特朗普政府產業政策對華影響與應對建議近年來，美國產業政策堅持重振本土制造業理念，推動“再工業化”。特朗普第一輪任期采取了競爭性產業措施與保護主義并用手段，對內積極推動減稅、發展傳統產業以促使“制造業回流美國”，對外實施貿易保護措施、限制科技產業投資與技術流動，特別強化了對華科技產業限制和打壓。總體來看，美國產業限制措施并沒有改變中國在全球產業鏈價值鏈中的地位。展望特朗普新一輪任期，其產業政策的核心仍在于保持美國在尖端技術領域的優勢地位，并盡可能地恢復基礎和中端制造業的全球競爭力，繼續采取對內發展和對外遏制策略。對此中國需要繼續推動產業技術攻堅，夯實國內產業鏈基礎，拓展多元化市場，完善海外綜合服務體系，推動國際新秩序建設。一、特朗普第一任期產業政策特征與對華限制措施（一）將競爭性措施與保護主義并用自上世紀8020081特朗普第一輪任期延續“再工業化”戰略，打出“讓美國再次變得強大”口號，實行“美國優先”政策。不同于奧巴馬政府通過加強美國科技創新和人才培育等長期化產業政策，以鞏固美國高端制造業領域的領先地位，特朗普政府產業政策將傳統油1造業快速回歸美國本土，以緩解美國產業空心化和工薪階層大量失業的困境與壓力。特朗普政府產業政策表現出競爭性和保護性并舉的特征，政策措施逐漸由支持前端技術研發的隱性措施轉向補貼后端行業生產的顯性措施，科技政策從扶持本土產業擴展至遏制他國發展。表1：特朗普第一輪任期內主要產業政策和科技政策政策領域具體內容傳統產業政策對內措施2017年，美國出臺《減稅和就業法案》，將美國企業所得稅稅率由35%降至21%，旨在提升美國企業的國際競爭力。20181020001.5億美元的地方政府和社會投資，改造美國年久失修的公路、鐵路、機場以及水利等基礎設施。2018年，美國推出《先進制造業美國領導力戰略》，再次提出保持美國在全球先進制造業的領導能力和競爭能力，強調制造業對于經濟、安全、就業的戰略意義，重申制造業不能從任何價值鏈中分離。2017年，特朗普政府撤銷了奧巴馬政府時期的《清潔能源計劃》和《氣候行動方案》，修改環境法規。減少對傳統能源行業的束縛，放寬對傳統化石燃料的開采管制，支持油氣部門等傳統能源產業發展。對外措施2017年，美國退出《跨太平洋伙伴關系協定（TPP）》；終止《北美自由貿易協定》（NAFTA），形成保護美國利益的《美墨加協議》（USMCA）；推進《跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定（TTIP）》談判。2017年，美國根據《貿易擴張法案》232條對鋼鐵和鋁的進口開展新調查，2018年3月宣布對鋼鐵和鋁進口分別征收25%和10%的關稅。2018年，美國重啟貿易法第201條，規定若美國貿易委員會發現進口產品對美國國內工業造成嚴重損害時，有權決定采取行動。2018年，美國依據對華“301調查”結果，對中國進口的商品征收大規模關稅，并限制中國對美的投資并購。科技產業政策對內措施2018122019年簽署《美國人工智能倡議》，旨在維持美國在人工智能領域的絕對領先地位。2019年，美國國防部創新委員會發布《5G生態系統:對美國國防部的風險與機遇》報告，特朗普和聯邦通信委員會(FCC)宣布了幾項加速5G在美國部署的計劃，宣稱“5G競賽已經開始，美國必須贏”。對外措施2018年出臺《2018年出口管制改革法案》，在出口管控條例中加強了對新興關鍵技術領域的識別與管控，強化對華技術產品出口管制。2018年，美國商務部制定了針對最新的14大類關鍵技術與產品的出口管制框架2018年簽署《外國投資風險審查現代化法案》，加強美國接受外商投資合作的監管審查力度。資料來源：傳統產業政策領域，特朗普政府對內積極推動減稅、擴大基礎設施投資、發展傳201735%降至21%，低于當時發達國家約22.5%的平均稅率，旨在形成“稅收洼地”以吸引國內外企業將生產遷至美國本土。