安陽市W區調查情況歸納及其鄉村治理成效及問題調研分析報告目錄TOC\o"1-2"\h\u12319第一章安陽市W區調查情況歸納及其鄉村治理成效分析 第二章安陽市W區推進“三治融合”治理時遇到的困境安陽市W區在自治、法治、德治“三治融合”鄉村治理模式建設過程中雖取得不少進展，但其在構建過程當中仍存在著村民自治效果不佳、法治建設推進困難、德治教育進展緩慢等問題。一、村民自治效果不佳在我國，實行村民自治是廣大農民繼家庭聯產承包責任制之后，沖破舊體制的束縛，在建設有中國特色社會主義民主政治實踐中的又一偉大創造，是保證人民群眾依法直接行駛民主權利，管理基層公共事務和公益事業，使人民當家作主最有效的途徑，更是新時代“三治融合”的基礎，但目前，安陽市W區鄉村自治建設的開展卻遇到了一些問題，導致最終的自治效果不甚理想。（一）自治意識依然淡薄調查結果顯示，安陽市W區很多村民并沒有真正了解自治的內涵，自治意識依然比較薄弱。改革開放以來，雖然經過數十年的宣傳教育以及鄉村振興以來的大力推廣，“村民自治”已經成為農村群眾甚至全國人民耳熟能詳的一項國家基本制度，但是從調查數據來看，W區鄉村社會只有將近10%的村民很了解村民自治，51.73%的村民對自治是一般了解，還有37.9%的村民對自治處于根本不了解的狀態（見表3.4）。表3.4村民對鄉村自治的了解情況Table3.4Villagers'understandingofruralautonomy選項小計比例很了解9610.37%一般了解47951.73%不了解35137.9%同時，許多村民對自己所擁有的權利模糊不清，在“您參與過村務管理嗎？”和“您給村委會提過意見嗎？”這兩項調查里，未參與過和沒提過的人數占比居然都達到了80%以上（分別見圖3.5和3.6）。圖3.5村民參與村務管理的情況Figure3.5Villagers'participationinvillageaffairsmanagement圖3.6村民給村委會提意見的情況Figure3.6Villagers'suggestionstothevillagecommittee此外，在“您給候選人投票的原因是什么？”這個問題上，80.45%的人選擇的是行使自己的權利，這從側面可以說明大部分群眾是知道自己有選舉權的，但是在調查問卷中“您參加過村委會的投票選舉嗎？”這一問題上，卻有73%的村民反映沒參加過（見圖3.7）。據了解，這是因為很多群眾雖然知道自己有選舉權，但是對選舉權和監督權的認識并不充分，他們更多的是認為自己選舉權的作用只是體現在村委會換屆選舉上，到時只要自己上前去將選票放進投票箱即可，而且好多人還認為這樣的換屆選舉與自己關系不大，會因種種原因而放棄參與，完全不知道自己對選舉過程還擁有監督權。究其根源，我覺得是因為他們完全不了解自己在鄉村治理中到底都擁有什么權利，所以對換屆選舉這樣日常生活中為數不多可以直接參與的政治活動也缺乏基本的參與熱情。同時，“您給村委會提過意見嗎？”這一問題還反映出了另一個問題，此項調查結果顯示有80.8%的村民沒有給村委會提過意見，這說明在日常的村務管理中很少有村民知道自己對村兩委還具有監督權，這些都是村民對自己所具有的權利認識模糊的體現。因此，由于村民并沒有真正了解自治的內涵，且對自己擁有的權利認識不清，最終使鄉村自治的主要主體的積極性沒有得到充分發揮，進而使自治效果大打折扣。