農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律制度之探析?一、引言農(nóng)村建設(shè)用地是農(nóng)村土地的重要組成部分，長(zhǎng)期以來，由于受到法律法規(guī)的限制，農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不暢，土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。近年來，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的推進(jìn)，農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)逐漸成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不僅可以盤活農(nóng)村閑置土地，提高土地利用效率，還能為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的活力，增加農(nóng)民收入。因此，構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。二、農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律制度的現(xiàn)狀（一）相關(guān)法律法規(guī)我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)作出了一定規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。《物權(quán)法》也對(duì)集體土地所有權(quán)、用益物權(quán)等進(jìn)行了規(guī)定，為農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供了一定的法律依據(jù)。（二）地方實(shí)踐探索為了推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，一些地方政府進(jìn)行了積極的實(shí)踐探索。例如，成都等地開展了農(nóng)村土地綜合整治試點(diǎn)，通過土地整理、宅基地置換等方式，促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地的有序流轉(zhuǎn)。這些地方實(shí)踐取得了一定的成效，但也暴露出一些法律適用和制度規(guī)范方面的問題。三、農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律制度存在的問題（一）法律法規(guī)不完善1.流轉(zhuǎn)范圍界定不清晰現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的范圍規(guī)定較為模糊，導(dǎo)致實(shí)踐中對(duì)哪些農(nóng)村建設(shè)用地可以流轉(zhuǎn)存在爭(zhēng)議。例如，對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的具體范圍沒有明確界定，使得一些農(nóng)村集體資產(chǎn)難以通過合法途徑實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)增值。2.流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏統(tǒng)一規(guī)范的程序，各地做法不一。一些地方在流轉(zhuǎn)過程中存在隨意性較大、缺乏民主決策、信息不公開等問題，容易引發(fā)土地糾紛，損害農(nóng)民利益。3.法律責(zé)任不明確對(duì)于農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中的違法行為，如非法轉(zhuǎn)讓土地、擅自改變土地用途等，法律法規(guī)規(guī)定的法律責(zé)任不夠明確和具體，導(dǎo)致執(zhí)法難度較大，難以有效遏制違法行為的發(fā)生。（二）產(chǎn)權(quán)制度不完善1.集體土地產(chǎn)權(quán)主體虛位農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體在法律上是農(nóng)民集體，但在實(shí)際操作中，農(nóng)民集體的概念比較模糊，缺乏明確的代表行使所有權(quán)，導(dǎo)致集體土地產(chǎn)權(quán)主體虛位，影響了農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的效率和公平。2.土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不完整農(nóng)村集體土地的權(quán)能相對(duì)有限，特別是在處分權(quán)方面受到諸多限制。農(nóng)民對(duì)土地的占有、使用、收益和處分權(quán)不能得到充分保障，使得農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏內(nèi)在動(dòng)力。（三）配套制度不健全1.土地市場(chǎng)建設(shè)滯后農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不完善，缺乏統(tǒng)一的交易平臺(tái)和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。土地流轉(zhuǎn)信息不暢，交易成本較高，影響了土地資源的優(yōu)化配置。2.金融支持不足農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中，金融支持力度不夠。由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的特殊性，金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地抵押貸款存在顧慮，農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織難以獲得足夠的資金支持，制約了農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度。3.社會(huì)保障體系不完善農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)民的切身利益，而當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障體系尚不健全。農(nóng)民在失去土地后，面臨養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等方面的擔(dān)憂，影響了他們參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。四、完善農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律制度的建議（一）完善法律法規(guī)1.明確流轉(zhuǎn)范圍修訂相關(guān)法律法規(guī)，明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的范圍，將符合條件的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地納入流轉(zhuǎn)范圍，賦予農(nóng)民集體更多的土地處分權(quán)。2.規(guī)范流轉(zhuǎn)程序制定統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)程序，包括申請(qǐng)、審批、評(píng)估、交易、登記等環(huán)節(jié)。加強(qiáng)信息公開，保障農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，確保流轉(zhuǎn)過程公開、公平、公正。3.明確法律責(zé)任細(xì)化農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中違法行為的法律責(zé)任，加大對(duì)非法轉(zhuǎn)讓土地、擅自改變土地用途等違法行為的處罰力度，提高違法成本。（二）完善產(chǎn)權(quán)制度1.明確產(chǎn)權(quán)主體通過立法明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代表，賦予其獨(dú)立的民事主體資格，切實(shí)解決集體土地產(chǎn)權(quán)主體虛位問題?？梢钥紤]成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人，代表農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)。2.完善產(chǎn)權(quán)權(quán)能逐步完善農(nóng)村集體土地的權(quán)能，賦予農(nóng)民對(duì)土地更多的處分權(quán)。例如，允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等入股、抵押，實(shí)現(xiàn)土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。（三）健全配套制度1.加強(qiáng)土地市場(chǎng)建設(shè)建立健全農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，搭建統(tǒng)一的交易平臺(tái)，提供土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、交易鑒證、法律咨詢等服務(wù)。培育中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，規(guī)范中介行為，降低交易成本。2.加大金融支持鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，開展農(nóng)村建設(shè)用地抵押貸款試點(diǎn)。探索建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)擔(dān)保機(jī)制，為農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供資金支持。3.完善社會(huì)保障體系加快完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障等覆蓋范圍，提高保障水平。解決農(nóng)民的后顧之憂，增強(qiáng)他們參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。五、結(jié)論農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律制度的完善是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要從法律法規(guī)、產(chǎn)權(quán)制度、配套制度等多個(gè)方面進(jìn)行全面推進(jìn)。通過完善相關(guān)法律法規(guī)，明確流轉(zhuǎn)范圍和程序，明確法律責(zé)任；完善產(chǎn)權(quán)制度，明確產(chǎn)權(quán)主體，完善產(chǎn)權(quán)權(quán)能；健全配套制度，加強(qiáng)土地市場(chǎng)建設(shè)，加大金融支持，完善社會(huì)保障體系等措施，逐步構(gòu)建科學(xué)合理、符合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律制度，促進(jìn)農(nóng)村土地資源的合理配置和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。在推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律制度完善的過程中，要充分考慮農(nóng)