第四章

公共管理價值與規(guī)范理論《公共管理學》TheValueandNormativeTheoryofPublicManagement曾擔任編委數(shù)據(jù)庫信息系統(tǒng)，信息系統(tǒng)，歐洲雜志國際雜志電子商務，信息系統(tǒng)的研究，

IEEE工程管理和MIS季度進展前言

Preface在相當程度上，公共管理的實施及其價值的實現(xiàn)主要是通過適時制定和執(zhí)行各種符合公共利益最大化價值取向的、效率與效能兼具的公共政策來完成的。規(guī)范公共管理行為、促進行為公正、提高管理效能和社會服務質(zhì)量，這是當代公共管理的要求。本章主要介紹公共管理的價值與規(guī)范理論。Wednesday,January1,2025《公共管理學》2重點問題? 公共政策的含義與范疇? 公共政策過程：公共政策過程所包含的各個環(huán)節(jié)? 公共政策的分析工具與分析方法? 公共政策發(fā)展? 公共管理倫理在規(guī)范公共管理中的作用、形式和途徑? 公共管理的法律途徑及其價值? 公共管理監(jiān)督體系及其完善1公共政策公共管理法律2Wednesday,January1,2025《公共管理學》3本章主要內(nèi)容MainContent公共管理倫理公共管理監(jiān)督34Wednesday,January1,2025《公共管理學》4過渡頁TransitionPage1公共政策公共管理法律2公共管理倫理公共管理監(jiān)督34公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》5一、公共政策概述

1.不同視角下的公共政策（一）公共政策的性質(zhì)和范疇在政策科學形成和發(fā)展的過程中，如何界定公共政策一直是學者們關注的重要問題，研究者從不同的角度對公共政策概念進行了界定。價值分配論目標方法選擇論立場論過程論政治合法性實現(xiàn)論不同視角下的公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》6

2.公共管理視界中的公共政策（1）公共政策的性質(zhì)是以政府等為代表的決策主體運用被賦予的公共權力區(qū)分社會利益需求，協(xié)調(diào)社會利益矛盾與沖突的方略。（3）公共政策的客體是政策問題和政策受眾（政策目標群體）。（2）公共政策的主體是決策者。（4）公共政策的范圍，具有橫向和縱向兩個維度。（5）公共政策的目標直接指向公共政策制定者所領導或代表的國家、社會或共同體的利益最大化。（6）公共政策的核心是一種選擇。公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》7（二）公共政策工具

1.公共政策工具研究的興起1政策執(zhí)行的復雜多變性以及經(jīng)常出現(xiàn)的政策失敗引發(fā)人們對政策執(zhí)行工具和方式的反思2政府組織對于政策的制定與執(zhí)行的實踐知識的需求日益增長，使人們更為關注如何改進政策過程的質(zhì)量3一些社會福利國家中，對政策部門績效的失望以及政府工作的低效率，使人們產(chǎn)生了解政策失敗原因的強烈要求4隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展長期以來在經(jīng)濟學中盛行的工具研究滲入社會科學各個領域公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》8

2.政策工具的類型及其特點加拿大學者豪利特和拉米什在《公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》一書中，依據(jù)提供公共物品和公共服務過程中政府介入程度的高低，在從自愿性到強制性的范疇將公共政策工具分為自愿性、混合性和強制性三種類型。自愿性政策工具強制性政策工具混合性政策工具公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》9

3.政策工具的選擇及其應用第一，應基于以公共理性為主導的多元綜合理性的原則；第二，應與政策環(huán)境相適應；第三，應能有利于協(xié)調(diào)政策目標群體，即政策受眾的當前利益、中期利益和長遠利益；第四，政策工具的選擇應具有靈活性，針對某一政策問題可以選擇使用單一的政策工具抑或是綜合應用多種政策工具，或是以一種為主其他為輔；第五，政策工具的性質(zhì)和效用在實際應用的過程中受到環(huán)境和目標群體變化的影響有可能發(fā)生變化，因此對有關工具的使用的方式或使用的力度應及時子以調(diào)整。（1）政策工具的選擇公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》10國家能力強，政策子系統(tǒng)高度復雜1國家能力強，政策子系統(tǒng)低度復雜2國家能力弱，政策子系統(tǒng)高度復雜3國家能力弱，政策子系統(tǒng)低度復雜4（2）政策工具選擇的應用豪利特和拉米什通過設置兩個變量構建政策工具選擇模型。一個變量是國家能力；另一個變量是政策子系統(tǒng)的復雜程度。公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》111制定公共政策的主體的權力結(jié)構、權力運行機制與決策機制2公共政策的過程與程序3公共政策的內(nèi)容與輸出（三）公共政策的研究主線公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》12二、公共政策過程（一）公共問題與公共政策問題公共政策問題的確認和建構是公共政策過程的起點，也是現(xiàn)代政策分析的中心環(huán)節(jié)。公共政策問題泛指實際狀態(tài)與社會期望之間的差距，這種差距往往是產(chǎn)生社會緊張狀態(tài)的原因。公共問題不等于就是公共政策問題，公共政策問題只是諸多公共問題中的一部分。公共問題成為公共政策問題的條件是：公共問題促使人們行動，特別是向政府及公共部門表達，同時該問題又在特定的政府權限范圍之內(nèi)，在特定時期被列入政府政策議程。公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》13（二）公共政策問題的確認與建構公共政策問題的確認是公共政策過程的基礎，而公共政策問題的建構則是政策分析的基礎和起點。公共政策問題的確認是在特定的“政策問題情境”中，了解與政策問題相關的社會變化過程中的權力關系、利益群體及資源配置等方面因素，從而對問題的性質(zhì)、領域、范圍和程度作出基礎性判斷。公共政策問題的建構是對政策問題的理性分析。政策問題的建構需要首先對政策問題進行分類。公共政策問題的建構是對政策問題的理性分析。政策問題的建構需要首先對政策問題進行分類。公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》14（三）公共政策議程公共政策議程與公共政策問題的界定與政策決策是一個連續(xù)的過程，被選中的政策問題進入具體決策的過程即為公共政策議程。

