論環(huán)境權(quán)的救濟(jì)

摘要自上世紀(jì)以來，人類以聰明的才智和創(chuàng)造力，利用大自然賦予的充足資源，創(chuàng)造了前所未有的物質(zhì)財(cái)富，以滿足人類不斷增長的各種需要，并以空前的速度改變著地球的面貌。但是，人類在追求自身發(fā)展的同時(shí)，也對環(huán)境資源造成了嚴(yán)重的損害。當(dāng)我們環(huán)境權(quán)遭到損害時(shí)，法律為其提供了多種救濟(jì)途徑，諸如民事救濟(jì)、行政救濟(jì)等等，但歸納起來無外乎私法救濟(jì)和公法救濟(jì)。而對于國際環(huán)境侵權(quán)的糾紛，則通過司法方式、調(diào)解方式和仲裁方式來解決，對此，各國的規(guī)定不盡一致，本文針對大陸法系和英美法系主要的不同作法，對比我國現(xiàn)行環(huán)境權(quán)的救濟(jì)制度，提出了一些立法和司法方面的建議和看法，以期完善我國的環(huán)境法律制度，使損害得到賠償，權(quán)益得到保障。

眾所周知，環(huán)境權(quán)是一項(xiàng)主體廣泛的權(quán)利，當(dāng)其遭受侵害時(shí)，法律為其提供了多種救濟(jì)途徑：既可以援引私法，又可以通過公法，甚至還可以訴諸國際法予以解決。同時(shí)，環(huán)境權(quán)又是一項(xiàng)有限度的權(quán)利，其權(quán)利的行使是相對和有限的，為此，對其救濟(jì)也必然涉及救濟(jì)的方式如何才屬正當(dāng)?shù)膯栴}。也就是說，對其救濟(jì)涉及到環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的利益衡量。這的確讓人頗費(fèi)心思，各國對此做法不一，現(xiàn)分述如下：

一、

私法救濟(jì)

私法救濟(jì)主要指民事救濟(jì)。綜觀各國對環(huán)境侵權(quán)的民事救濟(jì)方式，一般是以損害賠償和排除侵害為主要支柱的，前者重在補(bǔ)償已經(jīng)發(fā)生的損害，即救濟(jì)已然；后者則重在排除目前發(fā)生的侵害和預(yù)防將來可能發(fā)生的侵害，即防范未然。但在具體運(yùn)用上，各國仍有所不同。英美法系是以妨礙行為來概括環(huán)境侵權(quán)的，屬于侵權(quán)行為的一種，其救濟(jì)方法側(cè)重于損害賠償。然環(huán)境侵權(quán)具有連續(xù)性、反復(fù)性和不可恢復(fù)性，其所造成的危害是累積型的，僅靠損害賠償有時(shí)顯難滿足權(quán)利得以周全保護(hù)的需求，于是，“部分排除侵害”制度為彌補(bǔ)這一缺陷而出現(xiàn)，其主采用并非完全的排除侵害，如限制飛機(jī)不準(zhǔn)在某特定時(shí)間內(nèi)起降，禁止工廠不準(zhǔn)某特定時(shí)間排出廢水等等皆是。同時(shí)，為了維護(hù)企業(yè)生產(chǎn)的正常運(yùn)行，不致因排除侵害而停、關(guān)閉，又提出了“代替排除侵害的賠償”制度。這樣英美法系在環(huán)境侵權(quán)的民事救濟(jì)上，形成了“排除侵害——部分排除——代替性賠償——損害賠償”的一系列請求權(quán)的有機(jī)組合，其兼顧企業(yè)與受害者雙方之利益，較之單一的損害賠償更為完善。

而大陸法系的德國則是以“干擾侵害”來概括侵權(quán)的，其屬于所有權(quán)的范疇，勢必限制企業(yè)活動(dòng)，阻止經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為調(diào)和這一矛盾，只好擴(kuò)張受害人的忍受義務(wù)，并在民事救濟(jì)上援用公法上的損害補(bǔ)償請求權(quán)制度，以填補(bǔ)受害者因公共利益所作的犧牲。于是，在德國環(huán)境侵權(quán)民事救濟(jì)上便形成了以下內(nèi)容：一是為維護(hù)共同發(fā)展所必要的絕對容忍義務(wù)，二是損害補(bǔ)償請求權(quán)的救濟(jì)（其性質(zhì)與英美法系的“代替排除侵害的賠償”相近），三才是排除侵害請求權(quán)（因其行使事關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之存廢，故適用條件甚嚴(yán)）。可見，大陸法系與英美法系在環(huán)境侵權(quán)的民事救濟(jì)上已呈現(xiàn)日趨一致的趨勢。