圖3.7村民參加村委會選舉過程的情況Figure3.7Villagers'participationintheelectionprocessofvillagecommittee（二）基層組織角色錯位走訪調查發現，在角色擔當上，安陽市W區鄉鎮政府與鄉村社會基層自治組織間經常發生沖突，黨支部與村委會的關系也時常出現不和諧現象。村委會身為鄉村社會的群眾性自治組織，《村委會組織法》明確規定了其對法律規定的各項自治事宜享有充分的自治權和管理權，鄉鎮政府在治理過程中對村委會工作只能進行幫扶和指導，不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。然而在實際工作中，鄉鎮政府與村委會之間卻存在著頗為復雜的關系。調查研究發現，W區一半以上的行政村還存在鄉鎮政府插手村兩委工作，干預村民自治的現象，而村兩委對于這種干預雖有情感上的抵觸，但在實際工作中卻是習慣性順從甚至是樂見其成的。在和部分村干部進行走訪時，我提出“您村的村委會與鄉(鎮)政府的關系如何？”這一問題，大部分村干部表示鄉鎮政府對鄉村事務包攬和干預的太多，在對村委工作進行指導時常常扮演大家長的角色，讓行政政權不斷向下擴張，使得村委會漸漸演化成了政府的行政末梢，甚至充當起了鄉鎮政府的“跑腿”機構。隨著交流的繼續深入，我還了解到，面對這種過分干預的現狀，很多鄉村干部都具有很強的矛盾心理。一方面，鄉鎮政府常常將大量行政事務下放，如此雖保證了政令的暢通，卻也加重了村兩委的工作負擔。另一方面，村兩委卻也依賴于這種干預和權力擴張來輕松獲得政府經費和政策上的扶持，且在自治過程出現問題時，容易將矛盾轉移、開脫責任等?？傊?，就是這種看似“雙贏”的狀態造就了他們頗為矛盾的心態和頗為復雜的關系，使村民自治空間受到很大的擠壓，進而削弱了村民自治的積極性。此外，在村一級，村委會與黨支部關系也并不是十分和諧的。村委會和農村黨支部委員會身為農村基層自治組織中常配的兩套班子，它們在群眾自治過程中共同發揮著重要的引導作用，通常情況下，二者是能在政策和法律的規范下相互配合的開展工作的，但由于他們的人員配備存在相互交叉和重合的現象，在自治的實踐活動中，雙方有時便會圍繞本村的人事財物權的歸屬及運用問題發生矛盾。在對村民進行走訪時，針對“您認為在鄉村治理中，起決定作用的是誰？”這一問題，約30%的人認為是鄉鎮政府起決定作用，33.2%的人認為村民起決定作用，而有將近60%的人則認為在鄉村治理中起決定作用的是村兩委，但是，在問道“村兩委中您認為哪個起的作用更有決定性？”時，認為村委會起決定作用的比例居然下降為最小，為15.2%。這從側面說明在村民心中村黨支部要比村委會權力大，這其實是因為村兩委在實際工作中存在爭奪權力的現象，進而導致村民對二者職能的認識出現了偏差?？傊?，不管是因為什么原因，二者矛盾的存在客觀上都削弱了兩套班子在自治過程的合力作用，對村民參與自治產生了負面影響，必須予以正視和解決。二、法治建設推進困難“三治融合”是在鄉村振興的大背景下提出的更加適合鄉村社會治理的創新治理模式，強調的是自治、法治、德治三者的有機結合和協同發展，其中法治在鄉村治理中起得是重要保障作用，近年來，W區在推進鄉村法治建設上取得了一定成效，但在實際情況中仍然存在一些問題，制約著鄉村法治建設的深入推進。（一）法治認識片面和淺顯調查研究表明，安陽市W區鄉村干部及廣大村民對法治的認識片面，理解不深。近年來，雖然W區各級政府與基層村兩委通過各種方式對法治進行了多方面的宣傳，在一定程度上也取得了不錯的成效，但整體上人們對法治的認識還是不夠深入。在“您了解法律知識嗎？”這個問題上，選擇“非常了解”和“不了解”這兩個答案的人數占比分別為14.36%和11.34%，而選擇“一般了解”這個選項的卻有74、3%的人（見圖3.8）。