1.公共政策議程的含義帕森斯通過處置街頭露宿問題的案例描述了政策議程建立的邏輯順序及其重要性：問題（露宿街頭者）——問題的性質(zhì)（無家可歸）——政策（提供更多住房）。“問題是什么，我們可能形成一致的意見。但是問題的性質(zhì)是什么，以及應該制定怎樣的政策來解決問題，則無法形成一致的意見。如果我們將露宿街頭的人看成是一個流浪問題，那么有關的政策反應可能是運用法律手段，動用警察。”——帕森斯公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》15

2.公共問題進入公共政策議程的觸發(fā)機制公共問題要成為政府決策者著手解決的政策問題，往往需要相應的“催化劑”，那些誘發(fā)公共問題進入政策議程的因素和條件構成了政策議程建立的觸發(fā)機制。拉雷?格斯頓認為：“在政治過程的背景中，一種觸發(fā)機制就是一個重要的事件（或整個事件），該事件把日常問題轉(zhuǎn)化成一種普遍共有的、消極的公眾反應。詹姆斯?E?安德森把公共問題進入政策議程的機制分為如下四種觸發(fā)機制：一是政治領袖的觸發(fā)；二是危機事件；三是抗議活動；四是通信媒介的注意。公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》16

3.公共政策議程建立的模型金登對政策議程的建構過程進行了詳細的分析，構建了議程建立的多源流分析模型。在這一模型中，政策之窗是在問題源流、政策源流和政治源流三種信息流匯流的基礎上打開的，三大源流彼此獨立，具有各自的動力機制和特點。（1）問題溪流問題之所以能夠引起人們的重視，首先在于指標；其次是焦點事件、危機以及符號使得問題凸顯出來；最后，根據(jù)現(xiàn)行項目運作的反饋，問題可能被意識到。公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》17（2）政策源流（政策“原湯”）問題要進入決策者的政策議程，還需要由特定領域的專業(yè)人員來完成的有足夠吸引力的備選方案和政策建議。在這個過程中，備選方案和政策建議并非能夠一次完成，它需要一個不斷提出議案、討論、修改、然后再提出的反復過程。（3）政治源流政治源流由國民情緒、利益集團、政府的變更、國會議席的重大變化、行政機構的重大人事調(diào)整等因素構成。政治源流中的各種力量在尋求平衡的過程時并不是依靠科學和理性的說服來達到，而是通過政治的藝術一一妥協(xié)和討價還價來完成的。公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》18這三股溪流最后在政策窗口匯聚，當政策窗口打開時，政策問題就會被提上政策議程。政策之窗打開時是政策建議的倡導者們提出其最得意解決辦法的機會，或者是他們促使其特殊問題受到關注的機會。政策之窗打開后會很快關閉，如果不能把握住這次機會，參與者就只能等待下次的開啟。公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》19（四）公共政策制定公共政策制定是指包括從政策方案規(guī)劃設計、政策形成到政策合法化在內(nèi)的一系列步驟的過程，以政府為核心的公共機構是公共政策制定和實施的主體。

1.公共政策制定的宏觀流程公共政策制定的宏觀流程是以伊斯頓對政治生活的系統(tǒng)分析為基礎，將政策制定視為政策信息、資源、行為的輸入加工與政策產(chǎn)品的輸出反饋的過程。

2.公共政策制定的微觀流程共政策制定的微觀流程是從決策的視角對政策的規(guī)劃與設計，它包括“發(fā)現(xiàn)問題-確立政策目標-方案擬訂、評估與抉擇-政策合法化”幾個階段。公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》20（五）公共政策溝通政策溝通是在公共政策制定和實施的過程中，決策系統(tǒng)內(nèi)部及其與外部環(huán)境之間的信息傳播與交流的過程。

1.內(nèi)部溝通與外部溝通公共政策溝通依據(jù)其溝通的范圍可分為內(nèi)部溝通和外部溝通。

內(nèi)部溝通是決策系統(tǒng)內(nèi)部的與政策相關的信息傳播和交流，即組織內(nèi)部通過各種現(xiàn)代信息裁體和通信工具以制度化的溝通渠道實現(xiàn)信息的傳播與交流。外部溝通是決策系統(tǒng)內(nèi)與外部環(huán)境之間直接的或通過媒介間接進行的信息傳播與交流。公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》21

2.公眾與政府之間政策溝通的途徑及其障礙（1）公眾與政府之間政策溝通的途徑政策發(fā)布和信息公開第一政策反饋和信息反饋第二雙向互動的政策溝通和政府回應機制第三（2）公眾與政府之間政策溝通的障礙溝通的技術障礙第一溝通的心理障礙第二溝通渠道的阻塞第三公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》22（六）公共政策執(zhí)行公共政策執(zhí)行是將已取得合法化的政策方案付諸實施，將政策內(nèi)容轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實，以解決實際問題、實現(xiàn)政策目標的過程。

