《公共事業管理》復習資料第一章導論I.公共事業1.公共事業就是以滿足社會公共需要為基本目標、直接為社會經濟的發展和人民生活的提高創造條件或提供服務、不以營利為目的的社會活動。2.特點：公共性、公益性、非營利性、服務性II.公共組織1.類型：政府(狹義)、事業單位、社會團體、民辦非企業單位2.非政府公共組織特征：非政府性、公益性、非營利性、組織性III.公共事業與公共事務的關系公共事務包括政府工作和公共服務，概念大于公共事業的含義，公共事業是狹義的公共事務。IV.準公共產品的特征不完全的消費非競爭性和非排他性VI.公共事業管理1.基本內涵：公共事業管理就是政府對公共組織的規范和發展，以及滿足社會公共需要為基本目標、直接為社會經濟的發展和人民生活的提高創造條件或提供服務、不以營利為目的的各種社會活動，所進行的規劃、組織、協調和控制的活動。[公共事業管理具有雙重內容，即管理客體既包括公共事業，也包括管理主體中的非政府公共組織自身]2.公共事業管理要素：①主體:公共組織②客體:非政府公共組織，準公共物品領域③目標:滿足社會公共需要，促進社會整體利益協調發展，提高公眾的生活質量④職能:計劃、組織、領導、控制⑤方式:目標、績效、戰略管理⑥方法:多元化、市場化、社會化等3.公共事業管理與企業管理的區別：①管理的目標不同，企業注重經濟效益和利潤最大化，公共事業管理注重公共效益和提高公眾生活質量②管理權力的來源不同，企業來源于生產資料的所有權，公共事業管理主體的權力實質是公共權力③管理手段不同，企業管理可以將指標量化處理(如顧客滿意度)，獎優罰劣，公共管理則更多需要運用法律的、規制的、政策的手段④管理結果的衡量標準不同，企業圍繞經濟效益尋找提高管理績效的參照系，確定績效管理的標準數值，公共事業管理的標準往往不容易確定，無法設定剛性指標。4.公共事業管理區別于行政管理：①管理主體不同:行政管理主體是政府機關(具有決策職能)，公共事業管理主體是政府、事業單位、社團、民辦非企業單位等公共組織(主要是執行和服務)②管理對象不同:行政管理的客體包括了所有的國家事務和社會事務，公共事業管理的對象主要是社會事務以及一部分經濟事務，主要涉及科教文衛體及基礎設施等方面的社會事務③管理方法不同:行政管理的主要管理方式是行政方式和法律方式，有強制力，公共事業管理則是依據國家相關政策和法律，在運用行政的、法律的、經濟的傳統管理方法的同時，更多的使用社會化的方法④管理主體的財政地位不同:行政管理經費依賴于國家財政，非政府組織在經濟上獨立核算自負盈虧，具有相對的獨立性。5.公共事業管理與公共管理：①管理范圍不同，公共管理是廣義的公共事務，公共事業管理的對象是狹義的社會公共事務②對象不同，公共管理與政府職能、宏觀調控、經濟管理職能和社會公共事務管理職能相連，公共事業管理的范圍主要是狹義的公共事務，主要與政府的社會管理職能相連③手段不同，公共事業管理是剛性與柔性手段的并用，但在具體管理環節中柔性手段占主導地位，公共管理二者都得到廣泛應用。6.研究公共事業管理的意義：①有利于整體提高人民的生活質量②有助于促進現代公共事業管理體制的形成③有利于推進政府管理體制改革④有利于促進社會的整體協調發展⑤有利于促進國家與社會互動關系的形成。第二章公共管理事業的主體政府成為公共事業管理主體的原因，從根本上說是因為存在市場失靈I.市場體制的優勢與市場失靈1.優勢：信息傳遞的效率，激發生產社會財富的創造力，有效地組織社會經濟活動2.