PPP政策解析及制度建設

網絡課堂TOC\o"1-4"\h\z\uPPP政策解析及制度建設

網絡課堂 1一、PPP的概念、發展歷程及主要特征 1第一講PPP的概念、發展歷程及主要特征一 2一、PPP概念解析 2第二講PPP的概念、發展歷程及主要特征二 5第三講PPP的概念、發展歷程及主要特征三 7二、PPP模式的引入及推廣 7第四講PPP的概念、發展歷程及主要特征四 14三、PPP模式的主要特征 14二、PPP模式政策解析 18第一講PP模式政策解析一 19一、黨中央、國務院相關政策解析 19第二講PP模式政策解析二 25二、財政部PPP政策解析 25三、國家發展改革委PPP政策解析 29第三講PP模式政策解析三 31四、PPP政策實施效果及存在主要問題 31第四講PP模式政策解析四 35三、PPP模式操作流程 41第一講PPP模式操作流程一 42一、公共服務領域PPP操作流程 42第二講PPP模式操作流程二 46第三講PPP模式操作流程三 49二、傳統基礎設施領域PPP操作流程 49三、PPP操作重點關注問題解析 52第四講PPP模式操作流程四 55四、完善我國PPP制度 59第一講完善我國PPP制度一 60一、PPP制度頂層設計及體制改革 60二、通過PPP推動體制機制改革創新 64第二講完善我國PPP制度二 66三、完善PPP政策及支持體系 66一、PPP的概念、發展歷程及主要特征第一部分目錄■PPP概念解析■PPP模式的引入及推廣■PPP模式的主要特征第一講PPP的概念、發展歷程及主要特征一一、PPP概念解析●對PPP定義的綜述●PPP與BOT●PPP與PFI●PPP與特許經營●PPP與政府采購●PPP與股權合作1.PPP定義的綜述>>聯合國開發署（UNDP）：PPP是指政府、營利性企業和非營利性企業基于某個項目而形成的相互合作關系，通過這種合作形式，合作各方可以達到比預期單獨行動更有利的結果。合作各方參與某個項目時，政府不是把項目的責任全部轉移給私營部門，而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險（1998）。>>聯合國培訓研究院：PPP涵蓋了不同社會體系倡導者之間的所有制度化合作方式，目的是解決當地或區域內某些復雜問題。其包含兩層含義：其一是為滿足公共產品需要而建立的公共和私人倡導者之間的各種合作關系；其二是為滿足公共產品需要，公共部門和私營部門建立伙伴關系進行的大型公共項目的實施。>>歐盟委員會：PPP是指公共部門和私營部門之間的一種合作關系，雙方根據各自的優勢共同承擔風險和責任，以提供傳統上由公共部門負責的公共項目和服務，可分為傳統承包項目、開發經營項目和合作開發項目。>>世界銀行學院：PPP代表一種私營部門和政府部門之間的長期合同關系，用以提供公共設施或服務，其中私營部門承擔較大風險和管理職責。>>亞洲開發銀行：PPP是指公共部門和私營部門在基礎設施和其他服務方面的一系列的合作關系，其特征有：政府授權、規制和監管，私營部門出資、運營提供服務，公私長期合作、共擔風險，提高效率和服務水平。>>美國國家PPP委員會：PPP是介于外包和私有化之間并結合了兩者特點的一種公共產品提供方式，它充分利用私人資源進行設計、建設、投資、經營和維護公共基礎設施，并提供相關服務以滿足公共需求。>>澳大利亞：PPP代表政府和私營部門之間的長期合同，政府支付私營部門代表或輔助政府滿足政府職責所需提供的基礎設施和相關服務，而私營部門負責所建造設施在全壽命期的可使用狀況和性能。>>加拿大PPP委員會：PPP是指公共部門和私營部門基于各自的經驗建立的一種合作經營關系，通過適當的資源分配、風險分擔和利益分享，以滿足公共需求。可以分為DB，O&M，DBFO，BOO，BBO，BOOT，BTO等模式。>>英國：PPP是指兩個或更多主體之間的協議，確保他們目標一致，合作完成公共服務項目，他們之間一定程度上共享權利和責任，聯合投資、共擔風險和利益。>>香港效率委員會：PPP是指一種由雙方共同提供公共服務或實施項目的安排。雙方通過不同程度的參與和承擔，各自發揮專長，包括特許經營、私營部門投資、合伙投資、合伙經營、組成公司等幾種形式。>>建設部《市政公用事業特許經營管理辦法》（建設部令第126號，2004年3月19日）：特許經營是指政府按照有關法律、法規規定，通過市場競爭機制選擇市政公用事業投資者或者經營者，明確其在一定期限和范圍內經營某項市政公用事業產品或者提供某項服務的制度。>>財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）：在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。>>財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》（財金〔2014〕113號）：政府和社會資本以長期契約方式提供公共產品和服務的一種合作模式，旨在利用市場機制合理分配風險，提高公共產品和服務的供給數量、質量和效率。“Public”指政府、政府職能部門或政府授權的其它合格機構；“Private”主要指依法設立并有效存續的自主經營、自負盈虧、獨立核算的具有法人資格的企業，包括民營企業、國有企業、外國企業和外資企業，不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。>>財政部《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》：PPP模式是在基礎設施和公共服務領域政府和社會資本基于合同建立的一種合作關系。PPP從行為性質上屬于政府向社會資本采購公共服務的民事法律行為，構成民事主體之間的民事法律關系。>>《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號）：政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。>>《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（國辦發〔2015〕42號）：政府和社會資本合作模式是政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。>>基礎設施和公用事業特許經營管理辦法（國家發改委2015年第25號令）：基礎設施和公用事業特許經營，是指政府采用競爭方式依法授權中華人民共和國境內外的法人或者其他組織，通過協議明確權利義務和風險分擔，約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益，提供公共產品或者公共服務。■研究上述有關國際組織、外國政府及我國關于PPP的相關定義，可以發現：>>國際上對PPP沒有形成一個統一定義。PPP強調公共部門（政府）和私人部門（社會資本）構建合作伙伴關系的理念，但具體實施可以采用多種模式；>>PPP針對的是提供公共產品和公共服務的項目，因涉及公共利益，要求政府必須直接介入項目的實施結構安排。但是，政府的介入可采用多種方式，不一定要求政府出資。>>PPP項目屬于私人融資模式，因此必須有私人資本（社會資本）投資。沒有私人資本參與投資的項目不屬于PPP項目。>>PPP項目強調建立政府和社會資本之間利益共享、風險共擔的長期合作伙伴關系，發揮公共部門和私人部門各自優勢，根本目的是要提高公共服務的質量和效率，分擔項目風險，完善公共治理體系。2.PPP與BOT（1）BOT是PPP模式的主要實現方式>>PPP強調的“可持續伙伴關系”理念，可以通過多種模式來實現。從邏輯上，BOT和PPP是不同層次的概念，不能將“BOT”和“PPP”兩個概念等同起來。>>BOT是PPP模式下項目運作的基本模式。