐漸涵蓋了提供退休金以及其他社會福利。英國的國民養老體系是“三支柱”養老體系。第一支柱為國家養老金計劃。（趙立新，2018）主要由兩部分組成，采用現收現付制。一是針對于達到標準的全體納稅人提供的國家基本養老金計劃（BasicStatePension,BSP）；二是針對于不同企業的不同類型雇員提供與其收入水平掛鉤的國家補充養老金計劃（AdditionalStatePension,ASP）。國家補充養老金計劃在不同的時期具有不同的形式和政策對象，在下文中會具體介紹。2016年后，為了簡化國家基本養老金的運營體系，應對人口老齡化加速的趨勢，英國政府將國家基本養老金和附加養老金合并為單一的國家養老金制度（孫守紀，2018），稱為“新的國家基本養老金”計劃（NewStatePension）。此外，英國養老體系的第二支柱為職業養老計劃，第三支柱為個人養老計劃，二者統稱為私人養老金計劃。目前英國已經形成體系完備、制度健全、具有高福利特點的國家養老體系。本文重點討論的內容為第一支柱國家養老金計劃。圖1英國“三支柱”養老體系示意圖資料來源：根據公開數據自行整理（二）國家基本養老金計劃1.國家基本養老金計劃概述國家基本養老金計劃具有強制性、一致性，由雇主、雇員和國家財政開支共同承擔。滿足條件的納稅人需要繳納一定數額和年限的基本養老金，在退休后即可得到國家基本養老金。由于國家基本養老金具有收入再分配的功能，因此不論繳納數額是多少，最后領取的養老金均為等額。2.計發辦法連續繳納國民保險費滿10年即有資格領取基本養老金，連續繳納保險費滿30年即可領取全額養老金。繳費年限高于10年，低于30年的，則按照繳費年限和繳費金額進行折算。（見表1）。全額養老金的數額每年保持變動，2021-2022年度全額國家基本養老金的數額為￡137.60，之后每年度根據CPI變動比率、工資上漲水平和2.5%之間的最高者進行上漲。（鄭春榮，2019）同時，由于人口老齡化壓力，選擇推遲領取養老金的公民，真正退休后的養老金數額會有所增長。根據政策規定，符合退休條件的英國公民每推遲5周領取養老金，其養老金增加1%，連續推遲12個月領取養老金，則以高于市場水平的浮動利率，即“英格蘭銀行利率+2%”對推遲領取的養老金進行計息。3.繳費年限所有繳納國民基本養老保險的公民，從年滿16周歲開始繳費，截止到退休年齡即可停止繳費。目前出生于1951年4月6日之前的男性以及出生于1953年4月6日之前的女性可以參與國家基本養老金計劃。其余公民參加新的國家養老金計劃。國家基本養老金計劃下可支取養老金數額表SEQ表\*ARABIC1國民保險繳納記錄退休可支取養老金少于10年010年-30年按比例支取大于等于30年￡137.60（2021-2022）資料來源：.uk/state-pension4.繳費規則國家基本養老保險的繳費主要依靠間接征收國民保險稅的方式，由皇家稅收和海關總署（HMRevenueandCustoms，HMRC）統一征收。國民養老保險依據根據受雇的狀態和收入水平的不同被劃分為了4個不同的種類：Class1,Class2,Class3和Class4。每一等級的繳費稅率對應著不同的適用人群。該繳費稅率不固定，根據工資收入、國民保險基金的運行情況以及經濟情況會有所調整。類型1（Class1）：主要針對每周工資超過184英鎊的雇員，由雇主直接從工資中進行扣除。2021-2022稅務年度，年收入超過9,564英鎊，但小于50,268英鎊的部分，雇員繳納12%的國民保險費；超過50,270英鎊的部分，繳納2%的國民保險費。由于新冠疫情的影響和長期護理保險的應用，2022年-2023年，雇員的兩階段國民保險稅率上升至13.25%和3.25%。類型1A或1B（Class1A或1B）：由雇主為雇員支付。1A為雇主為雇員繳納的國民保險費，1B則包括雇主支付的一次性付款，例如裁員付款。2021-2022稅收年度，年收入超過8,840英鎊的雇員，雇主對超過部分需要支付13.8%的國民保險費。2022年-2023年，雇主的國民保險稅率上升至15.05%。類型2（Class2）：主要針對每年賺取利潤在6,515英鎊和9,569英鎊之間的自雇人員，主要通過自我協定賬戶（SelfAssessment）來繳納國民保險費。賺取利潤少于6,515英鎊的自雇人員，可以選擇支付自愿繳費賬戶（voluntarycontributions）來避免國家養老保險繳費記錄的缺失。類型3（Class3）：通過自愿繳費（Voluntarycontributions）來避免繳費記錄間隔或有缺失。如果在國家保險費的繳費記錄中有缺失或者未繳費的記錄，會導致在達到退休年齡之后的養老金數額減少，因此沒有固定工作或者不滿足其他等級繳費標準的公民就可以通過繳納Class3保險費來補充自己的國家保險費記錄。一般來說，符合以下情況的人員可以繳納Class3保險費：①年滿16周歲；②沒有工作；③不承擔Class1或者Class2的保險費；③一名撤銷已婚婦女或寡婦的稅收次級權的婦女；④自雇人士，其賺取利潤低于小利門檻或之前豁免支付Class2國家保險費；⑤有工作，但收入很低的公民或者沒有工作，沒有申請福利的公民或者由于長期在外國居住的人群。