1.公共政策執(zhí)行的一般理論西方國家公共政策學者從不同角度對政策執(zhí)行過程進行分析，其研究主要圍繞兩條研究途徑展開：（1）“自上而下”途徑，或稱為“政策制定者透視”途徑。這一途徑以“有限行政”為基礎，以政策制定者為中心，認為政策執(zhí)行是下層行政人員遵循既定政策方案與原則，完成政策的具體指令的過程。公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》23（2）“自下而上”途徑。這一途徑從確認執(zhí)行網(wǎng)絡中組織成員的目標、戰(zhàn)略、行動的差異及其聯(lián)系為出發(fā)，拋棄“自上而下”途徑對政策制定與執(zhí)行之間因果關系的預設，認為政策成敗的關鍵是參與執(zhí)行的組織及其成員的適當選擇、協(xié)調(diào)與互動。20世紀80年代后期，這兩種途徑出現(xiàn)了—定的綜合趨勢，過程模式、互動模式、調(diào)適模式、博弈模式、循環(huán)模式、系統(tǒng)模式、綜合模式等多種新型執(zhí)行模式得以出現(xiàn)。公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》24

2.公共政策執(zhí)行失控及其矯正（1）公共政策執(zhí)行失控第一，政策敷衍；第二，政策附加或阻截；第三，政策抵制；第四，政策扭曲。（2）公共政策執(zhí)行失控的矯正加強公共政策執(zhí)行體系的組織建設；提高公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)；強化對公共政策執(zhí)行體系的監(jiān)控；促進公共政策執(zhí)行的法治化和民主化建設公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》25（七）公共政策評估公共政策評估是依據(jù)一定的標準和程序，對政策過程的運行方式、效果、效益、效率和公眾回應等進行績效評估和價值判斷的活動。

1.政策評估的類型政策或項目的結(jié)果（結(jié)果評估或影響評估）政策項目形成與實施的過程（過程評估）政策預期效果的評估（事前評估）對政策執(zhí)行結(jié)果的評估（事后評估）在決策的各個階段對公共政策進行的評估公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》26

2.公共政策評估標準——價值理性與工具理性的選擇（1）關注政策效率與效果：以工具理性為主的政策評估這類評估主要從技術和事實層面，主張用實證的技術方法來考察公共政策過程，特別強調(diào)行為與結(jié)果、成本與收益之間的對比，主要關注的是效率、效能、效益等。這些量化統(tǒng)計分析方法能應用于政策評估。（2）關注政策價值效應：以價值理性為主的政策評估價值理性將事實與價值整合在一起，將實證評估與規(guī)范評估相統(tǒng)一，使政策評估成為更加系統(tǒng)的分析模式，以“4E”（經(jīng)濟、效率、效果和公平）為重要評估標準，使政策評估能更好地為公共管理與政策實踐服務。公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》27三、公共政策分析（一）公共政策分析的含義與內(nèi)容公共政策分析是通過運用一定的技術手段和分析方法來進行的，旨在認識政策形成原因、理解政策內(nèi)容和價值、深化對政策過程的認知、研判和評價現(xiàn)有政策得失、尋求改進決策效率和質(zhì)量的方法路徑、改善公共政策運行效率和效能的一種研究方式和研究工作。對政策內(nèi)容的研究；對政策過程的研究；對政策輸出的研究；對政策的評估；政策信息的研究；對政策過程倡導的研究；對政策倡導的研究。公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》28（二）公共政策定量分析方法公共政策的定量分析技術分為確定型分析技術和隨機型分析技術。1.確定型分析技術確定型分析技術是指那些可用于只有一種態(tài)勢，并在作出可接受的假定之后，其變量、限制條件和不同的選擇都是已知的，可以按一定的統(tǒng)計置信度預見問題的方法或技術。

（1）線性規(guī)劃（linearprogramming）公共政策的線性規(guī)劃分析模型的結(jié)構有三個基本構成要素：一是決策變量，二是目標函數(shù)，三是約束條件。利用線性規(guī)劃在所求得的解中，滿足線性約束條件的解叫做可行解，由所有可行解組成的集合叫做可行域，使目標函數(shù)達到極大的可行解，稱為最優(yōu)解。公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》29

（2）排隊論（queuingtheory）排隊論是數(shù)學運籌學的分支學科，是用來研究服務系統(tǒng)工作過程的一種數(shù)學理論和方法，其研究內(nèi)容包括：一是統(tǒng)計推斷，二是系統(tǒng)的形態(tài)，三是系統(tǒng)的優(yōu)化問題。

（3）馬爾可夫預測法（Markov-chainforecastingmodel）馬爾可夫預測法是一種利用某一系統(tǒng)的現(xiàn)在狀態(tài)及其發(fā)展去預測該系統(tǒng)未來狀況的一種分析技術和方法。馬爾可夫認為，人們要了解事物未來的發(fā)展狀態(tài)，只需知道事物現(xiàn)在的狀態(tài)，而與事物以前的狀態(tài)毫無關系，即一個系統(tǒng)由一種狀態(tài)轉(zhuǎn)換至另一種狀態(tài)的過程中，存在著轉(zhuǎn)移概率，且此概率可依據(jù)其緊接的前一種狀態(tài)推算出來，即第n次轉(zhuǎn)移獲得的結(jié)果取決于第n-l次轉(zhuǎn)移的結(jié)果，而與該系統(tǒng)的原始狀態(tài)和此次轉(zhuǎn)移以前的有限次或無限次的轉(zhuǎn)移無關。公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》30