無論是使用者付費類PPP模式，政府付費類PPP模式，都可以采用BOT的方式進行運作，BOT強調項目必須經過“建設”、“運營”和“移交”等主要環節。>>不能將BOT等同于特許經營，也不能將BOT等同于政府付費類PPP模式。BOT強調的是項目實施不同階段的活動，是絕大多數公共項目實施必須經歷的活動。>>在實際操作層面，BOT又存在很多衍生演變形式，如BOOT、ROT、BOO、BLOT等，可根據項目交易結構特點選擇靈活的具體實現方式。（2）PPP與BOT的關注重點不同>>PPP和BOT的具體操作都沒有固定模式。從合作模式、交易環節、權利義務及風險效益配置等角度，難以解讀二者的區別和聯系。二者的區別主要體現在理念上的側重點不同。>>就字面含義而言，BOT主要強調項目能否建成（B）、運營（O）和移交（T），強調的是項目周期各階段的具體活動。PPP主要強調能否構建一個可持續性的“合作伙伴關系”這種理念。>>如果BOT項目運作結構設計中充分考慮了有關各方的權利義務關系、風險和利益分擔機制、構建具有可持續性的合作伙伴關系，那么這樣的BOT就是PPP。>>如果BOT僅考慮項目運作各階段的活動，而不考慮其背后蘊藏的風險及伙伴關系構建，不利于BOT項目成功運作，這就是PPP所竭力避免的。（3）我國尚未做好接受PPP理念的心理準備>>我國各級地方政府現階段普遍能夠接受的，實質上是傳統BOT理念，受體制機制等影響，更關注工程能否開工、建成、運行，至于項目風險如何分擔、貸款本金利息如何償還、潛在問題如何應對，合作關系能否持續，往往更愿意把這些問題留給繼任者。>>PPP項目強調長期合作伙伴關系，要求建立具有可持續性的項目運作結構，需要精心設計項目組織模式，實際上大家并沒有做好這樣的心理準備。>>比如，BT屬于BOT系列，顯然BT不屬于PPP范疇，因為BT模式沒有構建長期合作伙伴關系。項目建成轉交給地方政府，項目運營期各種風險，貸款本金和利息償還責任等，最終由當地政府來承擔。BT是一種短平快的項目運作模式，在我國得到廣泛使用，是各級地方政府還沒有做好接受行PPP模式理念思想準備的很好例證。（4）PPP不可簡單套用BOT模板>>PPP模式是體制機制改革創新的產物，核心是要構建一個長期、高效的合作伙伴關系。不同項目的風險和收益分擔等存在很大差異，沒有兩個完全相同的PPP交易結構，難以制定格式化的PPP模式操作范本。>>傳統的BOT模式能夠進行操作模式的標準化處理。因為傳統的BOT主要關注項目周期各環節的具體活動，可將BOT項目各環節的具體活動進行標準化處理，從而構建可復制的BOT項目實施模板。>>我國運用PPP模式，不應將BOT項目合同標準化模板直接套用到PPP項目中，使得針對擬建項目PPP模式的特定專業研究嚴重缺乏，不利于提供以客戶增值為導向的、有價值的PPP專業咨詢服務。政府部門也不應該發布標準模板進行引導。3.PPP與PFI（1）“PFI”是一種狹義的PPP>>PFI（PrivateFinancingInitiative）術語的中文表述，如私人主動融資，私人發起融資、私人融資計劃等，其基本含義就是強調要由私人部門出資進行項目建設，由政府購買服務。因此，英國PFI屬于政府付費型PPP模式，應納入政府采購的程序。>>PFI的核心就是私人融資，私人部門負責項目建設，但需要與公共部門建立伙伴關系，由政府根據私人部門提供公共產品的績效進行付費。在英國，將這種公共產品提供模式稱為“PPP”，即公私合作伙伴關系。因此，英國PPP和PFI屬于同一個概念。后來，在國際上，又將PFI稱為狹義的PPP，或者純PPP，以體現與PPP其他模式的差別。>>由于這種融資強調由私人部門進行融資，因此部分專家認為這是“私有化”的PPP模式。我們認為這種解釋不妥。真正的“私有化”和“服務外包”都不應納入PPP的范疇。>>將“私有化”和服務外包排除到PPP的范疇之外，是因為這兩種公共產品提供模式不是基于公共部門和私人部門建立長期合作伙伴關系的框架原則進行的。>>因此，我們認為，將PPP分為“私有化”、“特許經營”和“服務外包”三種類型的思路，不利于理清PPP的概念及內在邏輯。（2）將PFI等同于廣義的PPP會造成概念混亂>>我國有關部門制定的PPP相關政策，充分借鑒了英國PFI的相關理念。所以，認為PPP在本質上屬于“政府購買服務”，應按照“政府采購”的思路進行評價。出現概念混亂。>>國際上，目前普遍將政府付費之外的使用者付費模式，只要是采取特許經營的模式提供公共服務，也視為“PPP”的模式之一。>>除政府付費型PPP模式之外，使用者付費類PPP模式不屬于政府購買服務。因此，從廣義的概念看，PFI屬于PPP的范疇，但不能將PFI完全等同于PPP。>>目前，我國有相當一部分專家所稱PPP，實際上講的的PFI，是受到英國影響。但是，英國專家并不將特許經營與PPP對立起來，而是傾向于兩個概念的融合。第二講PPP的概念、發展歷程及主要特征二4.PPP與特許經營（1）特許經營和PPP是“公私合作”在不同時期的稱謂>>特許經營有兩種基本類型，一是商業活動的特許經營（Franchise），如各種商業品牌加盟店；二是基礎設施和社會事業領域的特許經營（concession），主要采取BOT及其演變的模式。>>PPP概念下的特許經營，專指第二類特許經營。從PPP概念的演進過程看，先有特許經營的概念，后有PPP概念。>>PPP概念的出現，源于英國的PFI，專指前期建設由私人部門出資，政府付費購買服務，因此需要和私人部門建立合作伙伴關系的社會事業項目運作模式。>>隨后，政府和私人部門建立合作伙伴關系的理念得到大家普遍認可，并將以使用者付費為基礎，通過特許經營模式提供公共產品的項目運作各種模式統稱PPP模式。（2）對兩種觀點的看法：>>我們不認同的觀點：特許經營僅適用于對社會公共安全影響重大，必須依法實行市場準入的特定項目。特許經營權的授予，體現了政府機構依靠行政權力對特定項目經營許可的授權，不屬于民法意義上的平等主體之間所建立的平等合作伙伴關系。PPP強調平等伙伴關系的建立，因此特許經營不屬于PPP的范疇。>>我們認同的觀點：我國的特許經營，是借鑒國際經驗，結合中國國情所提出的，并在我國經過30多年的探索所逐步形成的以BOT、BOOT、BTO以及DBFO、ROT、BOO、TOT、O&M等方式開展的旨在建立政府和社會資本平等合作關系的基礎設施和公用事業領域的項目運作模式。特許經營和PPP本質上屬于同一種概念。>>國家發改委等六部委聯合發布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（國家發展改革委第25號令）所稱特許經營，認同第二個觀點，專指基礎設施和社會事業投資建設領域的特許經營。5.PPP與政府采購（1）明確政府采購的內涵>>《中華人民共和國政府采購法》規定，政府采購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。>>《中華人民共和國政府采購法實施條例》規定，政府采購所需的財政性資金，應納入預算管理。以財政性資金作為還款來源的借貸資金，視同財政性資金。>>因此，根據我國現行法律法規規定，一項活動是否構成政府采購，必須具備兩個基本要素：一是必須有財政資金投入，二是必須納入政府部門的預算管理，政府采購所形成的債務必須體現為政府負債。>>政府采購的范圍可以很廣，包括采購工程、服務、項目、物資、智力服務、一般勞務等。（2）我國將所有的PPP項目納入政府采購范疇，造成概念混亂>>我國政府出臺的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）卻明確提出，政府和社會資本合作模式的實質是政府購買服務。《政府和社會資本合作模式操作指南》（財金〔2014〕113號）要求，所有PPP項目都要經過識別、準備、采購、執行和移交等環節進行運作，并根據《中華人民共和國政府采購法》及相關規章制度履行采購程序。