類型4（Class4）：主要針對每年一年賺取利潤超過9,569英鎊的自雇人員，同樣通過自我協定賬戶（SelfAssessment）來繳納國民保險費。2021-2022稅務年度，年收入超過9,569英鎊但小于50,270英鎊的部分，由自雇人士繳納9%的國民保險費；超過50,270英鎊的部分，繳納2%的國民保險費。2022年-2023年度，自雇人士的兩階段國民保險稅率上升至10.25%和3.25%具體每一類型的基本養老金所對應的繳費人員類型和繳費標準如下表所示：國民保險繳費分類（N.I.classes）表SEQ表\*ARABIC2等級適用繳費人員繳費標準（2021-2022年度）類型1（Class1）雇員工資:>￡184/周①12%：當雇員工資為￡184-￡967/周②2%：當雇員工資超過￡967/周類型1A或1B（Class1Aor1B）雇員工資：>￡170/周13.8%雇主為雇員薪酬超過￡170的部分繳納。類型2（Class2）自雇人員利潤：￡6,515-￡9,569/年￡3.05/周類型3（Class3）自愿繳費（Voluntarycontributions）避免繳費記錄的有間隔或有缺失￡15.40/周類型4（Class4）自雇人員利潤：>￡9,569/年①9%：當雇員工資為￡9,569-￡50,270/年②2%：當雇員工資超過￡50,270/年資料來源：.uk/national-insurance/national-insurance-classes5.領取時間（1）停止繳費時間：類型1（Class1）和類型2（Class2）對應的雇員以及個體經營者可以在達到退休年齡后停止繳納國民養老保險費。類型4（Class4）對應的個體經營者需要在達到退休年齡后，從納稅年度開始計算的4月6日停止支付國民保險繳費。（2）領取養老金時間：達到退休年齡后的第一個完整工作周過后即可領取養老金，如果延遲退休年齡，則可以在個人自愿退休后的第一個完整工作周過后領取。6.國民基本養老保險繳費情況根據預算責任辦公室（OfficeforBudgetResponsibility，OBR）的數據，基本國民養老保險中93.4%的國民保險費來自于Class1，2.2%來自Class2和Class4,即自雇者通過self-assessment系統繳納，4.4%來自于Class3。圖2國民基本養老保險繳費情況資料來源：.uk/browse/working（三）國家補充養老金（AdditionalStatePension）英國國家補充養老金是對國家基本養老金的補充，實質上是英國政府為廣大英國國民所提供的一項基本養老金附加額。國家補充養老金經歷了多次改革，在不同時期表現出不同的計劃。該計劃可以使得參與計劃的公民獲得基礎養老金以外的數額。但是具體可以獲得多少并沒有固定數字。國家補充養老金計劃經歷了如下幾個階段：1.1975年-2002年國家收入關聯計劃（StateEarnings-RelatedPensionScheme，SERPS）。1975年的《社會保障法案》要求所有雇員必須參加SERPS，但允許已經參與職業年金計劃的雇員通過“協議退出”的方式退出該計劃。該計劃有最低收入的限制，主要針對的對象是全體雇員。2.2002年-2016年國家第二養老金計劃(StateSecondPension，S2P)。由布萊爾政府實施的國家第二養老金計劃主要面向繳納了國家基本養老保險費但是沒有參與第二支柱和第三支柱國家養老金計劃的雇員，這部分雇員可以自動享受S2P的資格。S2P主要是為了解決收入差距過大的問題，作為SERPS的替代，它的準入門檻很低，為中低收入者、殘疾人和特殊職業者提供了優待。（孫悅，2018）2.2015年10月-2017年4月國家養老金補足計劃（StatePensiontopup）。2015年10月，英國政府出臺了一項短期的激勵計劃,該計劃是一個自愿國民保險繳費類別，主要針對2016年4月6日之前達到退休年齡的養老金領取者，實質是英國政府提供給目標人群的一次投資的機會，允許他們通過自愿支付一筆國民保險費來獲得更多的國家補充養老金，從而提高退休收入。個人繳納的國民保險費的數額取決于年齡和退休后想要得到的數額，繳費人員可以在英國的官方網站上查詢自己可以得到的數額，一般該數額在1到25英鎊之間。該計劃存續期間為2015年10月至2017年4月，在存續期間內所收到的保險費納入“類別3A（Class3A）”進行管理。國家補充養老金階段表SEQ表\*ARABIC3時間計劃名稱適用繳費人員2002-2016國家收入關聯計劃雇員或申請補貼、福利者1978-2002國家第二養老金計劃雇員2015.10.12-2017.4.5國家養老金補足計劃2016.4.6之前退休加入該計劃資料來源：.uk/browse/working（四）新的國家養老金1.基本概述一直以來英國國家養老金的計算方式都比較復雜，為了簡化養老金體系，強化養老金體系保障基本的功能，英國政府決定對2016年4月以后退休的人員采用單一國家養老金。單一國家養老金合并國家基本養老金（BSP）和國家補充養老金（ASP），將繳費比例劃分為兩檔，每一年度根據通脹和工資的水平動態調整。（seely,2018）。1951年4月6日出生的男性和1953年4月6日之后出生的女性可以參加新的國家養老金計劃。