（4）成本-收益分析（cost-benefitanalysis）成本-收益分析通過將公共政策的貨幣成本和貨幣收益進行量化比較并提出政策建議。當收益大于成本時，一般認為政策是有效的；當收益等于或小于成本時，則政策還有進一步改進的余地。成本-收益分析的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在成本和收益都以貨幣作為共同的計量單值，便于在廣泛的政策領域間進行比較。但其也存在諸多局限：絕對地強調(diào)經(jīng)濟效率意味著對公平價值的忽視甚至否認；貨幣價值不能對政策回應性作出估量，因為收入的實際價值因人而異；當重要物品不存在市場價值時，分析人員常常被迫去主觀估計公眾愿意支付的價格，即影子價格，這一主觀判斷可能隨分析人員的價值觀而定。公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》312.隨機型分析技術隨機型分析技術是指應用于不確定型或風險型決策的分析技術和方法，隨機分析技術和方法通過確定和計算不同的政策選擇將會產(chǎn)生的影響和結(jié)果，以求最大程度地減少不確定性。

（1）動態(tài)規(guī)劃（dynamicprogramming）動態(tài)規(guī)劃技術是通過建立動態(tài)規(guī)劃的隨機模型來分析如何以最短的時間和最少的投資消耗來完成整個系統(tǒng)的預期目標，以取得良好的經(jīng)濟效益。“時間”因素是動態(tài)規(guī)劃考慮的中心，同時綜合考慮費用、勞力分配問題以及多個項目并列的問題等。公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》32

（2）決策樹（decisiontree）決策樹也稱為分層決策圖，是用二叉樹形圖來描述決策問題，它將各種方案以及這些方案可能性的大小以及可能出現(xiàn)的狀態(tài)和可能產(chǎn)生的結(jié)果都繪制在一張樹狀結(jié)構圖上，其決策標準可以是損益期望值或經(jīng)過變換的其他指標值。決策樹就是描述決策問題的邏輯結(jié)構的流向圖，它能直觀地顯示整個決策過程可能走向——在不同時間和階段可能出現(xiàn)的問題及其概率、相應的備選方案及其可能的結(jié)果等，有利于對復雜的政策問題進行決策分析。

（3）靈敏度分析（sensitivityanalysis）在公共政策分析中，如果在政策方案被選定后，與政策問題有關的某些因素或者所構造的模型中的系數(shù)或參數(shù)發(fā)生了變化，這就表明需要進行靈敏度分析，以確定其中何為最敏感的因素、可能出現(xiàn)的偏差以及結(jié)論的可信度。公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》33（三）公共政策定性分析方法定性分析方法著重對分析對象進行“質(zhì)”的研究，即運用歸納和演繹、分析與綜合以及抽象與概括等方法，依靠專家的知識、能力和經(jīng)驗來對公共政策進行評估與判斷。1.頭腦風暴法頭腦風暴法（brainstorming）又稱智力激勵法，是通過專家微觀智能結(jié)構之間的信息交流和相互啟發(fā)所引起的“思維共振”來獲取決策的信息和意見，又稱專家會議法。頭腦風暴法又可分為直接頭腦風暴法（通常簡稱為頭腦風暴法）和質(zhì)疑頭腦風暴法（也稱反頭腦風暴法）。公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》34頭腦風暴法能夠發(fā)揮專家的共同智慧，產(chǎn)生專家智能互補效應；它容易經(jīng)過“思維共振”產(chǎn)生出創(chuàng)造性的解決方案。頭腦風暴法實施的成本（時間、費用等）較高，對參與者的素質(zhì)要求也比較高，這些都是應用頭腦風暴法的制約因素。2.德爾菲法德爾菲法（Delphimethod）依據(jù)系統(tǒng)的程序，采用匿名發(fā)表意見的方式，即專家之間不得互相討論，不發(fā)生橫向聯(lián)系，只能與調(diào)查人員發(fā)生關系，通過多輪次調(diào)查專家對問卷所提問題的看法，再經(jīng)過反復征詢、歸納、修改，最后匯總成專家基本一致的看法來作為預測結(jié)果。德爾菲法的主要特點有兩個方面：一是匿名性，二是巡回反饋。公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》35德爾菲法可以避免委員會、專家小組等群體性決策方法中個人意見受制于某些人的地位和權威壓力，而讓個人可以充分地、真實地發(fā)表自己的意見，但會花費較長的時間，故不適宜于特別受時限制約的決策。3.交叉影響分析交叉影響分析（cross-impactanalysis）又稱交互影響矩陣法，是試圖建構一種新方法以使得在一個預測集之中的一個事件的概率可以根據(jù)與被預測事件之間的潛在的相互作用相關的判斷而加以調(diào)整。交叉影響分析的優(yōu)勢在于：能夠使分析人員注意到在其他情況下會被忽略的事件之間的相互關聯(lián)，使分析人員能根據(jù)新的假設或證據(jù)對以前的概率進行修正。其主要局限性是：不能保證在分析中將所有潛在的相互關聯(lián)的事件都包括進去；不現(xiàn)實地強調(diào)專家意見的一致性。公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》364.腳本寫作腳本寫作（scriptwriting）是通過對從現(xiàn)在到未來某個時間的假定來編寫腳本，將有關信息和對未來的假設等材料進行組織，以得到對未來的預測描述。腳本寫作可以降低對未來判斷的不確定性，提高對所要處置問題的認知水平和決策能力。公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》37四、公共政策發(fā)展公共政策的發(fā)展需要適宜的政策生態(tài)環(huán)境，同時公共政策發(fā)展應能發(fā)揮其對環(huán)境變遷的導引和建構作用。（一）公共政策發(fā)展的趨向“公共性”是現(xiàn)代公共政策首要的規(guī)范性價值取向。從根本上說，制定和執(zhí)行公共政策旨在整合和優(yōu)化社會資源配置以實現(xiàn)、增進和維護公共利益。公共政策的公共性體現(xiàn)為政策制定的公共利益取向、政策運行的公共服務導向以及政策過程的公共參與性。公共政策的合法性可體現(xiàn)為兩個方面：一是形式上的合法性，即合法律性，二是實質(zhì)上的合法性，即政治學意義上的合法性——公共政策得到公眾出自內(nèi)心的認可和接受。公共政策規(guī)劃、制定和發(fā)展在滿足公共性和合法性要求的基礎上，還必須實現(xiàn)有效性——正確合理的公共政策能夠得到及時、完全和有效的執(zhí)行，能真正實現(xiàn)政策目標。公共性合法性有效性公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》38（二）公共改策環(huán)境公共政策的價值實現(xiàn)及其變遷和發(fā)展會受到整個政治系統(tǒng)與社會環(huán)境的影響，政策問題歸根到底是從政策的生態(tài)環(huán)境中產(chǎn)生出來的，政策運行的條件和資源都離不開相應的政策生態(tài)環(huán)境。公共政策發(fā)展需要適應和順應其生態(tài)環(huán)境，并不只是一種被動的回應，還需要從多方面體現(xiàn)其引領時代的創(chuàng)新性和開拓性，要充分發(fā)揮公共政策對社會公共生活的調(diào)節(jié)功能、分配功能、規(guī)制功能、建構功能和導向功能。公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》39（三）公共政策發(fā)展與公共管理價值的實現(xiàn)公共管理包括一系列的價值取向——公共性、公平、正義、法治、責任和效率等,而公共政策是實現(xiàn)這些價值的重要方式和途徑。1.公共政策發(fā)展與公共管理的價值相關性