>>認為PPP模式本質上是政府采購，并進一步推定，凡是政府采購均屬于PPP，包括各種服務外包、管理合同等，在對PPP各種操作流程的規范中，都強調要從政府采購的角度出臺各種規范性文件，包括采購主體的界定、采購價格的計算、采購流程的規范等，出現概念混淆，不利于PPP模式在我國的健康發。（3）我國將所有PPP項目視為政府采購，源于對英國PFI/PPP概念的不當引用>>政府購買服務類PPP模式，在英國稱為PFI，在法國稱為CP。英國由于基礎設施和社會事業投資建設領域的私有化程度很高，使得使用者付費類特許經營PPP模式很少使用，絕大部分PPP項目都是PFI項目，因此英國習慣上將PPP和PFI兩個概念等同使用，即英國所講的PPP，就是指政府付費類購買公共服務PFI模式，都應納入政府采購的范疇。>>我國將所有PPP項目都視為政府購買服務，源自于我國制定的很多PPP政策文件，主要借鑒英國財政部推廣應用PFI的相關經驗。英國是采用政府付費型PPP模式（即PFI模式）最充分的國家。但據英國基礎設施局（IUK）提供的數據，PFI占英國整體公共部門投資的比例也僅有11%。即便是PFI，也僅是政府采購公共服務的方式之一，而不是全部。（4）明確PPP模式下政府采購的真實內涵至關重要>>我們強調不能將“使用者付費”視為政府采購，不僅是基于邏輯分析所得出的結論，更是基于完善我國PPP項目監管機制的需要。>>除了邏輯上不能將眾多公共服務的“使用者”視為“政府”，將“使用者付費”視同“政府付費”之外，如果過分強調從財政資金的投入的環節對PPP項目進行監管，削弱從國家經濟發展戰略、行業規劃、準入標準、法律法規等層面對PPP項目進行監管，就會脫離我國現行的工程項目基本建設管理程序，造成我國工程項目管理體系的混亂。>>我國應從促進國家PPP事業健康發展的高度，明確提出特許經營項目不屬于政府購買服務，不應再按照政府采購的思路來評價特許經營項目。6.PPP與股權合作>>我國有關部門出臺的相關文件，將PPP分為“特許經營”、“股權合作”和“政府購買服務”三類，在眾多政府部門出臺的文件中均有呈現。>>這里所稱“特許經營”，實質上是取其“狹義”概念，專指使用者付費類特許經營。這種理解在國際上也非常常見。>>我們認為，雖然“股權合作”具備“利益共享”、“風險共擔”及“長期合作伙伴關系”等PPP的基本特征，但因為不是通過特許經營實現項目運作，不是通過使用者付費或政府付費，而是通過投資分紅、股本增值等方式獲得投資回報，不應將其納入PPP范疇。>>股權合作可視為政府投資的一種形式，納入政府投資管理的范疇，通過制定“政府投資條例”等手段予以規范。這是我們的一種建議。第三講PPP的概念、發展歷程及主要特征三二、PPP模式的引入及推廣●PPP模式在國外的產生和發展●PPP概念在我國的引入及演變●財政部門大力推廣應用PPP模式●國家發改委應對新一輪PPP熱●我國推廣應用PPP模式遭遇的挫折1.PPP在國外的產生和發展>>一般認為，PPP最早產生于英國。英國在撒切爾夫人執政期間，推動基礎設施和社會事業私有化。>>英國最后剩下的不能進行私有化的項目，都是政府必須付費的項目，主要是醫療、教育等涉及民生及公共服務領域。>>當時英國財政困難，于是提出對這些本來應由政府財政投資的項目，由私人部門進行投資建設，實行私人融資計劃（PrivateFinancingInitiative,簡稱PFI），然后由政府通過購買服務使得私人部門收回初始投資。這種合作計劃被稱為“公私合作模式”，即PPP模式，強調公共部門和私人部門利益共享、風險共擔，建立合作伙伴關系，提供公共產品和公共服務。>>英國的政府付費型PPP模式，也稱為PFI模式，后來被稱為狹義PPP模式，或者純PPP模式。因此，英國通常將政府付費型PFI與PPP視為同一個概念，專指政府購買服務類PPP。>>隨著PPP概念的出現和傳播，人們開始認為，法國等其他國家在基礎設施和社會事業領域實施多年的使用者付費型特許經營模式，同樣具有“利益共享”、“風險共擔”和“公私合作伙伴關系”等特征，因此也屬于PPP范疇。于是，出現了廣義的PPP概念。>>目前國際上普遍將PPP從付費機制上分為政府付費型PPP和使用者付費型PPP兩大類型，以及二者之間的混合。>>政府付費型PPP，也稱服務型PPP，或者社會型PPP，主要強調的是社會發展型項目，關注的是社會基礎設施（SocialInfrastructure），強調政府付費，政府購買服務。>>使用者付費型PPP，也稱資產型PPP，或者經濟型PPP，主要強調的是經濟發展項目，關注的是經濟基礎設施（EconomicInfrusture），強調市場化運作，使用者付費。>>一般而言，發展中國家比較強調經濟增長，發達國家比較強調社會發展及社會福利的提高。在經濟發展的不同階段，PPP模式的應用領域存在差別。PPP模式在我國的引入已有30年的歷史，但過去不叫PPP，而是被稱為特許經營，并為社會各界所熟知。2.PPP概念在我國的引入及演變>>20世紀80年代以前，基礎設施及公共事業投資一般都由政府或其授權機構負責，處于政府或公共部門嗎壟的狀態，投融資體制非常單一；>>隨著中國推動改革開放，全國各地開始探索如何打破原有格局，引進國際上基礎設施市場化運作的成熟經驗，推動投融資改革的破題。>>沿海地區走在全國前列。廣東沙角Ｂ電廠是我國第一個成功興建、成功移交的BOT項目。總投資40億港元，1985年7月1日電廠正式開工，兩臺機組分別于1987年4月、7月并網發電，1999年8月1日正式移交。具有標志性意義。>>1995年8月21日國家計劃委員會、電力部、交通部發布《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》（計外資[1995]1208號，1995年8月21日），首次由政府文件推動實施特許經營。>>從1995年開始，我國政府對公路、發電廠、自來水廠推動采用BOT方式，并取得進展。原國家計委審批試行廣西來賓B電廠、成都第六水廠、廣東電白高速公路、武漢軍山長江大橋和長沙望城電廠等五個BOT試點項目，使得全國掀起通過特許經營引進外資的高潮。>>由于經驗不足，我國由國家計委外資司牽頭推進的特許經營BOT項目并不順利，除廣西來賓B電廠等項目成功之外，大量引進外資的BOT項目不成功。>>進入21世紀，大量存在隱患的BOT項目問題逐步暴漏。國務院辦公廳于2002年9月10日發文《國務院辦公廳關于妥善處理現有保證外方投資固定回報項目有關問題的通知》（國辦發（2002）43號），要求對BOT保證外方固定回報的項目進行清理。>>當時大家投入極大熱情推動的特許經營BOT立法工作被停滯。利用特許經營引進外資及民營資本的熱情減退。從此開展原國家計委，以及后來的國家發展計劃委員會和國家發展和改革委員會不再推動BOT試點及相應的立法工作。>>雖然國家發展改革委有關特許經營的制度建設、試點示范及立法工作推進緩慢，但基礎設施和公共事業投資建設領域的市場化改革沒有停止。>>2004年建設部出臺《市政公共事業特許經營管理辦法》（建設部2004年第126號令），明確鼓勵非公有資本進入市政公用事業的建設、運營和管理。>>在建設部相關文件及政策的推動下，市政工程特許經營取得重大進展，建設部主導制定5個市政行業的特許經營協議范本，大量特許經營BOT項目在市政建設領域得以應用。>>在建設部的積極推動下，我國的BOT特許經營從原來僅作為引進外資的方式，擴大到引進國內民營資本，甚至是國有資本的領域，成為市場化融資的一種重要手段，涵蓋領域更加廣泛。>>20世紀90年代后期，國際上逐步流行PPP的概念，并普遍將特許經營視為PPP的組成部分。大約從2003年開始，PPP概念傳入我國，開始將BOT等特許經營模式稱為PPP模式，但基本上按照特許經營項目進行管理，在實踐上將特許經營項目和PPP項目視為同等概念。