煤炭資源整合背景下礦業權流轉的法律規制

同時，政府對債權具有行政和行政的公共法律屬性，并且有權使用私法屬性。政府嚴格控

制轉讓債權的決定性，這很容易侵犯權利所有人的合法利益。在礦業權流轉中必不可少地

伴隨著國家干預與私人自治、公法與私法、公權與私權的劇烈沖突，本文將這些沖突統一

稱為公私沖突。在煤炭資源整合的背景下，大量涉及礦業權糾紛的司法案件涌現，這些案

件為司法裁判帶來了極大的挑戰，也為梳理、考察礦業權流轉中的公私沖突問題、探索公

私沖突的平衡路徑提供了實踐素材。本文以貴州省煤炭資源整合中發生的司法案例為線索,

探討礦業權在流轉中的公私沖突問題及其調適路徑。

1貴州省積極推動煤礦企業兼并重組工作

貴州省被稱為南方煤海，煤炭工業是貴州省經濟發展的支柱性產業，但貴州省屬喀斯特地

貌，受地質條件限制，煤礦呈現多、小、散、亂、差等特點。在2012年底，貴州全省有

各類煤礦1704處，總規模33018萬t/a。2012年12月170,貴州省人民政府辦公廳

下發《省人民政府辦公廳關于轉發省能源局等部門貴州省煤礦企業兼并重組工作方案（試

行）的通知》（黔府辦發[2012]61號），決心開展大規模的煤礦企業兼并重組工作。兼并

重組的目的是深化煤礦整合，有序開發煤炭資源，優化煤炭產業結構。兼并重組的工作開

始后，貴州省人民政府陸續發布一系列文件，不斷推進該項工作。截至2018年4月160,

貴州全省共有120家兼并重組主體企業過戶后的企業規模滿足相應要求，且實施方案已初

審并進行了公示，己批復主體企業實施方案116家，己批保留煤礦697處，產能21225

萬t/a,擬建規模3613775t/a

2在煤炭資源整合背景下，關于公職沖突的法律困境

2.1自然資源部門批準后轉讓合同的生效

由于《探礦權采礦權轉讓管理辦法》第10條明確規定，礦業權轉讓經批準后，礦業權轉

讓合同才生效，故當事人簽訂的轉讓合同需報自然資源部門批準后生效。為了避稅、貸款

等，媒礦企業常以陰陽合同的形式進行采礦權轉讓，這在煤礦企業兼并重組中非常普遍。

陰陽合同主要體現為交易價款的差別，其交易模式為:當事人先簽訂一份合同約定真實的

交易價款（陰合同），然后再到自然資源部門簽訂一份制式的《采礦權轉讓合同》（陽合

同），以通過行政主管部門的審批

2.2名字和現實是不一致

2.2.1主企業企業

根據兼并重組政策的要求，所有煤礦必須過戶到兼并重組主體企業名下.從進入訴訟的案

件觀察，涉及煤礦企業兼并重組的形式主要有吸收合并、折價入股、掛靠三種。其中掛靠

又可區分為兩種:被兼并重組的煤礦企業掛靠在主體企業名下;各中小煤礦企業共同組建一

個兼并重組主體企業，抱團取暖。第一種情形的交易模式為，中小煤礦與煤礦兼并重組主

