公共財政與公共財政政策選擇(1)

一、我國公共財政的特點及轉型期的任

務

我國公共財政除了具有市場經濟國家公

共財政的一般特征外，如提供公共品或勞務、

矯正外部效應、維持有序競爭、針對非價值

性物品進行社會性規制、調節收入分配和

穩定經濟，還具有自己的特點。政府不僅要

矯正市場失靈，還要彌補市場殘缺，培育和

完善市場，促使經濟在日臻成熟的市場中持

續增長。由于我國是一個發展中國家，

區域經濟發展不平衡，公共支出財力有限，

政府提供的均等化財政服務的任務相當艱

巨。國有企業是國民經濟的主導力量，這

決定了政府必須按市場法則繼續管理、經營

好這部分國有企業，確保國有資產保值增值

是政府不可推卸的職責。

我國市場尚在發育，正處于由傳統的計劃經

濟向成熟的市場經濟過渡階段。我國已建立

起公共財政的基本框架，正處在由財政主導

型向市場主導型過渡的轉型時期。制度、體

制的創新成為轉型期經濟發展的巨大動力，

但是轉型時期體制創新本身面臨著種種風

險，如經濟結構的調整，國有企業改革職工

分流下崗，政府機構改革，收入水平的懸殊,

經濟全球化下的外部沖擊等等都會影響

著經濟的穩定與發展。這就客觀上要求財政

強化對宏觀經濟的調控。但在另一方面，隨

著經濟市場化的推進，原有的、主要依靠過

多的行政手段管理經濟的辦法，已明顯不適

應市場經濟的要求。因此，構建政府管理經

濟的宏觀間接調控體系，應更多地采用經濟

手段、法律手段及配以必要的行政手段,

這已成為政府職能轉換中的首要任務。

二、目前困擾我國經濟發展的主要因素

1.世界經濟的約束。

隨著加入WTO,中國經濟與世界經濟將進一

步融合，由此帶來的對國內經濟的沖擊，以

及世界性緊縮傳導效應的加速，將成為影響

中國經濟發展不可忽視的因素。

1997年亞洲金融危機爆發后，國際市場呈

現的明顯過剩和緊縮特征至今未得到根本

的改觀，小布什上臺后美國經濟的降溫，世

界商品和服務貿易總額下降，國際市場商品

價格持續走低，這些都將影響國際市場對中

國外貿出口的需求，抑制國內市場價格的回

升，從而進一步加大國內市場供過于求的矛

盾。

2.結構調整的維艱。

中國經濟目前正處于低檔次產品過剩，高檔

次產品供給不足的結構轉換時期。基本供給

層面上的商品已經不再供不應求，而商品供

過于求的狀況越來越嚴重。在諸多傳統產業

飽和的同時，許多新產品新產業尚待開發，

現行經濟結構難以支持經濟的長期穩定發

展。盡管隨著市場化進程的加快，我們正在

逐漸擺脫結構調整的制度因素影響，開始加

快產品結構、產業結構的調整步伐，但當今

世界技術換代不斷加快，在解決現存結構

問題的同時，更新更高層次的升級換代使

經濟結構調整成為長期性任務。

3.消費增長的滯緩。

當前收入分配結構不合理的局面決定了社

會邊際消費傾向的下降趨勢。改革開放以來,

社會總收入不斷增加，但增量部分被占人口

20%的高收入人群獲取，80%的低收入居民

呈相對下降趨勢。低收入居民的邊際消費傾

向高，但收入增長緩慢，不能形成對消費增

長率的實際貢獻；高收入階層雖然收入不斷

增加，但邊際消費傾向低，對消費增長率貢

獻也不大，因此導致了總體平均邊際消費傾

向的下降。再加上消費者對教育、住房、

醫療、社會保障等改革措施的預期，使居民

儲蓄傾向增強，消費傾向減弱。

4.投資速度的放慢。

近年來由于政府增發國債，加大了政府投資

力度，全社會固定資產投資增幅較強。但今

后一個時期投資增長與改革開放中前期比

較，速度將會放慢，這是緣于：一是目前全

社會投資基數較大；二是國有企業改革尚處

于關鍵時期，現代企業制度還沒有完全建

立起來，企業資產負債率和利潤率都沒有得

到根本性好轉，投資能力有限；三是銀行的

信貸功能難以充分發揮，企業利潤率低下和

銀行風險防范意識的增強，導致銀行的儲蓄

投資轉化率較低；四是民間投資不夠活躍,

缺少必要的引導機制和激勵機制，中小企業

融資渠道不暢；五是資本外流現象未得到有

效遏制。與此相應的另一面，外資引進的發

展趨勢也不容樂觀。

綜合上述因素分析：我國從“短缺經濟”