（1）學科淵源政策分析更關注分析的方法與數(shù)字，更關注公共政策的建構及其對社會的實際影響，公共行政與公共政策所關注的價值日益相近。進入20世紀80年代以來，新公共管理的發(fā)展使政策科學與行政學有了更為一致的發(fā)展趨勢。公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》40

（2）公共政策在公共管理中的功能與地位公共政策的行為引導功能A公共政策的利益協(xié)調(diào)與分配功能B公共政策的調(diào)控和規(guī)制功能C公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》412.通過公共政策發(fā)展實現(xiàn)公共管理價值的途徑

（1）實現(xiàn)公共管理的價值導向公共政策通過外化的形式使公共管理的整體價值得以具體的體現(xiàn)和實現(xiàn)，即通過價值導向?qū)崿F(xiàn)公共管理的價值。

（2）構建公共管理穩(wěn)定的運行平臺公共政策過程，即公共政策制定、執(zhí)行、反饋和評估，是公共管理有效運行和發(fā)揮作用的平臺。公共政策對公共管理的作用表現(xiàn)為以下四個方面。公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》42公共政策是公共管理的起點，整個公共政策過程構成公共管理的重要路徑。公共決策貫穿公共管理過程的始終。公共政策是公共管理履行各項功能的基礎。公共政策形成實施的過程，通過公共政策對社會資源配置的整合優(yōu)化的過程，構建了公共管理運行平臺。公共政策Wednesday,January1,2025《公共管理學》43過渡頁TransitionPage1公共政策公共管理法律2公共管理倫理公共管理監(jiān)督34Wednesday,January1,2025《公共管理學》44公共管理法律一、公共管理的法律邏輯（一）公共權力需要法律約束與規(guī)范將公共權力列入法律裁判的范疇，強調(diào)法對公共權力的規(guī)范和約束，是現(xiàn)代公共管理的重要特點。公共管理走向法治化是現(xiàn)代公共管理方式的重大變革，更是現(xiàn)代公共管理模式的一場深刻革命。法治通過預先制定的規(guī)則來劃分政府和個人的權利范圍，建立決策和解決糾紛的程序。法治并不是約束政府的唯一方式。公民社會和民主是約束政府的另外兩種方式。公民社會通過非政府組織、輿論、媒體籌途徑約束政府。民主是以投票的方式，根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)的原則確定政府人員，作出決策和決定，從而約束政府。Wednesday,January1,2025《公共管理學》45（二）公共管理研究的法律途徑