>>2013年開始，財政部門出于推動地方政府融資平臺轉型，解決地方政府債務問題，推動財政體制改革的需要，引入英國PFI/PPP的概念，實際上引入的是狹義政府付費型PPP的概念，認為PPP就是政府采購的一種創新模式，應納入政府采購的范疇，由財政部門牽頭管理。>>財政部門出臺的所有PPP政策文件，均按照政府購買服務的邏輯進行制定。但實際上，財政部門推出的PPP項目，大部分都是使用者付費型PPP模式。>>我國使用者付費項目數和投資額占比分別為47.7%和42.3%；政府付費項目數和投資額分別占28.6%和21.9%；可行性缺口補助項目數和投資額分別占23.7%和35.8%。>>財政部門相關文件對PPP的規定，如PPP模式應按照5個階段19個步驟進行操作，本質上僅適用于政府付費類PPP模式，借鑒的是英國PFI的經驗，但不適合使用者付費類PPP模式的操作流程。>>目前對特許經營和政府購買服務均存在廣義和狹義的解讀，國際上對PPP的概念也有廣義和狹義的不同理解，使得特許經營BOT在我國引入30多年后，對相關概念的理解出現混亂。>>政府相關部門出于部門利益的考慮，在出臺相關文件上往往采取有利于部門利益的角度進行解讀，使得PPP概念在我國的引入及對其內涵的理解出現很大差異，在推廣應用中難免出現矛盾和沖突。3.財政部門大力推廣應用PPp模式出臺的主要文件：>>2014.9.21，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）●以國務院文件名義發布，要求剝離地方平臺公司融資功能，引入PPP模式為地方基礎設施項目進行融資。>>2014.9.23財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）●是財政部推廣應用PPP模式的總動員令。>>2014.10.23《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（財預〔2014〕351號）●貫徹國務院43號文精神，全面啟動地方政府存量債務清理甄別工作，并鼓勵通過PPP模式化解存量債務。>>2014.11.30，財政部《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》（財金〔2014〕112號）●選擇第一批項目進行示范，總結經驗。2015年又推出第二批示范項目，并準備2016年推出第三批示范項目。>>2014.11.29，財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）●提出5個階段19個步驟的PPP項目操作程序，被社會廣泛采用。>>財政部《關于規范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》●提出要加強PPP項目的合同規范管理，并推出財政部版的PPP合同編寫指南。>>財政部關于印發《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》的通知（財庫〔2014〕215號）●強調將PPP納入政府采購管理的范疇。>>財政部關于印發《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》的通知（財庫〔2014〕214號）。●進一步明確PPP項目采用競爭性磋商采購方式的使用規范。>>國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知●這是一個具有重大影響的文件，對PPP各方面的內容提出了系統性的規范要求，由辦公廳轉發，后來成為由財政部牽頭組織管理全國PPP工作的依據。>>財政部《政府和社會資本合作項目物有所值評價指引》●明確要求所有PPP項目必須進行物有所值評價，并提出定性和定量評價的具體方法及操作規范。>>財政部《政府和社會資本合作項目財政承受力論證指引》●要求所有PPP項目必須進行財政承受能力論證，并給出論證的內容及指標計算方法。>>財政部、住房城鄉建設部聯合發布《關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》●開啟了財政部聯合各部門分行業推動PPP模式具體應用的一系列行動。※財政部《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知》●財政部門啟動全國PPP綜合信息平臺的建設工作，在全國產生很大影響。主要目的：（1）將PPP作為化解存量債務風險的工具>>我國各地成立的各類平臺公司，并不是獨立的公司，實質上是在履行地方政府融資功能，是當地的影子銀行。>>通過融資平臺公司操作，將非經營性項目包裝成經營性項目并申請銀行貸款。這些貸款有地方信用支持，通過土地出讓及其他財政收入進行償還，銀行非常愿意提供貸款支持，使得地方政府隱蔽性負債急劇增加。如果處理不當，可能會暴發系統性金融危機。>>我國希望引入PPP模式，通過ROT、TOT等工具對地方政府存量項目進行改造，將政府或有負債轉為PPP公司的企業負債，并通過債務重組等操作將近期負債轉變成企業長期負債，化解當前地方政府償還債務壓力。（2）將PPP作為地方政府融資開辟的新渠道>>《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》要求地方政府僅能依法通過發行地方債進行適度舉債。要求剝離地方政府投融資平臺公司的功能，不得再繼續以融資平臺公司為載體進行負債融資。>>地方發債籌集的資金，先用于償還歷史積累的存量債務，其余部分用于當地新項目建設，可謂杯水車薪。>>我國政府要求地方政府可通過PPP的模式為建設項目籌集資金，鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與項目投資和運營。這樣，PPP就成為除地方債之外籌集當地項目建設資金的一種現實可行的選擇方式，這是全國各地積極推動運用PPP模式的重要內在動因。（3）將PPP作為構建項目管理新體制的切入點>>《政府和社會資本合作模式操作指南》提出，PPP項目運作應包括識別、準備、采購、執行和移交等五個階段19個環節的活動，認為PPP模式本質上是政府采購的一種方式，即政府采購等同于PPP，應將所有的PPP項目全部納入政府采購范疇。>>通過推廣運用PPP模式，就可以建立一套全新的涵蓋基礎設施、社會事業和公共服務的項目評價、申報和管理操作流程，這個流程與我國過去所遵循的基本建設程序存在較大差別。PPP成為重新構建項目申報管理模式的重要手段，將項目的管理從過去對財政資金支出的監管，轉入項目的前期審查，并與國家發展改革委的職責產生沖突。4.國家發改委應對新一輪PPP熱>>國家發展改革委從本世紀初不再積極推動特許經營立法及推廣應用BOT等項目運作方式創新后，一直積極推動投融資體制深化改革及民營資本參與基礎設施及社會事業項目投資。>>2004年7月國務院頒布《關于投資體制改革的決定》（國家發改委起草），提出進一步拓寬項目融資渠道，發展多種融資方式；放寬社會資本的投資領域，允許社會資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域。>>2005年國務院《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》（國家發改委起草）指出：按照“公平準入、公平待遇”原則，允許非公有資本進入法律法規未禁的行業和領域，加快壟斷行業改革，在電力、電信、鐵路、民航、石油等行業和領域，進一步引入市場競爭機制，對其中的自然壟斷業務，積極推進投資主體多元化，非公有資本可以參股等方式進入；對其他業務，非公有資本可以獨資、合資、合作、項目融資等方式進入。