市場失靈：①市場無法有效地提供公共物品②市場自己無法糾正經濟活動的負外部性(經濟活動的負外部性是指生產者或消費者的經濟活動對社會其他成員造成損害，但卻不為此給予他人補償或給予的補償不能抵償所造成的損害。如工廠排污對附近居民或者企業造成損失)③市場無法消除壟斷④市場自身無法維持經濟發展的穩定性⑤市場機制會導致收入分配不公。II.政府管理的優勢和局限1.優勢：①政府提供公共物品和公共服務②保持社會經濟的穩定增長③促進資源的合理利用④創造良好的市場環境⑤促進和和保障社會公平⑥應付緊急事件2.政府失靈：①公共政策失效②政府組織存在低效率③存在尋租及腐敗III.政府是公共事業管理的主體①非政府性公共事務擴大決定了公共事業管理的主體應當包括政府②公共事務管理的法律化規范化趨勢決定了公公事業管理的主體應當包括政府③市場失靈也決定了政府是公共事業管理的主體④公共物品的特性也決定了公公事業管理的主體應當包括政府IV.政府是公共事業管理的主導①政府決定著整個公共事業管理的基本范圍、基本性質和基本方法②政府決定著整個公共事業管理的體制和運行③政府是公共事業管理中其他管理主體的管理者V.我國的“民間社會”與西方市民社會1.相似：都是從政府過度干預狀態下逐漸成熟的；都是市場經濟作用的結果；都代表著政治經濟相對獨立的公民生活領域2.不同：①獨立性不同。西方公民社會是獨立于政治領域和經濟領域之外的，具有獨立的成長發展空間，而中國公民社會的成長和政府的控制是分不開的。②法制完善程度不同。西方公民社會的成熟很大程度上依賴西方的法制，而我國公民社會法律建設嚴重滯后，制約了公民社會的發展。VI.非政府組織1.特征：非政府性、非營利性、志愿性、公益性或互益性、組織性2.作用：促進社會溝通、增加社會公共物品的供給、促進政府職能轉移、促進就業3.我國非政府組織的特點和問題：①獨立性差②公信力不足③總量不足、結構不合理、發展不平衡④法制和監管機制不健全⑤能力不足4.促進我國非政府組織的發展：①明確政府職能邊界，規范與非政府組織的關系②加強非政府組織的公信力建設③健全政策法規，加強監管力度④加強非政府組織的能力建VII.如何理解公共事業管理主體的多元化①促進市場經濟的縱深發展②回應利益多元化社會建構的需要③服務公共行政的有效開展④推進行政法治的發展第三章中國的非政府公共組織I我國公共服務的主要問題1.公共服務體制的縱向造構：①政府間公共服務事權缺乏明確劃分，導致支出責任模糊②政府間財政的劃分沒有完全對應于事權的需要2.公共服務體制的橫向造構：①公共服務的主體單一，市場和社會在提供公共服務方面所起到的作用還比較有限②基礎性公共服務和公益性事業社會性公共服務中，政府是主要投資者和管理者，一方面不利于成本控制，缺乏競爭導致效率低下，另一方面增加了權力尋租的可能性。3.對社會性公共服務投入不足：①行政管理支出不斷增長，導致公共物品方面支出缺失②教育等方面的支出還未達到目標。4.公共服務的效率和公平問題：①地區差異，教育發展醫療衛生等方面存在明顯的地區差異②城鄉差異，外溢性很強的社會性公共服務之間的城鄉差異很顯著。5.公共服務的監管問題：(1)監管的法律法規和標準方面①目前的規則體系缺乏統一性，不同部門之間、地方和國家法規之間存在矛盾②公共服務質量檢測標準滯后③缺乏具體違法行為的針對性規定(2)監管主體方面①很多政府主管部門扮演事業單位的資產所有者、政策制定者等多重角色②監管主體職能不清，監管主體單一沒有形成監管合力等③問責機制的建立和完善。6.完善我國公共服務的建議：①合理劃分政府間公共服務事權②采用適度分權的財政體制③提高公共服務的質量和效率④注重社會公平⑤加強監管。