此外，特朗普政府提出以政府投資帶動公路、鐵路、機場以及水利等基礎設施改造，放寬了對傳統化石燃料的開采（1）對外方面，特朗普政府宣布退出或重談多邊貿易協定、采取多樣化的貿易保護措主導地位。特朗普首輪執政時期，美國先后退出和終止了跨太平洋伙伴關系協定（TPP）和《北美自由貿易協定》（NAFTA），并威脅退出世界貿易組織（WTO）。為2018232鋼鐵加征25102017年的600條左右激增至2020年的1700條左右（圖1）。圖1：全球貿易保護措施激增資料來源：IMF，前沿科技政策領域，在新一輪科技革命和產業變革的大背景下，特朗普政府對內將人工智能、先進制造業、量子信息科學和第五代移動通信視為影響美國高端產業發2018年內提供12對外方面，特朗普政府對“新興技術”領域施行出口管制和投資限制，維護美國201820192018為已有的兩用物項2出口管制規則提供永久的立法基礎，同時將出口管制適用范圍擴大到了“新興和基礎技術”。《外國投資風險審查現代化法案》（FIRRMA）強化了外國投資委員（CFIUS）會對海外主體投資美國關鍵技術、基礎設施、敏感領域等的審查和決定權限。如果外國投資委員會認定審查交易可能對美國國家安全構成威脅，其（二）強化對華科技產業限制和打壓前沿科技政策上，特朗普政府對華采取了技術限制、打壓企業兩個層面的措施。一是通過外資審查、出口管制、限制教育與研發資源等方式，加大中國獲得先進技術的難度。產業投資方面，原本美國外國投資委員會（CFIUS）只審查外國人獲得美國企業控股權的交易，但《外國投資風險評估現代化法案》（FIRRMA）將審查范圍擴大到非控股權的交易。該法案對中國企業在美國通過少數股權等方式投資高科技產業進（BIS）142兩用物項是指既有民事用途，又有軍事用途或者有助于提升軍事潛力，特別是可以用于設計、開發、生產或者使用大規模殺傷性武器及其運載工具的貨物、技術和服務。器人、新材料、生物醫藥等高科技產業規劃高度重合，將中國企業在美國設立的研發分支機構所產生的創新技術成果置于管控之列，強化了對華技術產品出口管制。科技教育方面，美國以國家安全為由，有針對性地限制、監控中國赴美科技人員交流，收縮特定專業的中國留學生和訪學人員的簽證審批渠道，并縮減旅美華人學者進入重點實驗室的工作機會。中國學生赴美就讀機器人、航空等高科技制造領域專業的機會大幅減少。二是打壓中國的通信、互聯網、無人機等領域高科技企業。其一，全面限制中國201920182019520205（EDA）20008月，美國禁止外國公司在沒有獲得特別許可的情況下向華為出售含有美國技術的芯片。受此影響，華為用于制造智能手機的高階芯片庫存一度告急。根據CounterpointResearch1220222其三，將中國高技術企業列入“實體清單”。美國商務部產業與安全局（BIS）根據美國《出口管理條例》，通過“實體清單”管控向特定最終用戶出口管制物項。2018年以后，被列入“實體名單”的中國企業數量驟然上升，2018—2020年分別有41107134（大疆），網絡安全（奇虎360）和超級計算機（中國的國家超級計算中心）等領域的領軍企業和機構。其四，依據安全規則禁止和剝離中國企業。依據美國的信息和通信技術或服務供應鏈安全規則，美國政府可以對其境內的中國信息和通信技術或服務的大規模使用進2020TikTokQQ2020TikTok20226TikTok已將美國用戶數據轉移至甲骨文公司(OracleCorp)的服務器上，其母公司字節跳動無權3。202012委員會（PCAOB）對會計師事務所檢查要求的，將被美國證券交易所除名。該委員會指責包括阿里巴巴、京東、百度等科技巨頭在內的中國上市企業違反了規則，這些企20227159家中概股列入“預摘牌”名單中。