>>《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（國發〔2010〕13號，國家發改委起草），即新36條，鼓勵和引導民間資本進入基礎產業和基礎設施、市政公用事業和政策性住房建設、社會事業等領域。>>2014年6月以來，面對財政部舉全部之力大力推廣應用PPP模式，國家發展改革委起草并由國務院發布《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號），首次以國務院的名義提出要從創新交通、環保、城市建設等重點領域投融資機制的角度，積極推廣應用PPP模式。>>國家發展改革委提出七大工程包建設，鼓勵吸收社會資本尤其是民營資本進行投資，并以國務院的名義首批推出80個鼓勵和吸引社會資本以合資、獨資、特許經營等方式參與建設營運的基礎設施和公用事業項目。>>2014.12.2，《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號）●國家發展改革委按照國發〔2014〕60號文的分工要求，首次全面系統地提出開展PPP的具體指導意見。>>國家發展改革委發布《政府和社會資本合作項目通用合同指南》●隨2724號文一并發布，由中咨公司負責起草，是指導PPP項目合同編制的重要文件。>>國家發展改革委聯合六部委聯合發布《基礎設施和社會事業特許經營管理辦法》●國家發改委聯合財政部等六部委發布，是按照國務院分工要求制定的特許經營管理辦法。從內容看，這里的特許經營所包含的范圍與PPP基本一致。>>國家發展改革委和國家開發銀行發布《開發性金融支持政府和社會資本合作辦法》●希望加強與國開行的對接，通過優惠信貸政策等手段，推動支持PPP項目融資。>>國家發展改革委牽頭組建全國“PPP項目庫”，通過國家發展改革委門戶網站公開發布●是中央部委層面組建的全國首個PPP項目庫，截至2015年底已經入庫兩批項目，涵蓋農業、水利、交通設施、市政設施、公共服務、生態環境等多個領域，包括2125個PPP項目，總投資3.5萬億元。中咨公司協助國家發改委投資司承擔了項目篩選的部分工作。>>國家發展改革委推出PPP示范項目。>>從過去實施的眾多特許經營項目中，經由全國各地方發改委及專業機構推薦，收集到80多個特許經營項目，后來都改稱為PPP典型項目，由中咨公司進行進一步研究，提出13個有特色的示范項目，在國家發改委門戶網站公布，供全國各地推廣應用PPP項目時借鑒。>>國家發改委投資司成立成立社會投融資處>>該處的主要職能之一，就是歸口管理PPP項目工作，表明國家發改委從機構建設方面加強PPP等社會投融資管理服務工作。>>與聯合國歐經會開展合作●國家發展改革委與聯合國歐經會簽署戰略合作備忘錄，由投資司牽頭與聯合國歐經會PPP中心開展系列合作（中咨公司研究中心是相關活動的主要參與者）：√（1）每年在中國青島聯合舉辦PPP國際論壇；√（2）與清華大學、香港城市大學合作，設立聯合國歐經會PPP中心中國分中心，參與聯合國PPP可持續發展目標27個標準的研究制定，以及PPP國際案例的交流；√（3）與清華大學合作，在清華大學深圳校區開展PPP專業培訓，通過聯合國平臺邀請國際專家來華授課；√（4）在投資司的支持下，清華大學與中國保監會在清華大學公共管理學院成立PPP研究中心，推動開展PPP相關專題研究。>>與英國財政部共同打造基礎設施PPP聯盟●在2015年習主席訪英期間，國家發改委徐紹史主任與英國財政大臣簽署合作備忘錄，由國家發改委法規司牽頭，重點開展以下工作（中咨公司研究中心作為技術支撐單位）：√合作開展特許經營立法的相關研究工作，為中國特許經營立法提供國際經驗；√成立中英基礎設施投融資建設企業聯盟，建立合作機制，加強實業界的合作；√加強人才培養及人力資源開發，英國設立基礎設施學院，中方人員到英國培訓交流，并邀請英方專家來中國培訓中方特許經營立法、管理、項目實施等領域的專業人才。>>推進與民營企業開展合作●投資司牽頭，通過與全國工商聯合作，向全國民營企業推介PPP項目，以體現PPP的私人資本參與特征。>>設立PPP項目前期工作費●為加強PPP項目的前期論證工作，國家發改委投資司推動設立5億元的PPP前期工作專項資金。>>發揮專項建設資金的作用●國家發改委聯合國開行和農發行，通過貼息方式設立1.2萬億元的專項債建設基金，鼓勵向PPP項目傾斜投資，2015年共支持900多個PPP項目，資金約700億元。>>制定特許經營條例●總結特許經營管理辦法實施過程中存在的問題，研究制定國務院特許經營條例，推動特許經營立法進程。>>研究建立和完善PPP項目回報機制●在國家發改委投資司的指導下，重點研究如果深化價格及收費機制改革，建立和完善PPP項目回報機制，擴大使用者付費類PPP項目的適用范圍，推進基礎設施和公共服務領域的市場化改革。5.我國推廣應用PPP模式遭遇的挫折>>如前所述，PPP（過去主要稱之為特許經營BOT）在我國的開展已有30年歷史，政府主管部門直接介入推動始于1994年，20年后的2014年，由于財政部門的強力介入，再次掀起全國推廣應用PPP模式的熱潮。>>不同時期PPP（特許經營）模式的推廣應用，雖然政策導向重點不同，但均沿著基礎設施和社會事業投資建設領域市場化改革，拓寬投資渠道，促進融資方式多元化這條主線展開。>>對于國有經濟占主體地位的中國經濟而言，市場化改革有其特殊規律，若措施不當，將帶來嚴重后果。>>PPP（特許經營）模式在我國的推廣應用，經歷了很多挫折，認真總結其經驗教訓，可為PPP模式今后在我國的健康發展提供借鑒。>>典型案例之一：北京市公共交通的市場化改革：>>1997年北京市開始嘗試公交市場化改革，以“北京巴士”為龍頭對原北京公交公司進行整合重組并上市，當時引起一片叫好，順應了改革開放的時代潮流，但在實際運行中，出現嚴重的盈利性和公益性沖突。>>為解決市場化改革出現的問題，北京市政府于2006年開始整合交通資源，使步履艱難的“北京巴士”正式退出城市客運業務。經過10年探索和受挫，2007年10月北京公交重新回歸公益性的發展模式，通過財政資金的高額補貼維持其公益性低票價，當時得到普遍認同。>>2014年底，北京市再次調整公共交通運營票價，將地鐵和地面交通運價與運距掛鉤，適當提高運價，降低政府財政補貼壓力，被認為是改革回歸理性，較好地兼顧了城市公共交通的公益性和盈利性。>>典型案例之二：市政項目特許經營市場化改革●在建設部的推動下，2004年以來，我國公用事業領域市場化浪潮開始席卷全國，以BOT為代表的特許經營（即后來被稱為PPP）模式在全國各地市政工程領域廣泛開展。●在湖北十堰市于2003年推行“全國首家”“城市公交整體民營化”改革，多次發生停運事件，對居民生活造成較大影響。被迫于2008年5月正式以“夭折”的結局尷尬謝幕。●2009年2月，上海在經過民營化改革之后，再次實現城市公交資產的“國進民退”，城市公共交通資產從上市公司剝離，使國有公交重新成為行業主力軍。>>我國過去10多年在市政建設領域推動特許經營BOT模式，在城市供水、垃圾處理、城市公交等領域進行市場化改革，包括引進外資及國內民營資本參與市政工程建設，對于減輕財政建設資金不足的壓力，推動企業化改制及完善市場機制產生了積極影響。>>同時，也出現部分城市市場化改革后的水費提升、水價上漲、公交漲價、公共服務質量下降、斷水停運，項目公益性和商業盈利性矛盾凸顯等現象。>>尤其是在城市公交領域，沒有因為市場化改革而解決公共交通問題，堵車現象依然嚴重；服務沒有明顯改善，公共服務依然落后于城市發展，不能有效解決基礎設施落后的問題；運營企業虧損，事故頻發；服務價格上漲等。多個城市被迫中斷改革，走回頭路。>>典型案例之三：通過特許經營BOT引進外資>>從1994年開始，在原國家計委的推動下，我國嘗試通過采用特許經營BOT模式引進外資，但實際進展不順利。