II.事業單位中國事業單位管理體制的形成：①是在所有制單一、高度集權的計劃經濟體制基礎上建立的②是在高度中央集權的、“萬能政府”的行政體制基礎上建立的③是建立在對公共事業不理性的認識基礎上的。存在問題：①非經濟性的事業單位脫離社會經濟發展軌道②國家“包辦”事業加重了財政負擔，降低了事業投入的使用效率③事業單位的行政化使事業單位成為政府的附屬物，泯滅了事業單位發展的內生動力，混淆了政府和事業單位各自的職能界限。事業單位的改革方向與分類改革：建立一個政府主導的、充分整合社會資源的、獨立于政府和企業的事業管理體系是事業單位改革的基本目標，分類改革、創新模式、健全法制是基本的改革趨勢。分類改革，調整事業單位結構，根據不同行業和類型事業單位的公益特點和社會化程度分為行政性、公益性和服務性三類，改革的基本思路是：分類轉向，整合精簡①對目前承擔著政府職能的事業單位，將其明確轉變為政府部門②對目前承擔的公益性事務較少或以從事大量市場經營活動、企業色彩比較濃重的事業單位，應明確轉變為企業③對中介性事業單位應明確轉變為市場中介組織④在保證公共物品和公共服務供給的前提下，把國家財政全額撥款的事業單位減到最少。推進事業單位改革：①推進事業單位內部管理體制改革(規范職能、責任到人、壓縮規模、有效激勵)②推進事業單位資金籌集模式改革(科學分類、擴大渠道、靈活多樣)③創新法律監管框架，覆蓋更多類型的公共物品提供者和公共服務者。1.事業單位是國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。2.特征：①事業單位的性質是社會公益性組織②事業單位的舉辦主體是國家機關或其他國有機構③事業單位的經費來源是國有資產④事業單位的組織目的是從事社會根本服務⑤事業單位的活動領域主要是科教文衛等。3.類型：①行政支持類(監管、資質認證、執法監管等，如金融監管機構)②社會公益類(根據社會共同需要提供普遍服務和公益物品，如義務教育)③生產經營類(面向社會群體的專業性服務，如職業培訓機構)4.政府與事業單位的關系：(1)政事關系的認識演進，政事關系一體化是傳統事業單位體制的基本特征。①政事關系是政府與社會基層單位不同組織之間的關系②政事關系是政府公共行政與社會事業事務兩個不同職能之間的關系③政事關系是政府事業職能的“決策與執行”關系。(2)服務型政府架構下的政事關系定位①政府機關負責向社會提供公共服務，事業單位負責生產公共服務②政府機關以行政方式(組織與管理)向社會提供公共服務，事業單位以直接生產、直接服務方式履行政府向社會提供公共服務職能。III.社會團體1.社會團體是指中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。2.特征：非政府性、自愿性、共同性、非營利性、自我約束性IV.事業單位與社會團體的區別①組織目的不同，社會團體的組成目的是為了實現會員共同意愿，事業單位舉辦的目的是為了社會公益目的②組織的經費來源不同，社會團體的經費來源主要是會費與社會捐助，事業單位的主要經費來源是財政撥款③組織的經營性質不同，社會團體只能從事非營利性活動，事業單位從事的活動既可以是營利的也可以是非營利的④登記、管理機關不同，社會團體是由登記管理機關(民政局)登記管理和業務主管單位業務管理，事業單位則不同，國務院機構編制管理機關和縣級以上地方各級人民政府機構編制管理機關是本級人民政府的事業單位登記管理機關。V.民辦非企業單位1.