體企業達成掛靠協議（陰合同），約定該企業形式上以轉讓或折價入股的方式并入主體企

業，實質上仍然自主經營，自負盈虧，然后通過在自然資源部門的交易平臺上簽訂采礦權

轉讓合同（陽合同），經行政主管部門審批后將采礦權過戶到主體企業名下，但合同其他

條款并不真實履行

2.2.2法定證件的掌控

煤礦企業獲得采礦權后，在未經行政審批的情況下，將采礦權“轉讓”，買賣合同實際履

行，煤礦資產及價款己實際交付，買方接管、經營煤礦，煤礦的法定證件均由買方掌控。

煤礦兼并重組施行后，兼并重組由煤礦實際權利人決定，但在自然資源部門交易平臺上簽

訂的采礦權轉讓合同又必須以采礦權登記權利人的名義與兼并主體企業簽訂，由此產生的

交易模式為:登記權利人與兼并主體企業在國土資源部門交易平臺簽訂制式的采礦權轉讓

合同（陽合同），完成采礦權轉讓的行政審批過戶，燥礦的實際控制人即真實權利人與兼

并主體企業另行簽訂一份約定真實權利義務關系的合同（陰合同）

2.3礦礦采礦權的未履行合同主要有

兼并重組的采礦權轉讓合同合法有效，但因履行合同發生糾紛，一方當事人請求解除、撤

銷合同導致煤礦兼并重組不能完成，具體分以下幾種情形。第-，煤礦采礦權已按合同約

定過戶，但受讓方違反合同約定未能支付價款，轉讓方據此主張解除合同，或者發生其他

糾紛，受讓方反悔要求解除合同。如在小河頭煤礦與平江煤礦、顏子林采礦權轉讓合同糾

紛一案中，主體企業小河頭煤礦獲得平江煤礦的采礦權后，雙方發生糾紛，小河頭煤礦請

求解除合同

2.4強制破產的期限

根據原國土資源部于2017年9月6日發布的《礦業權交易規則》第26條的規定，礦業權

受讓人從一級市場取得礦業權，均要和出讓人簽訂礦業權出讓合同。礦業權出讓合同必須

包括出讓礦業權的年限、成交價格、付款期限、要求或者權益實現方式等內容，以約定雙

方的權利義務。作為受讓人的煤礦企業，享有在合同約定的期限內采礦的權利。但是，煤

礦兼并重組政策卻要求煤礦企業限期進行兼并重組，否則即關閉煤礦。在2017年貴州省

關閉的煤礦企業中，就有煤礦企業在采礦許可證有效期限內被限期整合，雖然政策的推行

亦為維護公共利益，但公權擠壓私權，明顯與礦業權出讓合同約定的期限相違背，損害了

契約精神。被兼并煤礦的信賴保護利益受到損害，被兼并煤礦按照政府以往核準的年限、

產能組織生產，但兼并重組否定許可內容。政府以公共利益對抗信賴保護利益，損害投資

者信心，影響礦業發展

3公共和私人沖突的法律沖突：理論基礎和適應路徑

3.1國家干預針對礦業權的調適路徑

羅馬法學家最先提出公私法的區分，烏爾比安在《學說匯纂》中說：“它們（指法律）有

的造福于公共利益，有的則造福于私人。公法見之于宗教事務、宗教機構和國家管理機構

之中。”