>>由于外商擔心我國投資環境較差，投資風險較大，因此外商要求中方必須保證給于很高的投資回報。>>同時，外商要求必須通過簽訂各種協議規避外商的投資風險，將風險全部轉嫁給中方政府及企業，如電力項目實施所謂“照付不議”協議，事實上使得外商獲得無風險的高額固定回報。此外，BOT項目交易結構復雜，融資成本高。各種因素使得項目融資及合同履行付出很大代價。>>國務院要求對外商投資固定回報BOT項目進行妥善處理。部分地方政府因合同履行付出的代價過高而被迫中途毀約，造成不好的國際影響。>>市場化改革引發社會矛盾●我國過去10多年城市化進程加速，公用事業的需求與供給矛盾突出，“欠賬”問題依然會很嚴重，僅靠地方財政的力量很難滿足公眾對公用事業的需求，采用特許經營（PPP）模式的主要目的是解決地方財政資金不足的問題。●大量BOT項目的實施均遇到公益屬性面臨資本逐利本性的挑戰，可能的權宜之計就是提高公共服務價格。當價格剛性、財政補貼缺失時，運營企業只能通過降低員工收入，經營上搶熱線、棄冷線，由此造成公司與員工之間、企業贏利與公益服務之間、政府與市民之間的尖銳矛盾不斷升級。經驗教訓總結：>>PPP不應該成為政府向納稅人進行“二次收費”的理由。●納稅人已經通過各種渠道向政府納稅，作為共和國公民及城市合法居民，有權力享受政府提供的各種公共服務。政府不應該以PPP或特許經營的名義，通過市場化改革再次向納稅人收取公共服務的費用。>>PPP不應該成為政府轉移向納稅人提供“公共服務”責任的手段。●眾多公共服務提供的責任主體是地方政府，不能因為市場化改革，引進私人投資者，而將提供公共服務的責任轉移到民營企業或社會資本。>>PPP不應該成為將責任推卸給將來的工具●對公用事業的市場化改革，不能以“一改了之”的態度進行改革。當地政府當前財力無法承受的建設責任，通過PPP模式將投資回報及貸款償還的責任推卸到將來，而對未來的政府償債能力缺乏規劃，或者償債責任遠遠大于政府實際能力，采用寅吃卯糧的做法是極其危險和不負責任的，也是不可持續的。>>PPP不應該成為轉移財務風險的途徑●本來應該由地方政府承擔的財務風險，盲目轉移到由社會資本來承擔，在不健全的市場環境下，難以做到政府和社會資本之間利益共享、風險共擔，不利于形成健康的合作伙伴關系，并可能導致矛盾的集聚和激化。第四講PPP的概念、發展歷程及主要特征四三、PPP模式的主要特征●PPP模式的基本屬性●PPP不是普遍采用的項目運作模式●我國PPP項目的主要特征1.PPP模式的基本屬性總結世界各國和有關國際組織對PPP模式的定義及運作特點，PPP模式具有如下基本屬性：（1）建立長期合作伙伴關系>>PPP模式的核心屬性是建立公共部門與私人部門之間長期的、可持續的伙伴關系，因此反對急功近利，強調長期合作及項目運作的可持續性。>>PPP項目要求對項目周期全過程的各種要素進行整合和優化，有明確且一致的目標定位，各參與主體要形成合力，共同追求全過程的效率優化。>>在具體項目的運作方面，強調以最少的資源投入，實現盡可能多的產品和服務，通過建立長期合作伙伴關系，實現項目周期全過程的資源最優配置。（2）強調建立合理的利益共享機制>>在PPP模式的交易結構設計中，公共部門和私人部門的利益訴求不同，公共部門必須維護公共利益，私人部門則追求商業利益，二者可能出現沖突，但必須兼顧各方利益訴求。>>公共部門一般不與私人資本爭奪商業利潤，應重點關注保障公共利益，提高公共服務的質量和效率，。>>私人部門承擔的PPP公益性項目，不應追求商業利潤最大化，應強調取得相對平和、穩定的投資回報。>>政府通過核定經營收費價格，或者以購買服務的方式使私人部門獲得收入，實現項目建設運營的財務可持續性。要避免企業出現暴利和虧損，實現“盈利但不暴利”，對私人部門可能獲得的高額利潤進行調控。（3）強調建立平等的風險共擔機制>>PPP項目各參與主體應依據對風險的控制力，承擔相應的責任，不過度將風險轉移至合作方。>>私人部門主要承擔投融資、建設、運營和技術風險，應努力規避因自身經營管理能力不足引發項目風險，并承擔大部分甚至全部管理職責。>>公共部門主要承擔國家政策、標準調整變化的風險，盡可能大地承擔自己有優勢的伴生風險。禁止政府為項目固定回報及市場風險提供擔保，防范將項目風險轉換為政府債務風險。>>雙方共同承擔不可抗力風險。通過建立和完善正常、規范的風險管控和退出機制，發揮各自優勢，加強風險管理，降低項目整體風險，確保項目成功。（4）以合同為基礎>>PPP項目必須以合同為基礎進行運作，不需要公共部門和私人部門直接簽訂合同的項目運作模式，不屬于PPP模式。>>需要在項目合同中明確界定公共部門和私人部門之間的合作伙伴關系。合同必須界定各方的職能和責任，并以合理的方式確保利益共享、風險共擔。>>強調公共部門和私人部門之間要平等參與、誠實守信，按照合同辦事。一切權利和義務均需要以合同或協議的方式予以呈現，使得合同的談判及簽署顯得尤為重要。（5）政府職能轉變>>PPP項目的推廣應用，往往涉及到公共部門治理機制的改革，涉及到盤活存量公共資產，創新項目運作模式，是推動公共部門改革的重要手段。>>PPP模式的引入和推廣應用，要求政府處理好與市場主體之間的關系，由傳統的公共服務提供模式中的直接“經營者”，轉變為“監管者”和“合作者”。>>PPP模式強調發揮私人部門的專業優勢，“讓專業人做專業事”，必然涉及原有利益格局的調整，權利義務關系的重新劃分，以及公共治理體系的重建，政府治理能力的提升，對政府部門提高PPP項目的專業運作能力提出要求。（6）建立嚴格的監管和績效評價機制。>>PPP項目無論是使用者付費還是政府付費，都強調加強績效管理，按績效付費，確保公共產品和公共服務提供的質量和效率。>>公共部門要對PPP項目運作、公共服務質量和公共資源使用效率等進行全過程監管和綜合考核評價，認真把握和確定服務價格和項目收益指標，加強成本監審、考核評估、價格調整審核。>>對未能如約、按量、保質提供公共產品和服務的項目，應按約要求私人部門退出并賠償，私人部門必須按合約規定及時退出并依法賠償，并嚴格責任追究。>>私人部門取得事先規定的績效后應獲得相應的投資回報。項目績效的監管和評價，可以考慮引入第三方專業機構進行。2.PPP不是普遍采用的項目運作模式（1）真正的PPP模式操作比較復雜>>PPP項目操作復雜，參與主體眾多，對參與各方提出的要求很高，這種特點決定了PPP不應成為一種普遍采用的項目運作模式。>>從這個意義上講，PPP模式不是一種先進的，可以普遍推廣的項目運作模式。>>我們說一個設備或者一種模式是先進的，主要是講它操作簡單，能夠進行簡單復制，界面友好，比如高級傻瓜相機，技術很先進但使用很方便。再比如我們理想中的高效率的現代市場經濟機制，其內部運作機理可能非常復雜，但對于市場的參與各方而言，在這種機制下能夠非常容易地適應這種市場環境。PPP模式的運作顯然不具備這些特征。（2）采用PPP模式需要付出較高代價>>建設項目采用PPP模式，“政府”和“社會資本”的訴求明顯不同。為滿足社會資本的回報要求，當地政府必須進行讓利，必須滿足通過招商引資所引入的社會資本的各種訴求。>>社會資本所獲得的回報，就是當地政府運作擬建項目所付出的代價。PPP項目的融資成本要高于當地的財政資金融資成本，也高于有地方政府背景的平臺公司的貸款融資成本。>>僅從融資成本的角度考慮，PPP模式不是理想模式。PPP追求全壽命周期成本最優，且有其他訴求。各地政府為了籌集資金而將PPP僅作為一種融資工具，必須考慮所付出的代價。（3）市場化運作項目不應采用PPP模式>>對于具備完全市場化運作條件的項目，應主要通過發揮市場配置資源的決定性作用，通過市場競爭機制來提高項目運作的質量和效率，而不應采用PPP模式。>>PPP項目則要求地方政府和社會資本投資主體針對某個具體項目，專門研究制定針對特定項目的特殊的項目運作框架結構安排。是特殊定制。