日本是以“公害”一詞來概括環(huán)境侵權(quán)的，其在民事救濟(jì)上獨(dú)樹一幟，將排除侵害請求權(quán)與損害賠償請求權(quán)溶于一爐，同時(shí)適用。其在對損害賠償請求權(quán)的適用上采開放態(tài)度，不論受害權(quán)利為何，均在保護(hù)之列；而對于排除侵害請求權(quán)的適用上，則限于法律明文承認(rèn)的支配性權(quán)利，即物權(quán)、人格權(quán)（主要指生命、身體、健康的損害）、日照權(quán)（即采光權(quán)）及環(huán)境權(quán)，并與權(quán)利衡量原則配合運(yùn)用。因?yàn)榄h(huán)境侵權(quán)的原因事實(shí)具有相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)有用性或價(jià)值正當(dāng)性，倘若準(zhǔn)許排除侵害，則無異于關(guān)閉工廠，禁止生產(chǎn)，阻礙社會(huì)發(fā)展，為此在排除侵害請求權(quán)的適用上，必須兼采利益衡量原則，必須就侵害的性質(zhì)，受害的程度及侵害是否重大等因素綜合衡量而定。

我國《民法通則》打破了傳統(tǒng)立法模式，把侵權(quán)行為作為民事責(zé)任的法律事實(shí)，并把因侵權(quán)行為而承擔(dān)的民事責(zé)任稱為“侵權(quán)的民事責(zé)任”。根據(jù)《民法通則》第一134條規(guī)定的十種責(zé)任形式，其適用于環(huán)境侵權(quán)民事救濟(jì)上的要有排除損害、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失等。這些方法可以單獨(dú)適用，也可以合并適用。其中以損害賠償適用性強(qiáng)而最為常用，由于損害賠償范圍的確定是適用損害賠償?shù)年P(guān)鍵，為此，有必要對賠償范圍加以探討。眾所周知，損害賠償?shù)哪康脑谟趶浹a(bǔ)受害者因侵權(quán)行為所遭受的實(shí)際損失，因此賠償必須以實(shí)際損失作為確定賠償金數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)。對于財(cái)產(chǎn)損害，應(yīng)當(dāng)實(shí)行全部賠償原則，即必須賠償直接和間接損失，也就是既樹現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)的直接減少進(jìn)行賠償，也要對在正常情況下實(shí)際上可以得到的利益進(jìn)行賠償。對于人身損害則應(yīng)當(dāng)賠償由此引起的全部財(cái)產(chǎn)損失，包括必要的醫(yī)療費(fèi)、因誤工減少的收入、殘疾后的生活補(bǔ)助費(fèi)、死者喪葬費(fèi)和死者生前所撫養(yǎng)的人的生活補(bǔ)助費(fèi)以及其他必要的費(fèi)用。至于精神損害，也應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)賠償。因?yàn)榄h(huán)境侵權(quán)對人的精神狀態(tài)，健康狀況，生活條件均有較大的影響，其可以通過遺傳因素危及后代的身體健康。而這種原因形成的損害和潛在的危害，采用排除侵害等方法又難以消除，唯有借助損害賠償給予精神上的撫慰和經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償才比較適宜，在環(huán)境侵權(quán)的損害賠償中，不應(yīng)局限于財(cái)產(chǎn)利益的損失，還應(yīng)包括非財(cái)產(chǎn)利益的損失。

二、公法救濟(jì)

公法救濟(jì)主要指行政救濟(jì)。其救濟(jì)方式主要有兩種：一為環(huán)境侵權(quán)糾紛的行政處理；二環(huán)境侵權(quán)的行政補(bǔ)償。行政處理主要用以解決因訴訟拖延，受害賠償緩不濟(jì)急之難題。其原則上仍然是基于傳統(tǒng)民法的原理，行政機(jī)關(guān)站在調(diào)解的立場，出面勸導(dǎo)雙方當(dāng)事人盡早達(dá)成賠償協(xié)議。由于其具有解決糾紛時(shí)間快，花費(fèi)小，受害者不必提供其無法提供的各種正式證據(jù)（而許多受害往往沒有能力提供該證據(jù)）等勝過司法訴訟的優(yōu)點(diǎn)，從而成為當(dāng)代各國解決環(huán)境糾紛的趨勢。