1.公共管理的研究途徑公共管理存在著三種主要的研究途徑，即管理途徑、政治途徑和法律途徑。管理途徑也稱B途徑或商業(yè)途徑，它秉承管理學和經(jīng)濟學的傳統(tǒng)，主要從組織結(jié)構和功能、程序、技術方法以及效率和產(chǎn)出的角度來理解公共管理，強調(diào)工具理性。法律途徑將公共管理視為法律在具體環(huán)境中的應用和實施，賦予了公共管理法治和裁決的主題。政治途徑又稱為P途徑或政策途徑，它秉承政治學和法學的傳統(tǒng)，關注民主、社會公平等價值，強調(diào)公共權力的制約和限制。公共管理法律Wednesday,January1,2025《公共管理學》46

2.公共管理法律途徑的興起第一，憲法和行政法對公共管理調(diào)節(jié)和規(guī)范的力度不斷加大。第二，司法機制對公共管理的裁判作用越來越明顯，以致出現(xiàn)了“公共行政司法化”的趨勢。第三，現(xiàn)代公共管理改革的一個重要特點，就是“政府從杈威的源泉和法律權威的享有者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龊贤木喗Y(jié)者”。

3.公共管理法律途徑的基本理念第一，維護公眾的基本權利。第二，正當法律程序。第三，建立暢通、有效的救濟渠道。公共管理法律Wednesday,January1,2025《公共管理學》47

4.公共管理法律途徑的主要內(nèi)容1強調(diào)憲法層面的公正、程序、權利和平等價值；2把公共部門視為一種能夠通過公正的抗辯程序來解決爭端的結(jié)構形式；3注重建立明確的公共管理行為準則和監(jiān)督機制；4把公共管理的對象看做完整和獨立的個體，關心個人憲法權利和法律權利的保障；5視公共管理結(jié)果的合理性，不僅要求公共管理行為的主體和程序合法，還要求有利于保護公共管理相對人的合法權益和提高效率。公共管理法律Wednesday,January1,2025《公共管理學》48二、西方國家法治行政的歷史演進西方國家法治行政的基本要義、基本精神體現(xiàn)在法律制度和具體的法律規(guī)范之中，體現(xiàn)和貫徹實施于公共行政活動之中且歷時變遷。在自由資本主義時期，法治行政的基本要義表現(xiàn)為：行政權的作用不得與法律相抵觸；行政權沒有法律依據(jù)，不得使人民負擔義務，或分割其權力；行政權沒有法律依據(jù)，不得免除特定人在法律上應負的義務，或為特定人設定權利；法律經(jīng)各個行政機關自由裁量時，其裁量權的界限，仍須受法律限制。隨著資本主義自由經(jīng)濟的發(fā)展，資本主義所固有的矛盾日益激化，并已開始危及資本主義的統(tǒng)治。公共管理法律Wednesday,January1,2025《公共管理學》49從維護資本主義生產(chǎn)關系的需要出發(fā)，壟斷資本主義時期的法治行政的要義明顯表現(xiàn)為：凡規(guī)定有關人民自由、財產(chǎn)權的法規(guī)，應受法律的支配；以法律指導行政，行政行為與法律相抵觸時，不產(chǎn)生效力；行政活動雖非必須全部從屬于法律，但基本權力的限制非以法律制定不可。由此可見，從自由資本主義時期發(fā)展到壟斷資本主義時期，治行政所依之法，已由議會制定的成文法律擴展到政府行政機關根據(jù)議會或法律授權而制定的規(guī)章。這種發(fā)展變化，對保護行政機關有效地行使職權、為社會提供更多的服務起到了非常積極的作用。但是政府行政權力的日趨強化，使“三權分立”的傳統(tǒng)觀念逐漸被打破，國家公共權力日趨向政府行政部門傾斜，政府除了享有行政權外，還擁有委任立法權和司法權，政治將不可避免地要極權化、官僚主義化。公共管理法律Wednesday,January1,2025《公共管理學》50這種極權化、官僚主義化，形成了政府壟斷，從而導致了公共行政的低效率；帶來了巨額的政府財政支出與赤字，從而導致了政府干預的高額成本。自20世紀70年代以來，西方國家掀起了政府改革運動。改革所采取的措施就是將民主憲政對公共權力的限制與制約，在形式上已不再局限于刻板的法律條文對公共權力的限制，而是寓市場競爭機制于公共管理之中，強化公共部門的責任和“服務意識”。公共管理法律Wednesday,January1,2025《公共管理學》51三、我國公共行政的法治化（一）我國公共行政法治化建設的目標Diagram2Diagram3Diagram2Diagram3法治行政是法治國家的基本要求法治行政是市場經(jīng)濟運行的基石法治行政是實現(xiàn)公共利益的保障法治行政建設，最根本的就是要建設法治政府。根據(jù)國務院2004年頒發(fā)的《全面推進依法行政實施綱要》，法治政府的含義主要體現(xiàn)在：合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信和權責統(tǒng)一六個方面。1.法治行政的必要性公共管理法律Wednesday,January1,2025《公共管理學》52