時期過渡到“后補缺”時期，有效需求不足

將會經常性地存在，通貨緊縮的壓力將取代

通貨膨脹的壓力，成為經濟運行中必須認真

關注和解決的問題。這是由體制轉軌和結構

轉移的雙重因素決定的。若想從根本上解決

有效需求不足，必須實現經濟結構的根本性

轉換，不可能一蹴而就。

盡管如此，就宏觀大勢而言，我們仍持樂觀

態度。據世界經濟組織預測，在中國結構轉

換時期，經濟增長速度將由改革開放中前期

的高速增長階段進人次高速增長階段，但由

于中國市場容量和結構轉換空間較大，在未

來30年，仍可保持相對較高的經濟增長速

度。

三、積極財政政策的理論借鑒

我國1998-2000年所實施的積極財政政策,

從經濟理論源頭上考察應屬于凱恩斯學派

的需求管理政策。這種刺激經濟增長的財政

政策主要包括兩類：

一是漢森的吸水政策，即在經濟蕭條時靠付

出一定數額的公共投資使經濟自動恢復其

活力的政策。汲水政策有四個特點：第一，

汲水政策是一種誘導景氣復蘇的政策。是以

經濟本身所具有的自發恢復能力為前提的

治理蕭條政策。第二，汲水政策的載體是公

共投資，以擴大公共投資規模作為啟動民間

投資活躍的手段。第三，財政支出規模是有

限的，不進行超額的支出，只要使民間投資

恢復活力即可。第四，汲水政策是一種短期

的財政政策，隨著經濟蕭條的哨失而不復存

在。

二是薩繆爾森為首的新古典綜合派的補償

政策。即政府有意識地從當時經濟狀態的反

方向調節景氣變動幅度，以達到穩定經濟波

動的目的。在經濟繁榮時期，為了減少通貨

膨脹因素，政府通過增收減支等政策以抑制

和減少民間的過剩需求；而在經濟蕭條時期,

為了減少通貨緊縮因素，政府又必須通過增

支減收等政策來增加消費和投資需求，謀求

整個社會經濟有效需求的增加。

準確的剖析，補償政策和汲水政策雖然都是

政府有意識的干預政策，但其區別也是很明

顯的：第一，汲水政策只是借助公共投資以

補償民間投資的減退，是醫治經濟蕭條的處

方；而補償政策是一種全面的干預政策，它

不僅在使經濟從蕭條走向繁榮中得到應

用，而且還可用于控制經濟過度繁榮。第

二，汲水政策的實現工具只有公共投資，而

補償政策的載體不僅包括公共投資，還包括

所得稅、消費稅、轉移支付、財政補償等。

第三，汲水政策的公共投資不能是超額的，

而補償政策的財政收支可以超額增長。第四,

汲水政策的調節對象是民間投資，而補償政

策的調節對象是社會經濟的有效需求。

我國實施的積極財政政策，1998年屬典型的

“汲水政策”，其載體是國債投資，而1999

年以來的財政政策則屬于補償政策，是一種

全面干預的政策，其載體不僅包括公共投資,

還有稅收、轉移支付、財政補貼等。

不論采取汲水政策還是補償政策，其主要措

施都是擴大公共投資，投資對經濟增長的貢

獻在短期表現為需求效應，而長期則表現為

供給效應。

在“后短缺”時期，經濟發展的主要矛盾已

由全面的供給短缺轉向了有效需求不足和

供給結構失調并存。目前中國經濟呈通貨緊

縮態勢，絕非是單純的生產能力超過市場容

量，在相當程度上是由微觀和供給方面存在

的問題造成的，既含有效需求不足的問題，

也有供給結構問題，后者導致了供給質量不

高，造成結構性積壓嚴重，反過來又增加了

需求困境，根據這一判斷，我們認為中國目

前的經濟狀況，既不同于20世紀30年代的

世界性經濟危機，又不同于西方國家70年

代的經濟滯脹。因此，單獨用凱恩斯的短期

刺激經濟增長的財政政策，或供給學派的減

稅等一攬子供給管理政策，均不能達到目的,

應將二者結合起來運用。我國的產業結構、

企業結構、產品結構和城鄉二元經濟結構的

不合理性，導致了供給狀況不能適應具有不

同收入水平和富裕程度的消費者的需求，必

須也只能通過供給調整來適應不斷變化的