我國目前尚未對環(huán)境糾紛行政處理作專門立法，實(shí)踐當(dāng)中，一般是根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第41條第二款規(guī)定進(jìn)行處理的。該款規(guī)定：“賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理；當(dāng)事人對處理決定不服的可以向人民法院起訴”。根據(jù)這一規(guī)定，我國環(huán)境糾紛行政處理的機(jī)關(guān)為環(huán)境保護(hù)行政主管部門及其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門。其處理方式僅為調(diào)解一種。即行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人的請求，居于雙方當(dāng)事人之間，對環(huán)境糾紛進(jìn)行調(diào)查，并進(jìn)行調(diào)解，促成當(dāng)事人雙方簽署協(xié)議，自動(dòng)履行協(xié)議。這一調(diào)解處理的方式具有如下特點(diǎn)：首先，它是行政機(jī)關(guān)依法進(jìn)行的行政調(diào)解處理。也就是說，這種行政調(diào)解權(quán)是依法律、法規(guī)授權(quán)而產(chǎn)生的，而且這種行政調(diào)解是依照環(huán)境規(guī)范和有關(guān)民事法律規(guī)范解決糾紛的。其次，這種行政調(diào)解處理的對象是平等的民事主體之間的環(huán)境污染賠償糾紛，包括責(zé)任糾紛和賠償金額糾紛兩類。再次，這種行政調(diào)解處理是以自愿為原則的，主持調(diào)解處理的行政機(jī)關(guān)只是提出調(diào)解方案，盡量促成當(dāng)事人雙方達(dá)成協(xié)議而已。也就是說，調(diào)解協(xié)議只是當(dāng)事人相互間意志妥協(xié)的結(jié)果，行政機(jī)關(guān)在協(xié)議中既無利害關(guān)系，也直接體現(xiàn)其意志。因此，它不同于行政機(jī)關(guān)在實(shí)施環(huán)境管理過程中，針對行政相對人所作的一般具體環(huán)境行政行為，從而不具有一般具體行政行為的法定執(zhí)行力。也就是說，調(diào)解協(xié)議達(dá)成后，主持調(diào)解的行政機(jī)關(guān)不能強(qiáng)制執(zhí)行，也不能申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，它只能依靠當(dāng)事人自覺履行。一旦一方或雙方當(dāng)事人反悔，則調(diào)解協(xié)議自動(dòng)失敗。當(dāng)事人不服調(diào)解結(jié)果的還可提起訴訟，請求司法救濟(jì)。但是，該訴訟只能以原糾紛為標(biāo)的，提起民事賠償訴訟，而不能以作出調(diào)解處理的行政機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟。我國有關(guān)法規(guī)和司法解釋均有明確規(guī)定，對這種行政調(diào)解處理不服的，既不能申請行政復(fù)議，也不能提起行政訴訟。如《行政復(fù)議條例》第10條第三項(xiàng)規(guī)定，公民、法人或組織對行政機(jī)關(guān)“民事糾紛的仲裁，調(diào)解或處理不服的”不能申請復(fù)議。又如，最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見》第6條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)居間對民事權(quán)益爭議作調(diào)解處理，當(dāng)事人對調(diào)解不服向人民法院起訴的，“人民法院不作為行政案件受理”。由此可見，我國環(huán)境糾紛處理的方式只有行政調(diào)解處理一種。該處理方式不具有定法定執(zhí)行力，而無法圓滿解決環(huán)境糾紛。

為此，我國有必要借鑒日本的立法經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國的具體情況，對我國的環(huán)境糾紛行政處理制度加以完善。首先，應(yīng)早日制定《環(huán)境糾紛處理法》，詳盡規(guī)定環(huán)境糾紛行政處理機(jī)構(gòu)、管轄范圍、處理方式及程序等。其次，應(yīng)依法建立環(huán)境糾紛處理的專門機(jī)構(gòu)。該專門機(jī)構(gòu)可分為國家、省（直轄市、自治區(qū)、地<市、自治州>三級(jí)）。國家環(huán)境糾紛處理機(jī)構(gòu)管轄在全國有重大影響的環(huán)境糾紛事件，以及該處理事件的行為地或危害地分別或同時(shí)跨及二省（直轄市、自治區(qū)）以上者，各省（直轄市、自治區(qū)）環(huán)境糾紛處理機(jī)構(gòu)管轄在轄區(qū)內(nèi)有重大影響的環(huán)境糾紛事件，以及該處理事件的行為地或危害地分別或同時(shí)跨及二地（市、自治州）以上者，各地（市、自治州）環(huán)境糾紛處理機(jī)構(gòu)管轄本轄區(qū)環(huán)境糾紛事件。再次，應(yīng)增加環(huán)境糾紛行政處理方式。除原來的行政調(diào)解處理方式以外，再增加仲裁處理方式，以公平、合理解決環(huán)境糾紛。同時(shí)，在國家環(huán)境糾紛處理機(jī)構(gòu)下設(shè)國家環(huán)境仲裁委員會(huì)，在省（直轄市、自治區(qū)）環(huán)境糾紛處理機(jī)構(gòu)下設(shè)地方環(huán)境仲裁委員會(huì)，專門處理環(huán)境糾紛仲裁事宜。最后，應(yīng)以立法形式明確規(guī)定環(huán)境糾紛仲裁的效力，實(shí)行或裁或訴制度，即在發(fā)生環(huán)境糾紛后，當(dāng)事人要么選擇仲裁，要么選擇訴訟，仲裁后不得再向法院起訴，法院對于當(dāng)事人訂立了仲裁協(xié)議的環(huán)境糾紛亦不得再受理。同時(shí)，實(shí)行一裁終局制。即爭議一經(jīng)裁決即產(chǎn)生法律效力，當(dāng)事人可據(jù)此申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