2.法治行政建設的原則與目標法律優(yōu)先原則權力監(jiān)督原則程序公開原則法律救濟原則法治行政的原則公共管理法律Wednesday,January1,2025《公共管理學》53法治行政建設的目標依法行政體制權力監(jiān)督糾紛化解依法行政主體行政法律制度建設法律實施行政決策法治行政建設的目標公共管理法律Wednesday,January1,2025《公共管理學》54（二）我國公共行政法治化的主要內(nèi)容行政法治意識的培養(yǎng)行政程序法治行政組織法治行政職權法治公共管理法律Wednesday,January1,2025《公共管理學》55過渡頁TransitionPage1公共政策公共管理法律2公共管理倫理公共管理監(jiān)督34Wednesday,January1,2025《公共管理學》56一、公共管理倫理的內(nèi)涵公共管理倫理（一）公共管理倫理的含義公共管理倫理是以“責、權、利”的統(tǒng)一為基礎，以協(xié)調(diào)個人、公共部門與社會的關系為核心的公共管理領域的基本倫理維度、公共管理行為的基本道德規(guī)范和公共倫理精神。公共管理倫理所涉及的基本范圍是公共管理領域；公共管理倫理的基本道德規(guī)范主要是針對公共管理行為，是以公共管理系統(tǒng)或者以公共管理者為主體，是針對公共管理行為和政治活動的社會化角色的倫理原則和規(guī)范；公共管理倫理既是關于公共管理行為道德規(guī)范的集合，也是社會基本倫理精神和普遍價值的體現(xiàn)。Wednesday,January1,2025《公共管理學》57（二）公共管理倫理的提出在歐美，行政和倫理曾長期處于相互分離的隔絕狀態(tài)。但隨著時代的發(fā)展和社會的進步，社會發(fā)展的速度和節(jié)奏越來越快，社會管理的復雜程度較以前大為增加，強調(diào)絕對“價值中立”、“價值無涉”的公共管理面臨著越來越多的挑戰(zhàn)與困境。公共管理倫理是現(xiàn)伐公共管理理論和實踐催生的產(chǎn)物，是現(xiàn)代公共管理本身的內(nèi)在組成部分。ACB公共行政的自由裁量權強化了公共倫理的訴求。公共管理內(nèi)在地包含著對公共倫理的訴求。公共管理倫理Wednesday,January1,2025《公共管理學》58（三）公共管理倫理的構成與思考方式公共管理倫理是一個有機聯(lián)系的整體，由諸多層面的要素所構成。構成第一，觀念形態(tài)；第二，實踐形態(tài)；第三，準則評估形態(tài)。四個層次構成的公共管理倫理分析框架，是一個高度動態(tài)的系統(tǒng)，各個層次并沒有明確的前后順序。思考方式情感表達層次；道德規(guī)則層次；倫理分析層次；后倫理層次。公共管理倫理Wednesday,January1,2025《公共管理學》59二、公共利益是公共管理倫理的實質(zhì)（一）公共利益及其特性公共利益作為判斷公共管理行為是否正當?shù)膬r值標準，是公共權力賴以運作的價值基石和道德基礎，反映了公共管理倫理的實質(zhì)。在排除“權力利益”的前提下，公共部門所代表的利益才能被推定為“公共利益”。因此，公共利益是在一定社會條件下或特定范圍內(nèi)各種社會主體間利益關系的平衡性與一致性，公共利益能夠超越不同利益主體和地域，對社會中的不確定的人或團體產(chǎn)生普遍的非特定的影響。公共管理倫理Wednesday,January1,2025《公共管理學》60（二）公共利益的評價功能公共利益是判斷公共管理行為是否正當?shù)膬r值標準公共管理倫理的最終目的在于促進公共利益的實現(xiàn)維護公共利益是公共管理倫理主要的實體內(nèi)容公共利益是公共管理倫理的實質(zhì)，是公共管理的價值準則和評價尺度。公共管理倫理Wednesday,January1,2025《公共管理學》61三、公共責任是公共管理倫理的具體化（一）公共責任的含義與特征公共責任包含兩個層次的含義：第一個層次是指公共部門在公共管理過程中，依法應當履行的職責；第二個層次是指公共部門在公共管理過程中對不履行、不完全履行或違法履行其應當履行的職責而引起不良后果時所必須承擔的責任。公共責任具有以下基本特征：公共責任是一種普遍的義務；公共責任是一種任務；公共責任是一種監(jiān)督、控制和制裁的約束方式。公共管理倫理Wednesday,January1,2025《公共管理學》62（二）公共管理倫理的責任沖突與選擇責任沖突是公共管理倫理困境的最典型的表現(xiàn)形式。在公共管理實踐中，公共責任沖突最常見的形式有三種。在權力沖突中，公共管理人員面臨著由兩種矛盾的權力資源所帶來的兩種不同的客觀責任之間的沖突。權力沖突在特定的情形中，公共管理者所體驗到的特定角色的價值觀是不相容的或者是互相排斥的。角色沖突在現(xiàn)代社會中，公共管理人員必須是不同利益的管理者，個人利益與作為一個公共管理者的義務之間產(chǎn)生了沖突。利益沖突公共管理倫理Wednesday,January1,2025《公共管理學》63四、公共管理倫理建設把公共管理倫理作為公共管理人員任職、升降、獎懲的必要條件加強立法，將更多的倫理規(guī)范納入法律規(guī)則體系加強公共管理倫理教育241完善社會對公共管理活動的干預和監(jiān)督機制3公共管理倫理Wednesday,January1,2025《公共管理學》64過渡頁TransitionPage1公共政策公共管理法律2公共管理倫理公共管理監(jiān)督34Wednesday,January1,2025《公共管理學》65一、公共權力制約的基本理論公共管理監(jiān)督（一）分權制衡理論——以權力制約權力分權制衡理論也稱為權力制約論，它是西方國家的立法、行政和司法三種公共權力各自獨立又相互制約和均衡的理論。這一理論強調(diào)，為防止公共權力的腐敗或濫用，必須對它進行合理分割，并建立相互制約和監(jiān)督的關系。