這種特征使得PPP項目的交易成本很高，交易結構復雜。>>對于市場化運作的項目，政府需要制定普適性的市場規則，以便各市場主體能夠通過平等競爭來參與項目建設。政府不參與具體項目的運作，項目完全交由市場來實現，這是市場化改革努力的方向。（4）維護公共利益應主要依靠當地政府>>實施PPP模式的最根本目的，是實現當地公眾利益最大化。地方政府是當地公眾利益的代言人，維護公眾利益是其不可推卸的責任。>>通過引入社會資本，由獨立第三方通過PPP模式參與當地項目建設，存在公眾利益和商業的問題。>>不應盲目宣傳PPP模式具有無比優越性，也不能因為過去各地政府平臺公司進行違規操作，將平臺公司全盤否定。>>應通過體制改革、能力培養、機構重建，使當地事業單位、國有企業及各類平臺機構成為不宜進行市場化運作的基礎設施和社會事業項目主要實施載體，通過信息公開和輿論監督等手段，發揮其主導作用。（5）引入社會資本并不必然采用PPP模式>>2011年，英國公共部門基礎設施投資中PPP占比僅為15%，德國、意大利、西班牙、挪威等歐洲國家在3%~5%，奧地利、匈牙利、瑞典、瑞士等國甚至為零。>>2014年歐洲僅有13個國家使用過PPP模式用于基礎設施和社會事業領域的建設，所有的這些國家采用PPP模式的項目共82宗，累計總融資規模為187億歐元，且主要是交通項目。>>我國從鄉級政府到中央政府，擬開展PPP模式的項目竟高達數千甚至上萬項，是典型的中國特色大躍進。>>認為只要實行市場化改革，只要吸引社會資本參與基礎設施和社會事業領域的投資建設，必然要采用PPP模式，這種認知顯然不符合PPP模式的真實內涵。下圖是歐洲2005-2014年全部交易的PPP項目數及投資額數據。下圖是2014年歐洲各國PPP市場規模下圖是2014年歐洲各國實施的PPP項目個數。下圖是歐洲分行業領域實施PPP的項目個數。3.我國PPP項目的主要特征PPP模式從國外引入中國，根據中國的國情進行調整，體現出如下主要特征：（1）是“政府和社會資本合作”而不是“公私合作”>>“政府和社會資本合作”項目，是在借鑒國際基礎設施和公共服務領域投資建設PPP（Public—Private—Partnership）模式的基礎上，結合我國國情進行本土化創新而提出的一個新概念。>>西方國家的“公共部門和私人部門合作”（PPP模式），是公共部門（政府）與私人部門（企業或其他組織）合作推動基礎設施和公共事業項目建設的項目運作模式，采用的是西方市場經濟國家的話語體系。>>西方市場經濟國家將其經濟活動劃分為公共部門和私人部門的活動，二者劃分界限清晰，各自開展項目投融資及建設遵循不同的原則、模式及評價機制。>>鑒于我國實行以公有制為主體的國家基本經濟制度所具有的本質特征，現行投融資體制并不將國家經濟部門劃分為“公共部門”和“私人部門”，而是劃分為“政府”和“企業”兩個部分，并將投資項目劃分為“政府投資項目”和“企業投資項目”。>>政府投資項目實行“審批制”管理模式，企業投資項目實行“核準制”和“備案制”管理模式。這里所說的企業，包括國有企業、民營企業、外資企業、混合所有制企業及其他形態的企業。>>我國政府部門或其代表機構吸收社會資本參與基礎設施和社會公用事業項目投資建設，不同于西方國家“公共部門”和“私人部門”的合作，因而不是傳統意義上的PPP項目，是通過變通和本土化而形成的。（2）各種相關概念沒有界定清楚>>PPP相關概念的界定，對于理清邏輯關系，對PPP政策框架進行頂層設計非常重要。前面我們對PPP和BOT、PFI、特許經營、政府采購、股權合作等概念的區別及內在聯系進行了系統梳理，指出我國PPP相關主管部門在PPP相關政策的起草中，沒有將相關概念界定清楚，造成概念和邏輯的混亂。>>PPP從付費機制的角度，分為使用者付費型PPP模式和政府購買服務類型的PPP模式。我國目前出臺的大量PPP政府文件中，由于主要參考英國政府付費型PFI項目的政策框架，將使用者付費及政府購買服務類PPP模式，均視為政府采購，都納入政府購買服務的框架體系，被認為是當前我國PPP項目治理邏輯混亂的主要問題。（3）強調“公-公合作”及政府財政資金的前期介入>>國際上PPP模式的本意是強調建立公共部門和私人部門之間的合作伙伴關系。我國的PPP項目在實際運作中，主要是國有企業參與，真正的民營資本參與很少，不是公-私合作，而是公-公合作。>>國際上采用PPP模式的根本原因是缺乏財政資金，解決公益性項目財政資金不足的問題。我國為了大力推廣應用PPP模式，規定對于采用PPP模式運作的建設項目，能夠優先獲得財政資金及各種專項基金的重點支持，使得各級地方政府把各類項目都包裝成PPP項目，以爭取財政資金的支持，顯示出財政資金充裕，并通過財政資金的介入來促進PPP項目的運作，這和正常的PPP理念不相符。>>國際上采用PPP模式的目的是為了發揮私人資本在基礎設施和社會事業項目融資中的作用。無論使用者付費還是政府購買服務類型的PPP模式，都強調要由私人部門承擔項目前期建設融資責任，其區別主要在于項目建成后所提供的公共產品或公共服務由誰買單。我國的PPP模式為了增強可融資性，強調公共部門的過度進入，與國際通行PPP無追索權項目融資運作理念明顯不同。>>我國推動投資體制改革，強調凡是市場能夠有效配置資源的經濟社會領域，政府投資都應逐步退出。以PPP的名義加大政府對項目投資的介入力度，不符合改革方向。（4）重點關注項目資金籌措而不是建立合作伙伴關系>>完整的PPP結構模式，應包括項目周期各個階段的活動，如設計、融資、建設、運營、維護、移交等不同環節的活動，是一種結構復雜的項目運作模式。融資僅是項目運作的其中一個環節。>>“中國式PPP”關注的重點，是投資項目的資金籌措問題，不考慮其他環節的作用，可能會潛伏各種風險和不確定性，不利于構建一個具有可持續性的框架結構體系。說明我國實施的PPP還處于初始的發展階段。二、PPP模式政策解析目錄■黨中央、國務院相關政策解析■財政部PPP政策解析■國家發改委PPP政策解析■PPP政策實施效果及存在問題第一講PP模式政策解析一一、黨中央、國務院相關政策解析《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）《國務院關于清理規范稅收等優惠政策的通知》（國發〔2014〕62號）《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知（國辦發〔2015〕42號）基礎設施和公用事業特許經營管理辦法（國家發改委令第25號）1.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過，是中共中央指導我國全面推進深化改革的綱領性文件。對于財政資金的支付，要求清理、整合、規范專項轉移支付項目，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項，對保留專項進行甄別，屬地方事務的劃入一般性轉移支付。對基礎設施項目融資，提出要建立透明規范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。由于該文件出臺于本輪PPP熱之前，沒有提出PPP的概念，但所使用的“特許經營”概念，與2014年開始逐步流行的PPP概念內涵一致。2.國務院關于加強地方政府性債務管理的意見由財政部負責起草，是我國治理地方投融資平臺債務問題的綱領性文件，為后來清理整頓及化解地方政府債務吹響了集結號，是一個創新性很強的重要文件。以國務院文件的名義首次明確提出賦予地方政府依法適度舉債融資的權限，但是明確提出“政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還”。明確提出不得以企業名義，運作地方政府的投融資平臺，具有鮮明的改革精神。要求地方政府舉債可以采取政府債券方式。