新的國家養老金繳費標準表4收入階段繳費稅率（2018-2019）￡702-￡386312%>￡38632%資料來源：.uk/browse/working2018—2019稅收年度，月收入在702至3863英鎊之間的國民保險稅率為12%；超過3863英鎊的，稅率為2%。為了解決新冠疫情對國家醫療體系造成的壓力，英國政府決定從2022年4月起，國民保險費繳費稅率將提高1.25%。因提高稅率而帶來的每年約120億英鎊的收入主要用于新冠疫情治療以及社會保障。2.繳費年限所有繳納國民基本養老保險的公民，從年滿16周歲開始繳費，截止到退休年齡即可停止繳費。（李貴強，2014）為了保證英國國民養老基金的可持續性，英國政府制定了國家養老金領取年齡的逐步提升計劃。參加國家基本養老金計劃者可以選擇達到法定領域年齡時繼續工作，等其退休后就可以領取更高額度的養老金。具體的提升計劃如下表（表5）所示：退休年齡提升計劃表5時間退休年齡2018年之前男性65歲，女性60歲2018年11月男性女性均為65歲2018年12月-2020年10月男性女性均為66歲2026年-2028年男性女性均為67歲預計到2037年男性女性均為68歲資料來源：2018中國養老金融發展報告3.計發方式（1）新制度的計發方法新的國家養老金計劃仍然規定了統一的給付標準，繳費者按照固定繳納新的國家養老金年限達到35年即可領取全額養老金，如果少于35年則按比例折算，繳費年限少于10年，則沒有資格申領基本養老金。2021-2022年，新的國家養老金全額為每周179.60英鎊。新的國家基本養老金計劃下可支取養老金數額表6國民保險繳納記錄退休可支取養老金少于10年010年-35年按比例支取大于等于35年￡179.60（2021-2022）資料來源：.uk/New-State-Pension新的國家養老金給付數額每一年都會有一定的增長，主要是依據居民消費價格指數（ConsumerPriceIndex，CPI）、平均工資漲幅和2.5%之間較高者來確定的。歷年CPI、平均工資漲幅和2.5%之間的較高者表7年份CPI社會平均工資增長率三重保護機制202020202016-201712.42.52020202022.92.9資料來源：鄭春榮.英國基本養老金上調機制改革及啟示[J].中國社會保障,2019(08):33-35.（2）新舊制度的轉軌機制新制度需要和舊制度建立轉接機制，以便參與舊制度的國民可以繼續享受新制度的保障。因此在2016年4月5日的國民保險記錄中已有10年繳費記錄的，新的國家養老金的待遇是以下兩者中的較高者：①截至2016年4月6日，在以前舊的國家養老金制度下應該得到的數額；②假設新的國家養老金在你開始工作時已經開始實施，記錄到2016年4月6日的數額。對于已經在舊的國家基本養老金制度下積累了一定養老金數額的國民來說，2016年4月5日之后，國民保險費每繳滿一個年度，將在發放的待遇中添加一定金額（大約每周￡4.55），直到達到退休年齡或者可以領取全額國家養老金為止。4新的國家養老金計劃的優勢新的國家養老金計劃本質是一項單一的固定費率計劃，是對之前將近維持70年“固定費率+收入關聯”模式的一次重要變革，實質上又重新借鑒了1942年《貝弗里奇報告》中提出的固定費率模式，該計劃強化了第一支柱的保障功能，能夠更加適應英國目前老齡化愈來愈嚴重的國情的。二、英國國民養老保險基金（NationalInsuranceFund,NIF）概述（一）背景及歷史沿革國家養老金計劃是國家保險計劃的主要內容，英國國家保險基金（NIF）的建立與英國社會保險制度的演變密切相關。隨著國家養老金計劃的收入不斷增加，其歷年盈余逐漸積累成為了國家養老保險基金。1911年，英國國家保險基金（NIF）就已經出現在《國民保險法案》的描述中，1948年隨著國民保險制度的改革，英國國家養老基金（NIF）的形式也隨著改變，1975年繳費型國民保險制度確立，國家保險（儲備）基金和工傷基金合并為英國國家養老基金（NIF），使得英國國家保險基金（NIF）最終形成了沿用至今的形式。1992年，《1992年社會保障管理法案》規定，國家保險計劃的待遇從英國國家保險基金（NIF）支付。以下詳解英國國家保險基金（NIF）的發展歷程：1.第一階段（免費養老金）1906年自由黨實行免費養老金制度，1908年英國議會通過了自由黨政府的《養老金法案》，（唐軍，2014）英國開始建立正式的養老金制度。在該階段，英國政府對70歲以上，年收入低于21英鎊的老人每周免費發放25便士的補貼，這種免費養老金制度帶有社會救濟性質，保障社會底層人士的基本生活，但是這種制度給英國政府造成了較大的財政負擔，且養老金的覆蓋面較小，社會保障程度低，實際上仍是一種變相的濟貧政策，并沒有起到較好的社會保障效果。1911年，英國出臺了《國民保險法》，包括健康保險和失業保險兩部分，這是英國建立福利國家的第一步，為建立繳費型國民保險制度提供了最初的思路。其中提到年齡在16歲至70歲之間的所有工薪階層每周必須繳納4英鎊作為保險費，雇主需要支付3英鎊的保險費，國家提供2英鎊的財政補貼。作為回報，工人有權獲得一定限額內的免費醫療保健和咨詢服務，如果失業，則工人每年可以領取連續15周且每周7先令的救濟金。在該階段英國國家養老基金（NIF）只是一個簡單的收支賬戶，并沒有更多資料表明其具有投資功能。