評價分權制衡理論主導下的以權力制約權力的權力制約模式雖然能有效制約權力，但不可能解決所有的權力濫用問題。可見，對權力的制約不能只寄托于分權與制衡。Wednesday,January1,2025《公共管理學》66（二）人民主權理論——以權利制約權力人民主權理論是西方思想家基于社會契約論和主權論所提出的民主理論。這一理論強調(diào)人民擁有主權，國家的主權源于人民權利的讓渡，人民對國家有天然的監(jiān)督權。人民主權是公共權力的邏輯基礎，沒有人民主權就不可能有公共權力。

評價在現(xiàn)實中，人民主權理論很好地解釋了權力的真正來源，并引申出人民應該起到監(jiān)督政府和制約政府權力的作用，但事實上，由于作為委托人的人民本身出于權力約束的弱勢，因此，很難有效地制約公共權力。Wednesday,January1,2025《公共管理學》67（三）社會契約論——以道德制約權力在西方政治思想史上，大量都從不同層面上探討了社會契約論，雖然各種契約理論的形式有所差別，但至少包含以下兩個共同點：契約簽訂的直接動力在于契約雙方當事人之間要達到某種目的；契約意味著雙方當事人之間權利義務的對稱。Wednesday,January1,2025《公共管理學》68二、公共管理監(jiān)督體系公共管理監(jiān)督體系，是指具有法定監(jiān)督權的多元的監(jiān)督主體在對公共部門及其工作人員進行監(jiān)督時的任務和權限劃分體系。（一）公共管理監(jiān)督的內(nèi)容監(jiān)督公共管理行為是否合法合理監(jiān)督公共部門及其工作人員是否廉潔勤政、不濫用權力監(jiān)督?jīng)Q策是否科學、合法監(jiān)督自由裁量權是否被違規(guī)濫用Wednesday,January1,2025《公共管理學》69（二）公共管理監(jiān)督體系的分類根據(jù)公共管理監(jiān)督主體與監(jiān)督客體的關系，將公共管理監(jiān)督體系劃分為內(nèi)部監(jiān)督體系與外部監(jiān)督體系。1.公共管理內(nèi)部監(jiān)督體系公共管理內(nèi)部監(jiān)督是指上級公共管理部門對下級公共管理部門、專門公共管理監(jiān)督機關對一般公共管理機關及其所屬工作人員進行的監(jiān)督，它是公共管理系統(tǒng)內(nèi)部建立的檢查、督促等自我約束、自我制衡的自體監(jiān)督體系。Wednesday,January1,2025《公共管理學》70一般監(jiān)督一般監(jiān)督是指基于組織層級和隸屬關系，上下級公共管理部門之間、同級公共管理部門之間以及公共管理部門對其自身或所屬公務員進行的監(jiān)督活動。專門監(jiān)督專門監(jiān)督是指在公共管理主體內(nèi)部設置專門監(jiān)督機關，即專門監(jiān)察機關實行的監(jiān)察活動。行政復議行政復議是指行政相對人認為行政主體的行政行為侵犯其合法權益而依法向行政復議機關提出復查行政行為的申請，行政復議機關依照法定程序?qū)π姓袨榈暮戏ㄐ浴⑦m當性進行審查的行政監(jiān)督法律制度。特種監(jiān)督特種監(jiān)督是指公共管理主體內(nèi)部依法實行的針對某種專門的公共管理活動進行的專業(yè)性監(jiān)督。我國的公共管理內(nèi)部監(jiān)督體系主要有一般監(jiān)督、專門監(jiān)督、行政復議和特種監(jiān)督四種基本形式。Wednesday,January1,2025《公共管理學》712.公共管理外部監(jiān)督體系公共管理外部監(jiān)督是指公共部門以外的各種監(jiān)督主體對公共部門及人員的管理活動所進行的多渠道的、多種形式的異體監(jiān)督。權力機關監(jiān)督權力機關監(jiān)督是指國家立法機關對公共管理機構及其活動實施的監(jiān)督，是具有法律效力的最高層次的異體監(jiān)督。司法機關監(jiān)督司法機關監(jiān)督是指國家司法機關作為監(jiān)督的主體對機構及其活動實施的強制性的監(jiān)督活動。司法監(jiān)督是一種兼具公正性與合法性的監(jiān)督形式。政黨監(jiān)督西方國家：制造社會輿論來支持或反對政府的某些決策和行為；政黨議員代表本黨利益對政府工作進行監(jiān)督。我國：的政黨監(jiān)督是以共產(chǎn)黨監(jiān)督為主，各民主黨派監(jiān)督為輔的政黨監(jiān)督形式。社會監(jiān)督社會監(jiān)督是指由各種社會組織和團體及公民作為監(jiān)督的主體對公共部門及其所屬人員所實施的監(jiān)督.Wednesday,January1,2025《公共管理學》72三、我國公共管理監(jiān)督機制的完善（一）我國公共管理監(jiān)督機制存在的問題監(jiān)督機構內(nèi)在動力不足監(jiān)督體系設置不合理法律制度不健全，監(jiān)督缺乏可操作性權力機關監(jiān)督的實際效力比較小新聞