消費需求結構。而且隨著人們收入水平和有

效需求的不斷提高，供給可能發展成為矛盾

的主要方面，調整供給將顯得越來越重要。

治理的辦法在于把政策導向和市場機制有

機地結合起來，壓縮無效供給，發展有效供

給，實現供給結構的升級換代。

四、近期積極財政政策取向

近期的積極財政政策要鞏固前期政策成果,

應汲取日本在擴大內需政策缺乏連續性而

遭失敗的教訓，防止因輕易改變財政政策的

方向力度，而導致的經濟再度陷入不景氣

現象的發生。在政策的實際執行中，要注意:

1.繼續發揮國債作用，注重引導社會投

資。國債投資的使用方式，應適當減少直接

投資，逐步增加間接投資的比重，即采取財

政參股、補貼、貼息等辦法吸引民間投資。

對國債的使用方向，要加快在建項目的建成

和投入使用，做好“填坑補洞”的后續性工

作，提高項目的使用效益；要加大對西部地

區基礎設施和生態工程的投資力度；要通過

貼息等方式擴大國債對高新技術產業和對

傳統產業的技術改造的支持，促進產業的技

術進步和升級換代。

2.調整稅收政策、激活社會投資，進行稅

制結構調整.這不能簡單地理解為減稅或增

稅，不同領域的稅負水平將有增有減。增的

部分系指當前GDP中法定稅負較輕的，或現

行稅制應該覆蓋而尚未覆蓋的部分，應對其

拓寬稅基，適當增加稅負，如對環境污染等

存在外部負效應的行為課征重稅。減的部分

則是GDP中稅負過重的部分，如增值稅的稅

基改革，企業所得稅稅前成本的足額扣除

等。稅制調整是適應加入WTO的需要，稅制

改革的重點：一是實現增值稅稅基的轉型，

從生產型轉向消費型，以利于鼓勵投資。二

是增值稅征收范圍的擴大，由目前的選擇

性征收轉向普通性征收。三是統一內外資企

業所得稅，改變內外資企業稅負不公平的現

狀。四是完善個人所得稅，建立綜合匯總征

收制度，同時改革扣除標準，加大對高收入

階層的征收力度，實現公平收入分配的目的,

此外，要解決目前企業所得稅和個人所得稅

中對股息紅利所得的重復課征問題，消除

其對投資的抑制作用。

3.規范轉移支付制度，支撐西部大開發戰

略的實施。縮小地區間過大的貧富差距是中

央政府義不容辭的責任。對于支持西部大開

發，一方面要盡快完善合理有效的轉移支付

制度，實現地區間公共財政服務水平的均等

化。鑒于我國是單一制國家，應該采用以縱

向平衡為主，縱橫結合為輔的轉移支付模式,

加大一般性轉移支付力度。另一方面，要用

好中央支持西部大開發的特種國債，保證西

氣東輸、西電東送、南水北調、青藏鐵路、

生態環境等項目的圓滿完成。

4.調整財政支出范圍，增加社會保障支出。

政府的資源配置要全部退出競爭性領域，提

高對基礎設施、社會保障、科學教育、

環境保護。國防等公共項目的支出，為經濟

持續增長創造良好的外部環境。盡快建立起

完善的社會保障體系，增加社會保障支出的

份額。在社會保障資金的籌集方面，除通過

增加財政投入、國有股變現等方式外，還須

盡快開征社會保障稅。

五、關于積極財政政策談出問題

我們認為，從中長期看，我國應實施中性的

財政政策，當未來經濟形勢發生變化時，政

策選擇也應發生相應變化，因此要考慮適時

逐步談出積極財政政策問題。

積極財政政策的談出要適時，關鍵點在筆者

看來是要形成經濟穩定增長的內在機制。隨

著國債的累計增長，進一步發債的空間會趨

于縮小。積極財政政策也應隨著形勢的變化,

相機調整政策內容，著力提高國債投資對

民間投資的帶動作用，特別是要培育社會消

費和投資增長的內在機制，以保證減停增發

國債后經濟也能持續增長。當前體制矛盾是

制約經濟穩定增長的內在機制形成的重要

因素。投融資體制改革不到位，使財政投資

對社會投資的拉動效應減弱。國有企業資產

管理體制不到位，使