2.第二階段：（正式確認繳費型養老金）1925年，張伯倫內閣頒布《寡婦、孤兒和老年人納款性養老金法案》確立了養老金繳費領取的制度。1942年《貝弗里奇報告》出版，提出了“從搖籃到墳墓”的福利國家設想，奠定了英國現代福利國家的基礎。（郭少瓊，2016）1945年，英國政府籌建社會保險部，負責健康保險制度和養老金制度的管理，英國的社會保障制度實現了統一管理。1946年，英國頒布《國民保險法》，正式將國家養老金制度納入國民保險體系中，形成了繳費型的養老體系。1948年7月5日，英國政府開始實施國家保險計劃，滿足條件的個人通過繳納國家保險稅獲得失業福利、疾病福利、養老金和其他福利。在該階段，繳費型的養老體系的建立使得國民保險賬戶逐漸有了盈余，因此形成了國家保險賬戶，該賬戶此時由社會保障部負責。此后的1959年，英國政府又頒布了新的《國民保險法》，在定額養老金之外，提供額外的收入關聯養老金，這是國家補充養老金的最初源頭，收入關聯養老金收入也計入國家保險的收入賬戶。3.轉折點（形成現代養老金體系）1975年，英國國家養老保險的計發和管理方式發生了重大變革，國家養老保險費與收入掛鉤并且和所得稅一同征收。同年的《社會保障法》將國民保險和工傷基金)合并，正式成立了如今的英國國家保險基金（NIF）。一直到1990年，基金的不足一直由中央政府的贈款來彌補。1999年，該基金的管理權從社會保障部轉移到稅務局，正式確定了如今的英國國家保險基金的管理形式。（二）英國國家養老基金運行情況1.英國國家保險基金概況（1）基本情況英國國家保險基金（NIF）由雇主、雇員和個體經營者繳納的國家保險費、自愿繳費以及一部分來自稅收的國家財政撥款組成。由雇主、雇員和個體經營者繳納的國家保險費以及自愿繳費又被稱為“國家保險供款”（NationalInsuranceCountribution,NICs）。國家保險基金的收入主要來自于國民保險繳費，支出主要源于養老金的給付，并且采用現收現付制。（劉益成，2012）。當某一年度國民保險基金的收入超過支出時，該基金凈值會被劃入國家保險基金投資賬戶（NationalInsuranceFundInvestmentAccount，NIFIA）；如果該年度收入少于支出，則該賬戶的資金被支取用來滿足國民保險的支出，因此該賬戶在一定程度上是一個活期儲蓄賬戶，可以隨時為英國國家養老金計劃提供流動性。圖3國家保險基金的主要資金來源資料來源：中國養老金發展報告主權養老基金的功能與發展2018版盡管英國有關部門和研究學者對所得稅和國家保險費的合并進行了激烈討論，但是截止到目前為止國家保險基金（NIF）的收入與其他所有國家稅收籌集的收入是保持分開的。該賬戶內的盈余用于支付社會保障福利，如繳款福利和支付國家養老金，其中養老金占基金支出的90%以上。國家保險基金（NIF）的管理費用等則由國家財政支付，與其他收入分開存放和支取。（2）NIF的收支構成NIF的收入主要包括7項，包括：國家保險繳費、國家保險計劃繳費、法定回收補償、投資賬戶收益、國庫撥款、冗余收入和其他收入。圖4國家保險基金的收入賬戶構成資料來源：HMRevenue&Customs,NationalInsuranceFundAccountfortheYearEnded31March2007-2020,London,UK:HerMajesty’sStationeryOffice,2007-2020.賬戶支出主要包括5項。包括：待遇支付、冗余支付、行政成本、向北愛爾蘭轉移支付和其他支付。國家養老基金賬戶會記錄了每一個納稅年度基金的收支狀況以及結余情況。同時，NIF也會資助英國國家醫療服務體系（NationalHealthService，NHS）的服務，NICs每年在NIF和NHS之間被分配，因此NICs所確定的繳費率對于NIF規模非常重要。圖5國家保險基金的支出賬戶構成資料來源：HMRevenue&Customs,NationalInsuranceFundAccountfortheYearEnded31March2007-2020,London,UK:HerMajesty’sStationeryOffice,2007-2020.NIF由國家債務減免委員會（CommissionersfortheReductionoftheNationalDebt，CRND）進行投資管理，國家債務減免委員會成立于1786年，2002年被劃入債務管理辦公室進行管理。截止到目前，CRND管理和控制八個公共基金投資賬戶，共318.76億資產，其中國家保險基金賬戶占總資產的86.98%。2.基金運行情況（1）收支概況根據英國政府公布的國家保險基金賬戶年報，可以看出從2007年-2020年，占收入比重最大的一直為國家保險繳費占比，占支出比重最大的為待遇支付，兩者比重均達到90%以上。2020年為：97.77%和98.30%，2019年的比例為：97.77%和97.27%。圖6英國國家保險基金收入和支出狀況資料來源：HMRevenue&Customs,NationalInsuranceFundAccountfortheYearEnded31March2007-2020,London,UK:HerMajesty’sStationeryOffice,2007-2020.