圖3.8村民對法律知識的了解情況Figure3.8Villagers'understandingoflegalknowledge從此問卷對象的全面性可判斷出，在實際工作中，不管是基層的鄉村干部還是普通村民，對法治內涵的理解都是比較片面的。據訪談了解，大部分民眾包括鄉村干部在內都認為法治建設是“高大上”的工作，憲法法律才是“法”，而省、市、縣、鄉（鎮）定的制度和村里的村規民約都不屬于“法”，甚至有人認為，依法治國是行政部門和司法部門的事情，與基層干部和廣大村民無關，只要認真做好“執法”就是“法治”，無需經常性組織開展法治活動。此外，經過層層宣傳，W區轄區內村民的法治意識雖然有所提高，但相對來說還是比較淡薄的，問卷結果表明，法治意識淡薄這種情況在廣大基層干部和民眾身上都有所體現。在“村里是否開展法治活動？”這個問題上，12.63%的人選擇了“經常開展”，54%的人選擇了“偶爾開展”，33.37%的人選擇了“不開展”（見表3.9）。表3.9鄉村法治活動的開展情況Table3.9Thedevelopmentofrurallegalactivities選項小計比例經常開展11712.63%偶爾開展50054%不開展30933.37%從中我們可以看出，農村基層干部的法治觀念還不夠強，用法的能力也有所欠缺，無法營造出濃厚的尊法、學法、守法、用法的氛圍。同時，在“您參加過村里的法治活動嗎？”這一問題上，回答“沒參加過”的人數比居然達到了66.74%，而經常參加的的人數占比卻只有7.34%（見表3.10）。據訪談了解，這主要是因為目前的法治宣傳方式太過老套，宣傳形式也過于單一，無法引起村民參加法治活動的興趣。表3.10村民參加鄉村法治活動的情況Table3.10Villagers'participationinrurallegalactivities選項小計比例經常參加687.34%偶爾參加24025.92%沒參加過61866.74%（二）法治建設發展不平衡通過對安陽市W區鄉村治理的研究發現，除存在法治認識片面的不足外，還存在村與村之間法治建設發展不平衡現象。在實地調查中，我發現有的村莊基礎好、動手早、抓得緊，推進法治建設的力度非常大，而有的村莊在法治建設過程卻找不到著力點和突破點，進展速度非常緩慢，甚至有的村莊基本就是以鄉村的日常工作代替法治建設，正是由于個別村在落實上的不到位，導致各村法治化建設發展出現了不平衡現象。同時，鄉村社會具有的參差不齊的各項規章制度也是導致法治化建設進展不平衡的重要原因。調查中我發現，有些村莊各項制度十分完善，民主和公開搞得異常扎實，村民對自己在鄉村治理過程中扮演的角色定位清晰，參與自治的積極性非常大。但個別村各項規章制度的完備性卻是明顯不足，實施機制也相對滯后，多項制度落實不到位，常常引發村民集體上訪事件，嚴重影響鄉村社會安定。據了解，當前W區47個行政村雖然普遍制定有村規民約、自治章程、三務公開等民主法制制度，但有些村莊在諸多制度的實施過程中存在有群眾知曉率、執行力度低下等情況，比如，就三務公開問題來說，多數村委是能夠如實具體地進行公開的，但有些村委會卻在一些關鍵性的內容上只進行了模糊公示。在“您覺得村里的事務、財務公開的是否透明？”這一問題上，有31.53%的人認為不夠透明，49.03%的人認為一般透明，而認為很透明的人數占比只有19.44%（見圖3.11）。此外，造成各村之間法治建設發展不平衡的原因還有一個，那就是素質和治理水平良莠不齊的基層干部隊伍。