民辦非企業單位是指企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織。2.特征：民間性、非營利性、社會性、獨立性、實體性VI.社會團體與民辦非企業單位的區別①組成方式不同，社會團體是按照會員共同意愿由會員組成的社會組織，民辦非企業單位沒有會員，但是有專職固定的工作人員②組織的目的不同，社會團體主要是為成員提供服務，民辦非企業單位主要是整合民間的資源，從事非營利性社會服務活動④實體性程度不同，社會團體不一定有外在的、經常可辨別的實體性，民辦非企業單位有固定的、專門的活動場所和固定的、專門的工作人員，具有明顯的外在可識別性。社會團體與民辦非企業單位的管理體制：(1)社會團體管理體制，同一登記、雙重負責、分級管理(2)民辦非企業單位的管理體制，政府管理(同一登記、雙重負責、分級管理)的同時建立一些列完善的內部制度，建立各項內部制度，制定章程，建立組織機構和管理制度，建立財物、會計、資產管理制度。第四章科技管理I.科技活動的類別劃分①以滿足企業或市場需要為主要目標的科技活動(應用技術研究)②以滿足社會共同需要為主要目標的科技活動(基礎科學研究，人文社會科學研究，公益性研究和技術推廣)II.科技事業產品的特性分析①科技事業產品具有一定的非排他性(基礎性研究，人文社會科學研究，公益性研究和技術推廣)②科技事業產品具有一定的消費競爭性(應用技術研究產品)③科技事業產品具有突出的外部收益性(基礎性研究，人文社會科學研究，公益性研究和技術推廣)III.科技管理的含義根據科技活動自身的發展規律和特點，運用管理科學的理論與方法，對各項科技活動進行組織和籌劃，以求在時間和經濟上最合理最有效地達到預定的科學技術發展目標。IV.科技管理體制的三種形式及代表國家：①多元分散型，市場經濟發達的國家(美國)②高度集中型，發展中國家和新興工業化國家(巴西印度)③分散與集中相結合型，英法德。第五章教育管理I.教育活動的主要內容及劃分①以滿足個人需要為主要目標的教育管理(高等教育、成人教育)②以滿足企業需要為主要目標的教育管理(職業學校、成人教育)③以滿足社會共同需要為主要目標的教育管理(基礎教育、特殊教育)II.教育事業產品的特性分析教育事業具有一定的非排他性，一定的消費競爭性III.教育管理的基本內容外部收益性強弱政府補貼高等教育普通高中教育基礎教育公共性越往上公共性越強政府補貼越大教育預測、教育計劃、教育決策、教育督導、教育評價，該五項相互滲透相互促進IV.教育事業管理體制的三種形式①集權制教育管理體制(中國，前蘇聯，法國)，缺點：體制僵化，不靈活；優點：統一調配資源②分權制教育管理體制(美國)，優點：因地制宜；缺點：教育發展不平衡，依賴市場調節，有盲目性③混合制教育管理體制(日本)，特點：a.中央教育行政與地方教育行政共同合作、共同管理教育事業b.對地方教育有一定控制權、指揮權和監督權c.中央政府在重大教育問題上實行集權的管理模式，一些次要問題上給予地方教育行政較大的自主權。第六章文化管理I.文化事業活動的內容及類別①以滿足社會共同需要為主要目標的公益性文化事業活動，是公眾獲取知識和信息，接受教育的一個重要渠道，也是一個國家或地區社會經濟文化發展水平的一個重要標志，主要內容或活動形式有：公共圖書館、文物館、博物館、紀念館、群眾藝術、群眾文化站(館)等。②以滿足一定的群體或個人需要為主要目標的營利性文化事業活動，如：娛樂業、演出業、新聞出版、廣播電視、影視音像等。II.文化事業和文化產業的區別和聯系①區別：就“大文化事業”概念而言，文化產業是其中的一部分，二者是包涵和被包含關系。