在產業投資方面，從特朗普政府到拜登政府，20238141054括私募股權、風險投資和合資投資，并要求在中國開展業務的美國人向美國政府通報對相關高科技領域的投資情況。根據研究公司PitchBook的數據，美國對華風險投資總額從2021年的329億美元驟降至2022年的97億美元。32024TikTokTwitter（X”）TikTokTikTokTikTok420238914105（ExecutiveOrder14105）到關切的國家投資于特定的國家安全技術和產品的問題》（AddressingUnitedStatesInvestmentsinCertanNtioalecutyTehnoogisadPductsinounriesofoncer二、特朗普第一任期的產業限制措施并沒有改變中國在全球產業鏈價值鏈中的地位中國對內將國內消費作為經濟發展的主要動力，夯實國內產業鏈供應鏈基礎，抓緊“卡脖子”技術攻關突破；對外擴大高水平對外開放，積極拓展多元化市場和國際合作。從全球制造業規模來看，中國制造業產值仍處于全球領先地位。特朗普政府采取的外商投資審查機制加大了中國對美投資的難度和風險，但這并未影響中國開展全球2019圖2）生產規模巨大的國家，產業鏈供應鏈在全球仍具有重要影響力。根據OECD數據，特朗普第一輪任期并沒能扭轉美國制造業相對規模下滑態勢，美國制造業增加值占全球比201616.9202016.128.9%（3）圖2：中國對部分國家地區直接投資流量比重%16%141210864202013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023墨西哥 美國 歐盟 東盟資料來源：，圖3：各國制造業增加值占全球比重變化%35%302520151051995199619951996199719981999200020012002200320042005200620072008200920102011201220132014201520162017201820192020中國 美國 東盟 歐盟28國資料來源：OECD，圖4：部分經濟體出口產品中的中國生產增加值占比%8%76543211995199619951996199719981999200020012002200320042005200620072008200920102011201220132014201520162017201820192020OECD國家 墨西哥 美國 東盟 歐盟資料來源：OECDTiVA數據庫，從全球價值鏈結構來看，中國產業在全球各經濟體中的重要性并未減弱。特朗普政府對華貿易政策直接導致了中美貿易規模下滑，美國自中國進口比重由2016年的21.1202019%，202314鏈結構，但并未影響中國產業地位，全球及美國貿易和最終需求中的中國增加值含量，2016-20201.07%1.06%5.76.6%上7.87.9%，OECD1.91.42.31.8%（圖4），2016-2020維持在2%左右，而OECD國家、歐盟以及東盟分別由2.25%、1.87%和4.96%上升至2.57%、2.376.02%（5）圖5：部分經濟體最終需求中的中國生產增加值比重%7%6543211995199619951996199719981999200020012002200320042005200620072008200920102011201220132014201520162017201820192020OECD 美國 東盟 歐盟資料來源：OECDTiVA數據庫，從中國產業自立來看，中國產業自主研發水平有所提高。特朗普政府強化了對中國高技術產業的技術限制和供應鏈圍堵，這倒逼中國加大產業技術攻關力度，盡可能提升產業鏈自主可控性。在產業升級過程中，隨著自主研發程度提升，出口產品中的國內增加值（DVA）占比提高。根據OECD數據，近年來中國全部出口產品中的國內增加值占比持續提升，2020年的比重（84.2%）相較2017年提升0.87個百分點。