而行政補(bǔ)償則主要用以解決因加害賠償能力不足，受害者得不到適當(dāng)賠償之難題。對此，各國大多本著“污染者負(fù)擔(dān)原則”，通過對此有排放污染物者收取排污費(fèi)（或排污稅）的辦法等集補(bǔ)償基金。并設(shè)定條件，以實(shí)現(xiàn)受害人的損害賠償。其具體內(nèi)容為：對于可能形成環(huán)境污染的排污者，按其排放程度提出相當(dāng)比例的金額組成補(bǔ)償基金，爾后用此基金向遭受污染的受害者提供補(bǔ)償；受害人如果因環(huán)境污染而遭受損害即可由該基金先行給予相當(dāng)程度的賠償。這樣，受害人賠償?shù)膶?shí)現(xiàn)，至少在補(bǔ)償基金的范圍內(nèi)不僅不至于落空，還可以盡速獲得。這對于彌補(bǔ)民事賠償制度之不足保障賠償之實(shí)現(xiàn)，不啻是一良策，不過，根據(jù)完全賠償原則，要求就環(huán)境侵害原因行為提出全面的賠償，恐非企業(yè)財(cái)產(chǎn)所能負(fù)擔(dān)。因此，在論及環(huán)境受害行政補(bǔ)償法制化時(shí)，各國對于補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容及范圍都有一定的限制。比如，日本就將其公害補(bǔ)償制度的適用范圍局限于健康受害補(bǔ)償，并特以《公害健康受害補(bǔ)償法》名稱冠之。它在使得受害人的健康損害獲得及時(shí)補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，不致使企業(yè)因此而停業(yè)破產(chǎn)，較為成功兼顧了環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的利益。該法對于補(bǔ)償給付成立的三大要件（即指定地區(qū)、指定疾病、暴露期間），補(bǔ)償給付的七項(xiàng)內(nèi)容（即療養(yǎng)費(fèi)、殘疾補(bǔ)償費(fèi)、遺屬補(bǔ)償費(fèi)、遺屬補(bǔ)償慰問金、兒童補(bǔ)償津貼、療養(yǎng)津貼、喪葬費(fèi)），補(bǔ)償給付的認(rèn)定和請求，補(bǔ)償給付的費(fèi)用和征收，以及補(bǔ)償協(xié)會(huì)和補(bǔ)償異議審查會(huì)等作出詳細(xì)而又明確的規(guī)定。它使得受害人的健康損害獲得及時(shí)補(bǔ)償，緩和因此觸發(fā)的社會(huì)矛盾，維護(hù)了社會(huì)的安定。轉(zhuǎn)貼于我國目前尚未建立環(huán)境受害行政補(bǔ)償制度。司法實(shí)踐中，環(huán)境損害賠償一般是通過民事賠償制度來解決的。然而，因于傳統(tǒng)民法理論的民事賠償制度卻無法解決因加害方支付能力有限，致使受害賠償緩不濟(jì)急之難題。由于環(huán)境侵害具有廣泛性的特征，其受害者往往為相當(dāng)?shù)貐^(qū)范圍內(nèi)不特定的多數(shù)人。其人數(shù)之多有時(shí)可達(dá)成千上萬人。倘若如此人數(shù)眾多的受害者的損害賠償無法得以實(shí)現(xiàn)，就可能導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化，并由此引起社會(huì)動(dòng)蕩。有鑒于此，筆者認(rèn)為，我國有必要借鑒上述立法經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)我國的具體國情，建立環(huán)境受害行政補(bǔ)償制度，以確保受害人在一定范圍內(nèi)的損害可迅速獲得合理賠償，現(xiàn)分述如下：