在明確提出地方政府不得再以傳統的融資平臺模式進行舉債的情況下，為地方政府舉債提出新的手段。以國務院文件的方式首次提出要推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。這里再次提出“特許經營”和“PPP”兩個概念實際上是通用的。融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。文件明確提出要剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。這樣，就對過去十多年來普遍使用的地方平臺公司融資發出了終止令。為了進一步加強地方債務風險管理，文件提出對地方政府債務實行規模控制。地方政府一般債務和專項債務規模納入限額管理。地方政府不得通過企事業單位等舉借債務。地方政府舉借的債務，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出。文件明確提出，對在建項目確實沒有其他建設資金來源的，應主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續融資。該文件在終止地方平臺公司為地方政府進行融資的功能之后，為地方基礎設施融資開辟兩個渠道，一是發行地方政府債券，二是采用PPP模式。對于發行地方債券，由于發債規模受到嚴格限制，并要經過嚴格的審批程序，且發行債券籌集的資金主要用于置換歷史積累債務及償還歷史債務，能夠用于項目建設的債務資金非常有限，杯水車薪。由于通過發行債券籌集資金用于項目建設的力度非常有限，于是將各級地方政府的注意力都集中到PPP模式上。因此，本文件對后來地方政府大力推廣應用PPP模式產生了重要的促進作用。由于地方政府建設項目資金需求很大，傳統的通過平臺公司進行融資的渠道被禁止，地方政府缺乏融資手段，于是被迫將各種項目都包裝成PPP項目進行融資。因此，該文件是后來我國催生大量假PPP項目，以及出現PPP大躍進現象的重要原因之一。43號文確定的改革思路正確，但在禁止使用地方融資平臺的同時，相應的替代融資手段選擇不當，使得43號文的執行遇到很大困難。2015年5月，國務院辦公廳轉發財政部、人民銀行、銀監會關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續融資問題意見的通知（國辦發〔2015〕40號）要求，對于在2014年12月31日前已簽訂具有法律效力的借款合同并已放款，但合同尚未到期的融資平臺公司在建項目貸款，銀行業金融機構要在全面把控風險、落實信貸條件的前提下，繼續按照合同約定發放貸款，不得盲目抽貸、壓貸、停貸。對于在2014年12月31日前已簽訂具有法律效力的借款合同，且合同到期的融資平臺公司在建項目貸款，如果項目自身運營收入不足以還本付息，銀行業金融機構可與地方政府、融資平臺公司協商，在后續借款與前期借款合同約定的責任一致，且確保借款合同金額不增加的前提下，重新修訂借款合同，合理確定貸款期限，補充合格有效抵質押品。對于已簽合同貸款額不能滿足建設需要，且適宜采取政府和社會資本合作模式的融資平臺公司在建項目，優先采取政府和社會資本合作模式，彌補在建項目增量融資需求。對于已簽合同貸款額不能滿足建設需要，且符合國家有關規定并確實沒有其他建設資金來源，但又暫時不宜轉為政府和社會資本合作模式的融資平臺公司在建項目，增量融資需求納入政府預算管理，由地方政府按法律要求和有關規定發行政府債券解決。3.國務院關于深化預算管理制度改革的決定由財政部負責起草，是貫徹新的預算法，推動預算管理制度改革的非常重要的一個文件，由國務院于2014年9月26日發布。隨著國務院45號文及新的預算法出臺，我國預算管理體制進入深化改革的新階段。“決定”提出要劃清市場和政府邊界。凡屬市場能發揮作用的，財稅等優惠政策要逐步退出；凡屬市場不能有效發揮作用的，政府包括公共財政等要主動補位。這些原則性規定有利于明確界定推廣應用PPP模式的路徑、適用范圍等。明確了“專項債務”的管理要求：經國務院批準，地方政府性基金預算為有一定收益的公益性事業發展可舉借專項債務，地方政府專項債務規模納入限額管理。再次強調賦予地方政府依法適度舉債權限，建立規范的地方政府舉債融資機制。地方政府舉債采取政府債券方式。要求剝離融資平臺公司政府融資職能，推廣使用政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。相關要求與43號文一致。再一次明確要從政府預算管理體制改革的角度推廣應用PPP模式。“決定”提出對地方政府債務實行規模控制和分類管理。地方政府債務分為一般債務、專項債務兩類，分類納入預算管理。嚴格限定政府舉債程序和資金用途。地方政府舉借的債務，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經常性支出。相關要求與43號文的精神一致。4.國務院關于清理規范稅收等優惠政策的通知由財政部負責起草，是清理整頓地方各類融資平臺通過稅收等優惠政策進行招商引資的重要文件，和43號文一起，對地方平臺公司的融資功能產生了重大影響。通知要求，要堅持稅收法定原則，各地區一律不得自行制定稅收優惠政策。這樣就明確禁止了各地方競相攀比優惠政策的不正常行為。通知明確提出，要規范非稅等收入管理。嚴禁對企業違規減免或緩征行政事業性收費和政府性基金、以優惠價格或零地價出讓土地；嚴禁低價轉讓國有資產、國有企業股權以及礦產等國有資源；嚴禁違反法律法規和國務院規定減免或緩征企業應當承擔的社會保險繳費，未經國務院批準不得允許企業低于統一規定費率繳費。通知要求應嚴格財政支出管理。對違法違規制定與企業及其投資者（或管理者）繳納稅收或非稅收入掛鉤的財政支出優惠政策，包括先征后返、列收列支、財政獎勵或補貼，以代繳或給予補貼等形式減免土地出讓收入等，堅決予以取消。其他優惠政策，如代企業承擔社會保險繳費等經營成本、給予電價水價優惠、通過財政獎勵或補貼等形式吸引其他地區企業落戶本地或在本地繳納稅費，對部分區域實施的地方級財政收入全留或增量返還等，要逐步加以規范。這些規定對地方政府通過融資平臺進行招商引資的傳統做法帶來嚴重沖擊，進一步壓縮了地方政府為當地項目進行融資的運作空間，使得地方政府不得不利用PPP模式進行融資，以彌補地方政府缺乏融資手段的困境。2015年以來，我國經濟下滑壓力增大，不得不調整對地方融資平臺進行整頓的相關政策。2015年5月10日，國務院發布關于稅收等優惠政策相關事項的通知（國發〔2015〕25號），就《國務院關于清理規范稅收等優惠政策的通知》（國發〔2014〕62號）中涉及的相關事項做出如下調整：●國家統一制定的稅收等優惠政策，要逐項落實到位。●各地區、各部門已經出臺的優惠政策，有規定期限的，按規定期限執行；沒有規定期限又確需調整的，由地方政府和相關部門按照把握節奏、確保穩妥的原則設立過渡期，在過渡期內繼續執行。●各地與企業已簽訂合同中的優惠政策，繼續有效；對已兌現的部分，不溯及既往。●各地區、各部門今后制定出臺新的優惠政策，除法律、行政法規已有規定事項外，涉及稅收或中央批準設立的非稅收入的，應報國務院批準后執行；其他由地方政府和相關部門批準后執行，其中安排支出一般不得與企業繳納的稅收或非稅收入掛鉤。●《國務院關于清理規范稅收等優惠政策的通知》（國發〔2014〕62號）規定的專項清理工作，待今后另行部署后再進行。5.國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見由國家發改委負責起草，是國務院關于在資源環境、生態建設、基礎設施等重點領域充分發揮社會資本特別是民間資本的積極作用，推動進一步創新投融資機制的重要文件。文件對創新生態環保投資運營機制、鼓勵社會資本投資運營農業和水利工程、推進市政基礎設施