根據歷年公布的數據來看，NIF的收入和支出總體呈現出上升的趨勢，按年來看，從2007年-2020年，2010年-2015年以及2017年NIF當年的支出大于收入，其中2008年時，基金的凈流入最多，2013年基金的凈流出最多，整體來看，波動程度較大，但是基金賬戶仍舊保持盈余狀態。圖7英國國家保險基金當年凈流入/流出狀況資料來源：HMRevenue&Customs,NationalInsuranceFundAccountfortheYearEnded31March2007-2020,London,UK:HerMajesty’sStationeryOffice,2007-2020.（2）盈余狀況從NIF的盈余狀況來看，NIF的余額起伏較大。主要可以分為兩個階段：①2009年之前：基金余額穩步增長據有關資料顯示，從20世紀90年代開始，NIF的基金余額一直穩步增長。2009年基金余額達到峰值506.31億英鎊。②2009年之后：基金余額波動劇烈但隨著老齡化不斷加劇，全球金融危機沖擊不斷，NIF的盈余也一路下降，2015年3月31日下降到最低水平，僅為205.4億英鎊，這主要是受到全球經濟環境的影響。2015年之后NIF的余額有所回升。截至2020年3月31日，NIF收入為1132億英鎊，支出1062億英鎊，賬戶累計盈余為369.32億英鎊，相當于當年支出的34.78%。根據政府精算部的預測，未來NIF所需要的財政撥款會逐漸增加，預計到2020年-2031年為116億，占待遇給付的6.1%。2040—2041年，這一數字將達到559億，占待遇給付的16.7%。圖8英國國家保險基金盈余狀況資料來源：HMRevenue&Customs,NationalInsuranceFundAccountfortheYearEnded31March2007-2020,London,UK:HerMajesty’sStationeryOffice,2007-2020.（3）財政撥款根據1992年《社會保障管理法案》，英國稅務及海關總署在收到國家保險金后，扣除部分用于國民健康服務（NHS）的撥款后，將其余款項撥付給國家保險基金。國家保險基金單純依靠繳費來維持支出，而沒有借款的權力，因此當出現赤字的時候會面臨巨大的風險，因此必須依靠財政撥款。政府精算部顯然考慮到了這一點，因此對NIF的基金余額與財政撥款給出了建議。政府精算部（GovernmentActuarialDepartment,GAD）建議國家保險基金的營運結余應維持在每年養老金支出的1/6以上，不足時需要財政撥款支持。從1997-1998年起，基金賬戶每年都存在盈余，并且維持在每年養老金支出的1/6以上，因此政府并沒有進行財政撥款。直到2015年和2016年，為了確保至少達到最低的工作結余，財政部在2014年度-2015年度撥款46億美元，實際結余為209億美元；在2015年度-2016年度撥款46億美元，實際結余為232億美元，較上年度增加22億美元。政府精算部對財政撥款的預測表8Financial

YearTreasuryGrant(￡bn)TreasuryGrant(%ofestimatedbenefitexpenditure)2015-16n/an/a2020-21n/an/a2030-3111.66.10%2040-4155.916.70%2050-5189.316.80%2060-61150.917.80%2070-71241.7179%2080-81481921.70%資料來源：GovernmentActuary’sDepartment,GovernmentActuary’sQuinquennialReviewoftheNationalInsuranceFundasatApril2015,London,UK:HerMajesty’sStationeryOffice,2017.由于一直以來良好的基金走勢，因此政府精算部的預測也較為樂觀。政府精算部預測表明，2005年后5年內NIF余額每年平均增加58億英鎊，到2010年將達到603億英鎊，這相當于當年待遇支出的80%。到2012年，這一盈余將增長到1147億英鎊。一估算結果顯然過于樂觀。實際上2012年，盈余為385億，與預測結果相差甚遠。2008年金融危機爆發，各國利率持續下行，全球經濟大縮水，NIF也自然收到了影響。2015年GAD根據實際情況修正了預期基金盈余規模及其趨勢，預計2020—2021年基金盈余為292億，到2030—2035年之間時基金盈余為0。但是2019年-2020年的基金余額僅為116億元，與之前GAD的預測結果有所差距。受到新冠疫情爆發的影響，2020-2021年的基金盈余可能會減少，基金盈余為0的那一天可能會提前到來。再次說明了突發性公共衛生事件對整個經濟體系造成的沖擊。疫情的長期性將使得NIF在很長一段時間內受到影響。自2020年3月以來，應密切監測國家保險基金的財務業績，以評估2019冠狀病毒病對2020至2021年結余的影響。除了財政撥款外，根據1993年社會保障法，財政部建立了應急措施，將提供了5%的福利支付財政撥款，如果需要的話就可撥款。(GovernmentActuary’sQuinquennialReviewoftheNationalInsuranceFundasatApril2015,London,UK,2015)（4）支持比由于英國國家保險基金（NIF）是現收現付制，且政府建立了財政撥款制度，因此此處支持比僅用來衡量投資策略，可以看出總體的趨勢和期末余額的趨勢保持一致，投資收益不足以支持國家保險基金的運營，證明投資收益對于國家保險基金的支持作用較小。圖9英國國家保險基金支持比情況資料來源：HMRevenue&Customs,NationalInsuranceFundAccountfortheYearEnded31March2007-2020,London,UK:HerMajesty’sStationeryOffice,2007-2020.