201781.20.9202082.12017-2020年，中國出口的計算機、電子及光學產品和電氣設備產2.31.274.381.1%（6）圖6：中國全部和部分出口產品中的國內增加值比重%90%85807570651995199619951996199719981999200020012002200320042005200620072008200920102011201220132014201520162017201820192020全部出口 制造業出口計算機、電子及光學產品出口 電氣設備出口資料來源：OECDTiVA數據庫，三、特朗普新任期產業政策動向研判當前美國產業政策的核心在于保持自身在尖端技術領域的優勢地位，并盡可能地以增強其對各產業鏈垂直掌控能力，成為制造業“超級大國”。特朗普第二任期將延第一個層次是讓基礎制造業重新回到美國本土。特朗普政府將繼續奉行“美國優先”原則，強化“購買美國貨、雇用美國人”政策，給予勞動密集型產業更優惠的土地價格、稅收、公共服務，以引導國內外投資，支持煤炭、鋼鐵等傳統能源產業和制2024總統競選期間提出，將使201715%的更優惠稅率，對美國居民實施一系列減稅措施。特朗普政府提出“戰略國家制造倡議”，從國防軍工領域入手，建立補貼、政府采購等激勵政策相結合的產業政策體系，對美國安全至關重要的設備和零件必須由美國本土制造。大力支持化石能源開采及相關產業發展，使美國成為世界第一大石油和天然氣生產國。202412第二個層次是保護美國中端制造業免受國際競爭沖擊，擴大海外市場。這類產業政策主要支持以汽車產業為代表的中端制造業，通過限制具有同等競爭力的外來商品進入美國，保護國內同類企業。同時依靠關稅訛詐，迫使加拿大、墨西哥、歐盟等國2024460%或以上關稅；取消拜登政府電動車領域政策，阻止進口中國汽100%關稅。20241110第三層次是保持以美國尖端技術領域為代表的技術密集型產業的絕對領先地位。對內政策方面，特朗普競選期間明確表示將支持人工智能、航天技術等領域發展。預計美國將增加政府的直接研發投資，加大對相關產業的扶持，推動更新技術的研發。對華政策方面，特朗普政府將繼續強化對華投資限制措施。中國對美投資方面，特朗普在競選期間提出將重組美國外國投資審查委員會（CFIUS）管理架構，提升“國家安全”在CFIUS決策考量中的重要性，進一步強化中國對美直接投資審查，將中國對20241014105電子產品、量子信息技術以及人工智能領域投資。該政策類似于“反向CFIUS”的對外投資審查機制，標志著美國在高新技術領域對中國遏制行動的進一步升級，從科技“出口管控”擴展到“投資管控”。當前美國兩黨對建立相關機制審查對外投資已達成基本共識，預計特朗普新政府將繼續限制對華科技領域投資，并可能對中國“專精特新”和隱形冠軍企業加大打壓力度。三、政策建議（一加快自主開發進程，強化產業鏈自主可控能力。強化政府的引導作用，通過政府采購牽引創新突破和技術迭代。創新政府采購制度，針對關鍵核心技術清單和具有重大創新價值的企業和項目，采取“一企一策”方式強化政府采購支持。通過稅收、補貼等措施鼓勵企業提升國產技術應用率，鼓勵企業和個人消費者購買國產化率較高的產品。傳統產業轉型和新興產業培育并行，強化產業集群競爭力。加大對傳統產業的改造力度，加強新技術在傳統產業各領域的滲透、融合和應用，充分發揮數據要素對傳統產業的驅動作用。加快發展戰略性新興產業，進一步明確戰略性新興產業發展的目標、優先方向和支持政策等，選取具有發展潛力和競爭優勢的領域，打造具有較強創新能力和國際競爭力的主導產業集群，建立產業集群管理機制，形成產業鏈完整、配套齊全、協同發展的產業體系。（二）提升企業全產業鏈競爭力，提高應對外部沖擊能力加大對鏈主企業的培育。從國家層面加大政策支持力度，建立“鏈主