現行《礦產資源法》國家干預色彩過重，一定程度上淹沒了礦業權的私權屬性。減量置換,

以及燥礦企業兼并重組只能進不能出，強制關閉在采礦許可證合法期限內的煤礦等國家干

預措施，都是公權擠壓私權生存空間的體現，導致礦業權運行中公私關系的嚴重失衡。調

適路徑在于，充分尊重礦業權人的財產權利，根據公共利益的需要強制關閉煤礦，應按照

合理價位補償煤礦業主的損失，對采礦權許可證未到期的煤礦，補償范圍應考慮采礦許可

證未到期的期間范圍內的利益。開放媒礦企業兼并重組的退出渠道，對減量置換增加彈性

空間，緩和、衡平公私利益的沖突6

3.2實踐中的陰陽合同出現，司法裁判難以適用

《礦產資源法》第6條第3款規定:禁止將探礦權、采礦權倒賣牟利。由于這樣剛性的規

定難以適應市場需求，此后出臺的《探礦權采礦權轉讓管理辦法》《礦業權出讓轉讓管理

暫行規定》等行政法規作了調整，允許礦業權轉讓，但是規定了嚴苛、繁瑣的轉讓條件和

程序，導致礦業權轉讓幾乎成了“不可能完成的任務”。《探礦權采礦權轉讓管理辦法》

第10條第3款規定：“批準轉讓以轉讓合同自批準之日起生效。”這些嚴苛的規定是導

致礦業權轉讓陰陽合同出現的重要原因。礦業權轉讓中的陰陽合同帶給司法裁判的挑戰是,

意思表示的真實性與行政審批分例，司法裁判難以進行法律適用。當前司法裁判的具體做

法是，陰合同意思表示真實，陽合同只承擔行政審批，完成礦業權物權變動的任務，二者

結合，陽合同通過行政審批后，陰合同全部條款生效，以陰合同規范當事人的權利義務

3.3司法平衡；判斷路徑的選擇

3.3.1其他公法、社會法關系

礦業權以合同方式流轉居多，礦業權轉讓合同與純民商事合同有著重大的區別，其體現的

法律關系除民商事法律關系外，還包括行政管理、生態環境、自然資源保護和利用等公法、

社會法性質的法律關系。這決定礦業權的流轉應當兼顧私權主體利益與國家行政管理、自

然資源、生態環境等公共利益，社會公共利益是私人行使權利的邊界

3.3.2信賴利益保護的衡平

《最高人民法院關于審理與企業改制相關的民事糾紛案件若干問題的規定》（法釋

[2003]1號）第6條、第7條、第31條對企業改制的債務問題作了規定。這些規定一定程

度上突破了債的相對性理論，確立了債務隨資產轉移的原則，這有利于保護債權人的利益。

無論是名為兼并重組，實為掛靠，還是礦業權登記權利人與實際權利人分離交易的模式，

均涉及內部意思表示的真實性與外部信賴利益保護的衡平。煤礦企業與兼并主體企業達成

的協議（陰合同）僅是內部約定，不能具有向外對抗第三人的效力6一旦煤礦采礦權登記

在主體企業名下，則采礦權即視為主體企業所有，兼并重組完成，煤礦企業主體資格滅失,

不具有獨立的法律人格，主體企業繼受該煤礦的債權債務。就外部關系而言，只有兼并重

組的主體企業具備民事主體資格，為保護第三人信賴利益，被兼并煤礦企業因經營活動產

生的債務等一切責任均由兼并主體企業承擔。煤礦實際權利人與登記權利人不一致帶來的

風險，亦根據保護善意第三人的信賴利益的原則進行調整。但是，上述規則亦不應僵化和

絕對化，在礦業權流轉中，煤礦資產標的巨大，涉及各方利益甚廣，如果僅依照權利外觀

判斷煤礦的歸屬，罔顧客觀事實，難免失之偏頗，僵化教條的司法裁判亦得不到社會的認

同。在未實際妨害善意第三人因信賴權利外觀而做出相應法律行為，即在未實際涉及第三

人利益的前提下，更注重查明客觀實際情況，注重維護實質正義，即形式上的法律行為服

從實質的法律正義，而不應拘泥于具體的法律形式和權利外觀

3.3.3煤礦企業概念和法

有行政機關曾提議，燥礦過戶登記前產生的債務由被兼并煤礦自行承擔，但遭到法院拒絕。

這種做法雖然一定程度上符合情理，但違反上述企業改制司法解釋的規定，并且侵害了債

權人的合法權益。但也應注意甄別涉及借煤礦兼并重組惡意舉債，涉嫌刑事犯罪的情形。

由于煤礦市場近幾年一直處于低迷狀態，為了維持煤礦企業的正常生產經營，大部分煤礦

企業大肆舉債，主體企業兼并這些煤礦過程中，由于時間緊迫，煤礦債務問題處理并不完

善。兼并重組完成后，負債燥礦企業的各種債權人將主體企業起訴至法院，導致主體企業

的采礦權、資產被法院查封、凍結，經營陷入困境。這其中一部分糾紛涉嫌刑事犯罪，如

在某小額貸款公司與劉某等借款合同糾紛一案中，劉某在其名下煤礦兼并重組的短時間內,

以煤礦名義大肆舉債，其名下煤礦被兼并至主體企業名下后，各債權人紛紛提起訴訟，要

求劉某以及兼并重組的主體企業承擔債務，僅訴訟到貴州各級人民法院的訴訟案件即有27

件之多，累計涉案金額6000余萬元

4礦業權市場運行不暢,效率低下

在煤炭資源整合的大背景下，強力推行的企業兼并重組政策引發公私權利的緊張和失衡，

本文從理論、立法、司法層面探討了調和公私沖突的可能路徑。現行的礦業權權利體系承

載了公、私雙重權利，運行中容易出現互相抵將、沖突，導致公權擠壓私權的生存空間，

致使礦業權市場運行不暢，效率低下。2017年6月，我國出臺了《『業權出讓制度改革方

案》，其目的就包含充分發揮市場配置資源的決定性作用，建