（三）新冠疫情的影響世界衛生組織(以下簡稱世衛組織)于2020年3月11日公布冠狀病毒(COVID-19)大流行。自那以來，國家保險基金會計委員會（NationalInsuranceFundAccountingBoard,NIFAB）一直密切監測和管理COVID-19對NIF的影響。2020年3月英國封鎖以來，NIFAB舉行會議的頻率更高，現在每兩個月定期舉行一次會議，必要時還會舉行額外的臨時會議，自2020年4月以來，國家保險基金持有的資金余額低于COVID-19之前的預期，原因是受到疫情的影響國家保險基金的收入減少，但是福利金支付增加的影響較小，基金余額仍高于最低要求，預計在2020年至2021年會計年度的剩余時間內也將如此，但是隨著疫情的不斷發展，醫療支出不斷增加，可能會出現待遇支付增加的情況。

三、英國國民養老基金委托模式及其內部治理情況（一）部門設置及委托模式1.部門設置英國國家保險基金的管理采用統一管理，分權制衡的管理模式，共七大部門參與NIF的日常監督管理工作，分別為：皇家稅收與關稅局（HMRevenueandCustoms,HMRC）、政府精算部(GovernmentActuarialDepartment,GAD)、就業及養老事業部DivisionofWorkandPension,DWP)、商業、能源和工業戰略司(BusinessandEnergyandIndustrialStrategy,BEIS)、國家審計署(NationalAuditOffice,NAO)、國債削減委員會(CRND)和財政部（HMTreasure）。（徐璨，2019）各部門之間既協同管理又相互制約，有著較高的合作效率和信息透明度，各部門職能分別如下表所示：各部門職能表表SEQ表\*ARABIC6部門名稱部門職能皇家稅收與關稅局（HMRC）①征收國民保險供款（NICs）②記錄國民保險繳費信息③向國民保險基金有關的其他部門分配資金政府精算部(GAD)①預測：對未來可能的待遇支出進行預測，并確定為了支付未來的待遇支付所需要的國民保險供款的繳費率進行預期估計。②發布長期估算報告，為NIF運營策略的及時調整提供幫助。就業及養老事業部(DWP)①負責需NIF的待遇支付：包括與退休、疾病和失業有關的待遇②向HMRC支付用于補償因法定產假工資減少的國家保險供款。商業、能源和工業戰略司(BEIS)①管理基金涵蓋的失業計劃支出②向HMRC支付用于補償因法定陪產假工資、附加法定陪產假工資和法定共享父母工資收入而減少的雇主繳納的國家保險供款。;國家審計署(NAO)①負責出具NIF的年度審計報告②將國家保險基金（NIF）的收支概況與投資情況等提交給議會審核國債削減委員會(CRND)在財政部指導下進行負責NIF投資賬戶的投資管理，包括投資工具的選擇和投資策略的敲定財政部（HMTreasure）統籌NIF有關的各部門工作資料來源：：HMRevenue&Customs,NationalInsuranceFundAccountfortheYearEnded31March2007-2020,London,UK:HerMajesty’sStationeryOffice,2007-2020.圖10英國國家保險基金管理部門關系架構圖2.委托模式分析（1）一個核心：財政部財政部負責統籌管理一切與國家保險基金有關的工作，負責國家保險基金投資的國債削減委員會（CNRD）隸屬于英國債務管理局債務管理辦公室（DMO），屬于DMO管理的獨立實體，而DMO根據憲法規定是財政部下的一個行政執行部門。因此可以看出所以NIF的投資都是在財政部的指導下進行的。（李珍，王海東，2011）另外，目前國家保險基金均存在于債務管理賬戶中，而該賬戶又主要以購買財政部國家貸款基金發行的債券來進行投資活動。因此，財政部是整個國家保險基金治理架構的核心。（2）兩個收入管理部門：皇家稅收與關稅局和就業及養老金事業部1992年《社會管理保障法案》的出臺，使得NIF的管理權從社會保障部轉到內稅局(InlandRevenue,IR)。2005年，內稅局和海關局合并組建了皇家稅收與關稅局(HMRC)，從此皇家稅收與關稅局負責NIF的日常管理工作，并且征收國家保險供款，所有人繳納的國家保險供款記錄均由皇家稅收與關稅局(HMRC)負責。（李亦楠，趙建偉，2015）就業及養老金事業部(DWP)則全面負責與NIF相關的福利支付，其中大部分與退休、疾病和失業津貼有關。（3）兩個支出管理部門：商業、能源和工業略司和政府精算部商業、能源和工業略司(BEIS)的破產服務機構負責失業計劃支付，同時BEIS向HMRC支付多種情況下因國民保險供款減少而應該支付的福利。其核心的職能是與支出項相關的。政府精算部（GAD）則主要起到“精算”的職能，是NIF的收入和支出的“把關者”，為NIF提供預測和評估工作。GAD需要精準的預測NIF的盈余情況，并且需要盡可能考慮與NIF的收支有關的一切可能因素，比如：繳費率和突發風險因素。因此GAD的職能在整個NIF的運營中至關重要。（4）兩個投資管理部門：國債削減委員會和國家審計署國家審計署(NAO)最重要的職能就是“審計”，主要需要關注NIF每年的運營情況是否合理，從某種程度上屬于投資管理部們，其負責NIF的年度審計工作每年對NIF的收入支出盈余、盈余投資狀況進行詳細的審計，也在網站公布國債削減委員會(CRND)在財政部(HMTreasure)的指導下進行NIF盈金資產的投資管理的情況。國債削減委員會(CRND)的職能。CNRD與稅務及海關總署簽訂諒解備忘錄，確定投資目標，并按照財政部的指示對國家保險基金的投資賬戶進行投資。（二）內部治理情況1.風險控制：設立“三道防線”。第一道為日常風險管理；第二道是通過信貸和市場風險委員會(CMRC)、操作風險委員會(ORC)、DMO的風險管理部門等開展定期會議，對信用風險、市場風險等進行評估；第三道是DMO的內審部門對績效的有效性進行評估。在外部監督審計上，除HMRC在每個金融年度提交NIF賬戶的報告供議會和公眾監督外根據英國中央政府部門企業管治守則NIF接受外部審。NAO每年發表一份NIF賬簿報告提交議會并在網上公布。通過嚴格的風險控制提高信息披露的力度，力求做到透明度的最大化。2.管理模式：統一管理、集中投資NIF的管理由財政部統一指導，NIcs由英國皇家稅收與關稅局統一征收，余額由國債削減委員會統一管理，再按照相關規則進行基金投資。整個過程都擁有中央控制，并且各個部門密切配合，分權制約，保障基金的安全性。整個投資的過程均不存在市場化的競爭，保障資金的安全性。但是另一方面，不利于對于基金的多樣化投資。