就“小文化事業”概念而言，文化產業是與其對應的概念。在這個層面上，兩者主要的區別在于，文化事業是為了不斷滿足人民群眾日益增長的精神文化需求的純公共產品部分，他們是非營利的，所需經費是國家提供的。而文化產業則指文化中有準公共產品性質甚至完全是私人產品性質的部分。②聯系：文化產業是從文化事業的概念中分離出來的可以用市場方式運作的一部分。III.文化事業產品的特性分析文化事業產品具有一定的非排他性、消費競爭性和外部收益性IV.文化管理的必要性①文化產品的外部性決定了政府必須介入文化產品市場(加強基礎文化設施建設，保障公眾基本文化需求，代表社會對外部收益支付費用)②文化產品所具有的意識形態屬性決定了政府必須介入文化產品市場(對文化產品進行必要的引導和管理，維護自己的政治經濟利益，鞏固自己的統治地位)③文化產品的雙重屬性決定了政府必須介入文化產品市場(如果聽憑市場選擇，一些主要有社會效益而經濟效益不足的產品可能會被完全排擠出市場，比如一些民族文化精粹和一些應該弘揚的時代主旋律)④文化產品的商品屬性也決定了政府必須介入文化產品市場(任何市場都會出現失靈現象，文化市場也不例外)外部性強弱公共財政補貼娛樂業影視音像一般電臺新聞出版機構藝術機構某些電視臺電視節目某些刊物國家的藝術團公共圖書館博物館紀念館群眾文化館V.文化事業管理體制的四種形式及其代表國家①社會調節型，美國②多元復合性，法國(集權、分權、放權綜合)③政府主導型，新加坡(專門主管機構，強化政府管理)④政府嚴控型，前蘇聯、朝鮮(意識形態中嚴控)第七章衛生事業管理I.衛生事業活動的類別劃分①以滿足社會共同需要為目標的衛生活動(衛生防疫和醫學研究中的基礎醫學研究；突發事故救護；臨床醫療技術研究；醫療保障制度)②以滿足個人與家庭需要目標的衛生事業活動(醫療產品)II.衛生事業產品的特性分析①具有較強的外部收益性②具有一定的非排他性和一定的消費競爭性③具有公益性和福利性(政府管理衛生事業的必要性)④衛生事業的公益性⑤醫藥領域存在信息的不對稱性⑥公眾的衛生產品的支付能力的不確定性III.衛生事業管理體制的三種形式及代表國家①政府導向型，英國，加拿大②社會導向型，德國③市場導向型，美國IV.結合衛生事業產品的特性談談政府介入衛生產品市場的必要性：①衛生事業的公益性決定了政府必須介入，市場不會提供純公共性的產品，不能完全依賴市場機制②醫藥領域存在明顯的信息不對稱性決定了政府必須介入，信息不對稱必然形成壟斷，必然導致市場失靈③公眾對衛生產品支付能力的不確定性決定了政府必須介入，為了保障社會成員都能享有基本的衛生保障，政府必須介入。V.我國衛生事業管理中的問題及改革措施：問題：①總體投入不足②城鄉發展不平衡③高度的計劃管理不利于調動各方面的積極性④公費醫療導致低效率，農村合作醫療制度有待完善。措施：①政府要加強公共衛生管理②加快公共衛生體系建設③加強重大傳染病防治④加強農村衛生建設⑤深化城市醫療體制改革試點⑥切實加強醫院管理，提高醫療服務質量⑦加強衛生行業作風建設。第八章體育事業管理I.體育事業和體育產業：“事業”具有福利性和非營利性，“產業”具有企業經營性II.體育事業活動類別劃分①以滿足社會共同需要為主要目標的公益性體育事業活動(大眾公共體育設施)②以滿足個人需要及企業為主要目標或具有營利性的體育事業活動(體育健身俱樂部，運動俱樂部等)III.體育事業產品的基本特性一定的非排他性，一定的消費競爭性，外部收益性外部性強弱公共財政收入超出基本醫療需求的衛生產品某些臨床研究某些醫療產品基礎醫學研究防疫與保護IV.