第一、關(guān)于補(bǔ)償基金的籌集，可考慮從排污中提取相當(dāng)比例組成補(bǔ)償基金。目前，我國雖然沒有排污收費(fèi)制度，但根據(jù)國務(wù)院頌布的《征收排污費(fèi)辦法》，我國的排污收費(fèi)主要用于污染防治，即實(shí)行“誰污染誰治理”的原則，然而“誰污染誰治理”不如“污染者負(fù)擔(dān)”原則全面，它僅指污染者應(yīng)該承擔(dān)治理污染或支付治理費(fèi)用的責(zé)任，而未包括在承擔(dān)污染損害的賠償責(zé)任。防治中污染固然重要，然對受害者因遭受污染損害中得不到及時(shí)賠償，焉能坐視不救？因此，可以考慮從排污費(fèi)中提取相當(dāng)比例金額組成補(bǔ)償基金，受害人遭受損害后，由該基金先給予相當(dāng)?shù)馁r償，爾后再向加害人求償，以保護(hù)受害人的合法權(quán)益。

第二、關(guān)于補(bǔ)償?shù)姆秶灰诉^寬。因?yàn)槲覈壳吧刑幱谏鐣?huì)主義初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)尚十分落后，倘若推行完全賠償原則，要求就環(huán)境侵害行為提出全面的賠償，恐因財(cái)力有限而無法實(shí)現(xiàn)。為此，補(bǔ)償范圍不宜過寬，應(yīng)僅限于生命、身體、健康的損害補(bǔ)償。關(guān)于補(bǔ)償適用的對象亦須有所限制，應(yīng)僅限于因空氣污染、水質(zhì)污染以及毒性化學(xué)物質(zhì)所造成的損害。這些環(huán)境污染行為所造成的后果一般較為嚴(yán)重，而且對人的生命、身體、健康的侵害也是十分嚴(yán)重的。由于我國經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)，財(cái)力亦有限，只能對這些嚴(yán)重的環(huán)境污染對人的生命、身體、健康所造成的損害進(jìn)行補(bǔ)償，其余的環(huán)境污染（如土壤污染、噪音污染等）所造成的損害尚無力予以補(bǔ)償。關(guān)于補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容亦只能限于醫(yī)療費(fèi)、生活津貼及喪葬費(fèi)三種。這也與財(cái)力不足而不能給予全面補(bǔ)償有關(guān)，為此只能對受害者最急需得到的醫(yī)療費(fèi)、生活津貼及喪葬費(fèi)給予補(bǔ)償。

第三、關(guān)于補(bǔ)償成立的條件可考慮以下三條：1、在指定的環(huán)境污染地區(qū)；2、遭受因空氣、水質(zhì)及有毒化學(xué)物質(zhì)污染所產(chǎn)生的疾病；3、而且還必須是在該疾病的暴露期間生命、身體、健康遭受損害者，方可申請補(bǔ)償。上述條件缺一不可，其認(rèn)定可考慮由各級(jí)人民政府作出；并可考慮在各級(jí)環(huán)保設(shè)立補(bǔ)償異議審查委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)對上述認(rèn)定有異議的事宜。

第四、關(guān)于補(bǔ)償事項(xiàng)的處理，可考慮設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，即補(bǔ)償協(xié)會(huì)，專門負(fù)責(zé)基金的征收、支付等事宜。

三、

國際法救濟(jì)

國際法救濟(jì)適用于國際環(huán)境侵權(quán)糾紛，其救濟(jì)方式主要有司法方式，調(diào)解方式和仲裁方式。

司法方式，包括國際司法方法和國內(nèi)司法方式。國際司法方式，是指將國際環(huán)境侵權(quán)糾紛提交國際法院解決的方式。由于它具有對訴訟資格要求甚嚴(yán)，訴訟程序十分復(fù)雜等缺陷，而少有人問津。迄今為止，在解決國際環(huán)境糾紛方面僅受理了澳大利亞和新西蘭訴訟國在太平洋進(jìn)行大氣核試驗(yàn)一案。而國內(nèi)司法方式，是指將國際環(huán)境糾紛提交各國法院解決的方式。它在實(shí)踐中還未被廣泛采用，但在有些情況下，如果受害者是個(gè)人而國家不代表個(gè)人行使求償權(quán)時(shí)，采用國內(nèi)司法方式以謀求救濟(jì)也不失為一種行之有效的方式，它主要包括跨國環(huán)境行政訴訟（即一國居民因另一國行政機(jī)關(guān)的某種行為，諸如頒發(fā)排污許可證或批準(zhǔn)建造工廠等，對其造成或可能造成環(huán)境損害或影響在本國或另一國的法院提起的行政訴訟）和越境環(huán)