四、英國基本養老金投資組合及其績效（一）英國基本養老投資組合：收支緊平衡下的保守一般而言，基金成立目的與運作原則對其投資策略有重大影響。從圖11可知，英國國民養老金收支呈緊平衡，個別年份出現收不抵支。在養老金趨緊的情況下，英國國民保險基金只能在現收現付制基礎上實行盈余資金積累制，優先滿足國家養老金按時給付的需要。資金趨緊且給付任務重，所以國民保險基金更加注重資金的流動性與安全性。圖11英國國家保險基金收入和支出狀況資料來源：HMRevenue&Customs,NationalInsuranceFundAccountfortheYearEnded31March2007-2020,London,UK:HerMajesty’sStationeryOffice,2007-2020.對流動性和安全性的看重，使得債務消減委員會在運作國家保險基金盈余資金時會趨于保守。自2001年債務消減委員會并入債務管理辦公室以來，除2006年底在英國財政部和皇家稅務及海關總署的指導下調整過投資策略外，再無投資策略調整，整體策略以穩定為主。新投資策略實施后，國民保險基金的投資行為愈發保守。故下文以2007年為界，對其策略分別進行分析。1.2007年以前的投資策略根據《1961受托人投資法》附錄1第二部分第1、2、3、8、9A段中的規定，債務消減委員會只能將資金投入具備國家保障的債券或銀行存款。為了滿足債務消減委員會的特殊投資需要，英國財政部在1981年推出了非市場化的特種國債（尼羅債券，NILO）。尼羅債券的交易價格以現有國債為參照，但不可以在倫敦證券市場上報價，最后將由財政部贖回。圖122001-2006年英國國家保險基金短期國債投資注：此處年份為英國國家保險基金賬戶報告年，如2001年指2000年4月1日至2001年3月31日。下文如此注。資料來源：HMRevenue&Customs，GreatBritainNationalInsuranceFundAccount2001-2006從數據來看，2007年前國家保險基金賬戶內的資金多投資于國家債券。從2001年至2006年國家保險基金賬戶持有60億英鎊以上（最低點為2002年持有62.34億國債）的短期國債；2004年短期國債持有額約占當期總投資額的62%，達到歷史最高值。大量地買入短期債券既保證了資金的安全性，又能獲得一定的收益。2.2007年及之后的投資策略在對國民保險基金的投資及治理結構進行評估后，英國稅務與海關總署要求債務消減委員會調整投資策略，即從2007年1月起將資金從國債中逐步轉移至賬務管理賬戶存款工具中以降低管理費和提高資金流動性。另有極小部分資金（基本小于1000英鎊每天）存入國家貸款基金。這兩個賬戶均屬于財政部持有的中央國庫賬戶，其中債務管理賬戶負責記錄賬務管理辦公室的債務管理、現金管理和其他交易，具有最高的流動性和安全性，還能確保賬戶資金獨立性，避免成為政府的“小金庫”徐璨：《英國國家保險基金：傳統繳費型主權養老基金的發展及對中國的啟示》，《國際經濟評論》2徐璨：《英國國家保險基金：傳統繳費型主權養老基金的發展及對中國的啟示》，《國際經濟評論》2019年第3期，第60-72頁。總的來說，養老金趨緊下的現收現付要求國民保險基金優先考慮資金的安全性和流動性，放棄高收益。所以債務消減委員會采取的投資策略就更謹慎。（二）英國基本養老金投資效益：“硬著陸”后持續低位運行圖132001-2020英國國家保險基金投資收益資料來源：UniteKingdomDebtManagementOffice，NationalInsuranceFundInvestmentAccount2001-2020從圖13可知，2001至2008年國家保險基金投資收益穩健增加，并于2008年出現取得23.79億的最高收益。較高的收益意味著債務消減委員的投資策略行之有效，能實現賬戶余額的增值。2009年之后，賬戶收益從19.57億英鎊縮水87.89%至2.57億英鎊，出現了斷崖式下跌。2017年前后收益跌至低谷，而后有所抬升。根據國民養老基金的投資策略，其收益可拆解為投資總額和利息收入的乘積。因此收益的波動可能與投資策略趨保守、基準利率下行和盈余資金規模等因素變化有關。1.投資策略保守致使投資收益下滑在金融學中，投資收益與所承受的風險存在相關關系，即同一數額的資金投資于風險較高的股票的收益要求大于低風險的銀行存款收益。從2007年起在英國稅務及海關總署財政部的指導下，債務消減委員會只能將國民保險基金賬戶投資于零風險的國家債券或債務存款中，導致國民保險基金賬戶在相同投資規模下出現收益率降低的情況。2.基準利率下行致使投資收益減少由于投資策略的轉變，國民保險基金僅能投資“類貨幣”的國庫賬戶，基本只能獲得央行市場基準利率水平的收益。后“金融危機時代”全球經濟明顯下行，各國央行普遍采取降息的貨幣政策以提振經濟。2020年新冠肺炎疫情爆發疊加“脫歐”風險上升，英國市場基準利率降至0.1%釋放流動性試圖重振經濟。面對持續的利率下行，國家保險基金賬戶收益自然疲軟。圖142006-2020英國央行市場基準利率資料來源：收集整理自/3.可投資規模變動致使投資收益出現波動投資規模是影響投資收益的重要因素。在投資利率確定的情況下，投資規模和投資收益成正相關關系。讀圖13可得，國家保險基金投資賬戶規模從445.33億英鎊減少至最低點174.79英鎊，疊加基準利率下行，投資收益一路下滑。2015年之后，投資規模一路爬升帶動投資收益增長至2.22億英鎊，投資收益也出現上行趨勢。（三）英國基本養老金管理費用：降費政策取得成效2007年至今以降費為目的之一的投資策略已實施十余年，國家保險基金管理費用總體呈下行趨勢，其中2020年基金管理費用為6.31億元，約為2007年管理費用的三分之一。