據調查，有些村莊的干部隊伍整體文化水平較高，治理理念和治理積極性跟得上時代步伐，將國家相關政策解讀并實施的很好。而有的村莊干部素質卻相對偏低，無法對國家的相關制度和政策理解到位，治理過程中便時常出現工作被動、行動遲緩等問題，阻礙了本村法治建設的順利推進。圖3.11農村事務、財務的公開狀況Figure3.11DisclosureofRuralAffairsandFinance三、德治教育進展緩慢德治具有約束、教化和凝聚功能，是完善鄉村社會治理體系的必由之路，也是自治、法治建設的內在要求。新時代我國鄉村治理的德治建設，既應繼承我國古代德治的思想精華，又應賦予其顯著的時代特征。隨著鄉村振興戰略的不斷實施，安陽市W區政府大力扶持和引導其轄區內各行政村的德治建設，并取得了一定成效，但同時鄉村治理環境也在時時刻刻發生著深刻變化，在德治推行的過程中，仍避免不了要面對很多新的矛盾和困境。（一）傳統價值體系受到沖擊改革開放以來，我國鄉村社會發生了翻天覆地的變化，農村經濟得到飛速發展，安陽市W區鄉村社會經濟在如此大的發展浪潮中也取得了前所未有的進步，鄉村風貌煥然一新。然而，隨著人們物質條件得到極大改善的同時，人們的思想意識、生活方式和價值追求等也隨之發生了巨大改變，鄉村社會傳統文化的價值體系開始面臨前所未有的挑戰。同時，隨著我國現代化進程的發展和城鎮化進程的不斷推進，我國的社會形態也發生了變化，由原來的傳統農業社會轉向了現代化的工業社會，人口流動的速度大大加強，人口的這種加速流動不僅使農村空心化現象產生，也使大量城市文化涌入了鄉村，鄉村原有的文化生態受到很大沖擊，而這種沖擊最終會導致鄉村原有傳統文化的漸漸消融，優秀傳統道德文化的教化作用開始逐漸被弱化。此外，由于受到商品經濟理念的沖擊，各種外來思潮也在不斷侵蝕著村民的思想，“拜金主義”、“享樂主義”、“個人主義”等利益至上、虛榮攀比的不正之風開始滋生蔓延，而鄉村傳統道德文化中的仁義禮智、忠孝誠信、勤儉節約、謹言慎行、崇尚和諧等價值觀念卻日趨式微。調查發現，安陽市W區鄉村社會的廣大村民對于本村優秀文明基因的傳承明顯不足，通過“您了解村里的村規民約嗎？”這項調查充分說明了這一點，因為對于這個問題的答案，選擇“非常了解”的人數只有7.13%，而選擇“不了解”的人數占比卻達到了53.13%（見表3.12）。而在“您認為目前村里的民風如何？”這個問題上，59.83%的人認為一般，還有6.16%的人反映當前他們所處鄉村社會人情冷漠、問題嚴重（見圖3.13）。走訪時，一部分村民表示，現在很多鄰里之間常常會因為一些瑣事而斤斤計較、甚至產生沖突，個別家庭子女過多者，還會出現因贍養老人而發生兄弟姐妹不睦甚至結仇的現象，這些都是原有道德文化精華缺失的表現，還有部分村民表示村內常有子女外出打工，家中老人無人看管、孩子無人照看等情況，這些都影響和阻礙了鄉村治理中德治作用的發揮，致使農村的德治教育進展非常緩慢。表3.12村民對村規民約的了解情況Table3.12Villagers'understandingofvillagerulesandregulations選項小計比例非常了解667.13%一般了解36839，74%不了解49253.13%圖3.13關于村里民風如何的調查情況Figure3.13Investigationonthefolkcustomsinthevillage（二）德治的主體力量被削弱安陽市W區的鄉村城鎮化進程相對來說比較快，由此產生的負面結果也給德治建設帶來了很多不利影響，導致鄉村文化生態偏向功利化，鄉村社會中有德行、有文化、有威望的