體育事業管理三種類型及其代表國家：①政府管理型，日本希臘韓國南非②社會管理型，美英③政府與社會共同管理型，澳大利亞法國加拿大。第十章中國公共事業管理的法律制度I.公共事業管理法律制度的一般內容①登記管理②免稅政策(免稅一般指免除所得稅)③財產管理和使用④組織機構和決策程序⑤監督管理我國現行公共事業管理法律體系主要內容：①國家根本大法和基本法律的相關規定②行政法規和規章的管理規定③加強公共事業管理法制建設(公共事業管理逐步與行政管理分離并走向法制化)II.我國非政府公共組織立法的特點①雙重管理體制②分級管理體制③限制競爭原則④年度檢查制度⑤財務監督⑥財政優惠III.我國非政府公共組織立法中存在的問題1.立法角度而言①非政府公共組織單行法的缺失②立法權威性的缺失③實體法的缺失2.立法內容的缺失①行為規范的缺失②法律規范的操作性不強，漏洞過多③法律體系銜接不好，法律規范不配套第十一章公共事業管理的方法和技術I.公共事業管理的傳統方法①行政管理方法②法律管理方法③經濟管理方法④各種管理方法的綜合運用民營化興起背景：①緩解財政壓力的需要②適應經濟全球化的需要③信息革命的推動④公民社會成熟產生的推動力。民營化的實質：①狹義的理解為一種政策，即引進市場激勵機制以取代政府對經濟主體的隨意的政治干預從而改進國家資源的使用效率②冠以的理解為政府的一種全新的施政方式，政府開始把市場機制引入公共服務的供給領域③主體多元化，運用企業管理的方法，引入市場機制和競爭機制，其形式包括委托、替代、撤資等。II.新管理方法：市場化1.市場化的基本方式：①委托a.授權合作式委托b.合同項目式委托c.公開招標d.其它委托方式②替代(替代政府提供公共產品)③撤資(出售、轉讓、清算)2.市場化方法的優勢與局限：①優勢a.可以降低公共服務的成本b.可以提高服務的效率和質量，提高居民的生活質量c.可以增加公共選擇的機會d.可以吸收民間資本，整合國家資源。②局限a.關于規避公共責任的問題，政府和企業之間事實上是委托代理的關系，政府應承擔起民營化之后的監管責任，對公眾負責，確保公眾利益b.關于國有資產流失問題，由于政府急于擺脫負擔，沒有合理地對國有資產進行評估，在民營化形式中造成國有資產流失c.關于民營化引發貪污腐敗的問題，民營化過程中，政府與企業接觸頻繁，外部性強弱公共財政收入職業俱樂部半職業俱樂部大眾體育活動腐敗機會增加d.關于民營化引發的公平性問題，準公共服務具有部分排他性，使得生活困難的人享受不到這些服務產生社會不公平的問題(如民辦學校收費比公辦學校還高)e.關于民營化可能引發的社會不穩定問題，民營化過程中妥善處理現有人員和離退休人員的安置問題以減少不穩定因素的出現f.民營化可能引發的管理危機，不同地區之間的治理環境、市場環境差異很大，要求決策者既要有行政管理方面的專業知識，又要對市場環境有充分了解，還要克服經驗主義的弊端，才能保證決策的科學性，保證民營化的順利進行。第十二章我國公共事業管理體制改革I.公共事業管理現代化1.根據社會主義市場經濟發展的客觀要求，運用科學的思想、理論和技術，構建合理的公共事業管理體制，對公共事業的各項活動進行有效的管理，滿足公眾對公共服務的需求，創造最佳社會效益的過程，包括觀念現代化、管理體制現代化和管理手段現代化。2.管理觀念現代化：是指導各項管理決策、管理制度和管理活動所秉承的基本原則和基本價值觀，是公共事業管理現代化的先決條件。主要內容包括：①公共事業管理社會化，打破國家包辦公共事業的單一體制，鼓勵民間投資和興辦公共事業②公共事業管理市場