圖152001-2020年英國國家保險基金管理費用資料來源：HMRevenue&Customs，GreatBritainNationalInsuranceFundAccount2004-2020參考2003-2004年國家保險基金年報，可按管理費用收取方將支出劃分工作與養老金部費用、皇家稅務與海關總署費用及其他部門費用。工作與養老金部費用指的是，該部門在現代福利計劃的指導下代表國家保險基金支付的撫恤金；皇家稅務與海關總署費用指的是該部門收集并記錄國家保險保費的支出；其他部門費用包括政府國家法庭與法律服務處、精算師部、審計部門以及債務消減委員會為國家保險基金服務而索取的費用。具體來說，由于現代福利計劃的實行，占管理費用占比最大的工作與養老金部支出出現大幅度下降，使得總體管理費用出現明顯下降。2020年皇家稅務與海關總署費用下降至2004年費用的一半。在皇家稅務與海關總署的要求下，審計部門和債務消減委員會減少了服務費用的索取。而根據2006-2007年的協議，國家法庭與法律服務處開始負責管理和舉行與國家保險相關利益的上訴，使得其他部門費用出現較大幅度上升。五、英國基本養老金制度的總體評價及其經驗啟示（一）總體評價1.基本養老金制度改革頻繁，人民養老信心消減撒切爾夫人執政期間高舉新自由主義大旗對英國基本養老金制度進行大刀闊斧的改革，大幅縮減社會福利。激進的做法使得后續執政黨只能延續其削減福利、推行私有制改革、轉移養老風險的養老金改革方向，出現強烈的制度路徑依賴。自養老金私有化改革啟動以來已有40年，英國基本養老金政策長期處于變動狀態：如，繳費年限從原先的男性44年、女性39年，變成30年，2012年又改為35年。盡管頻繁的改革一方面能適應國際環境、國內經濟環境和人口結構變化，有利于養老金制度的長期發展，但從另一方面來說，過于頻繁的改革，可能加大民眾理解制度的成本，降低民眾對執政黨的信任，影響對民眾穩定養老預期的形成。2.公共養老金給付低，制度充足性存疑墨爾本美世咨詢（MelbourneMercer，2013）在其全球養老金指數中以充足性為衡量養老金制度保障水平的指標之一，即養老金是否能滿足退休人員的基本生活需要。此處選擇養老金替代率計算英國基本養老金的保障水平。圖161979-2020年英國基本養老金周平均發放額及其人均收入比資料來源：DepartmentforWorkandPensions，AbstractofDWPbenefitratestatistics2020從圖16可知，英國基本養老金周平均發放額呈上漲趨勢，但其占人均收入的比重整體呈向下趨勢。基本養老金占人均收入比在2000年出現歷史最低值，為15.9%。（王雯，2019）在近20年間其占人均收入比緩慢上升，在18%上下100BP震蕩，處于較低的替代率水平，保障能力較弱。對依靠基本養老金生活的民眾而言替代率存在不足。3.國家保險基金管理制度較為完善從宏觀制度安排來說，國家保險基金的管理職責由多個部門分攤，各部門各司其職，相互制約。比如，英國稅務及海關總署負責國家保險基金的收入、給付和盈余轉移；債務消減委員會負責具體的投資；英國稅務及海關總署和財政部負責對國家保險基金投資賬戶的投資提出指導；國家審計辦公室對投資賬戶的報表出示審計意見。以上各個部門均對國家保險基金具有內外部監督權力。專業分權和分責監管，提高國家保險基金管理的科學性、安全性和透明度。從中觀投資部門運作來說，債務消減委員會精準識別部門運作和投資操作所存在的風險，設計了風險控制框架，具體來說就是三道風險防線。第一道防線：債務管理辦公室將風險管理作為工作核心并培育工作人員的風險意識；在工作中，日常風險管理是業務管理人員的職責。第二道防線：除董事會和風險委員會負責其職權范圍內的風險問題進行定期和系統的審查外，債務管理辦公室設立了信用與市場風險、操作風險和風險管理委員會（或部門）專門負責識別和應對相關領域的風險。第三道防線：內部審計獨立于債務管理辦公室的交易活動，負責對控制設計和控制績效的效果進行評估，以排除債務管理辦公室所可能面對的風險。從微觀投資選擇來說，在英國稅務及海關總署和財政部的指導下，國家保險基金投資賬戶只能選擇投資于零風險的國家貸款基金和債務管理賬戶存款工具，保證了資金的流動性和安全性，提升了投資賬戶應對市場風險的能力。（二）經驗啟示1.審慎改革，提高民眾養老信心在進行養老金制度改革時，政府應綜合研判國內外經濟政治環境及人口結構，發動學界業界對政策進行充分地研究談論，明確制度目標，完善制度設計，提高政策科學性，避免頻繁修正政策。清晰明確且穩定的政策，有助于民眾形成匹配的養老預期，樹立“老有所養”的信心。2.明確第一支柱養老金定位，大力發展二三支柱養老保險英國第一支柱養老金替代率低的特征同其養老金定位一致，只提供基本保障，甚至只提供貧困線上的支持。最新數據顯示，英國養老基金資產達到31606.6億美元/finance-and-investment/data/oecd-pensions-statistics_pension-data-en。養老基金資產大部分為屬于蓬勃發展的第二、三支柱養老金。二三支柱更為靈活且專業的投資方式，有效地實現了資金的保值增值。規模龐大的養老資金注入市場，在一定程度上還能激活市場促進經濟發展，實現良性的財富增長。（李貴強，2014）/finance-and-investment/data/oecd-pensions-statistics_pension-data-en當前我國老年形勢嚴峻，老齡人口眾多。2020年下半年，中國發展研究基金會發布數據顯示，目前約有65歲及以上的老年人口1.8億，平均每100個人中就有13位老人。據該基金會預測30年后老年人口將達到3.8億，老齡形勢會更加嚴峻資料來源：中國發展研究基金會．中國發展報告2020：中國人口老齡化的發展趨勢和政策．北京：中國發展研究基金會，2020年．。2020年有12762萬名老人享受城鎮職工基本養老保險待遇，人均養老金不足40200元。同期城鎮非私營單位從業人員人均年收入為97379元，私營單位從業人員人均年收入為5772