公共財政改革與中國持續發展（１）"政府干預經濟是隨著市場的失靈而產生的。斯密（1776）在《國富論》中指出，每個人在市場上追求個人利益可以達到促進社會利益的目標。追隨斯密，1870年代早期，瓦爾拉斯（Walras）提出市場一般均衡模型，1909年帕累托（Pareto）提出Pareto最優的概念。

這些理論指出了在何種條件下自由市場會產生社會理想的結果，一直是20世紀經濟研究的基礎。生產和消費中的外部作用會造成市場的失靈，即市場運作的結果不是社會理想的結果。市場決定的收入分配可能不公平。這就產生了對政府干預的需要。其實，斯密本人也提到政府應該提供某些公共工程、產品、和機構。公共財政涉及的是政府的收入和支出，及種種干預措施。

中國人百年來一直在探索強國富民之道。公共財政思想和財政政策隨著中國社會和經濟發展不斷發生變化。在二十一世紀里，中國面臨提高經濟增長質量、持續和諧發展的嚴峻挑戰。1978年開始的經濟改革使中國經歷著近代最好的經濟發展時期。年人均國民生產總值增長率高達9%，實際人均國民生產總值是改革開放時的七倍。中國的面貌發生了翻天覆地的變化。然而，中國經濟發展也面臨種種問題，如地區差別加大，貧富懸殊，失業，人口老化，社會保障不健全，公共消費品不足，生態環境惡化，等等。所有這些問題都影響中國經濟的持續發展，也都與公共財政有關。所以，公共財政將在中國社會穩定、經濟持續高速發展中發揮極其重要的作用。

本文分析歷史上的中國稅收低的原因，回顧過去半個多世紀以來的財稅改革，分析目前公共財政面臨的挑戰，探討如何改革公共財政促進中國社會穩定和經濟持續發展。

一、歷史上的中國公共財政

歷史值得注意，現實的東西都有歷史淵源。中國的一切事情都與中國文化有關，公共財政也是如此。而對人性的認識是中國文化最基礎的東西。政府的規模究竟應該大還是小，政府應該多收稅還是少收稅，也與先哲們對人性的認識有關。

幾千年來人們往往集中在對人性的評價上，即人性是善還是惡。第一個提出性善論的是孟子。孟子認為，人生來有最基本的共性，這就是“性善”或“不忍人之心”，或者說對別人的同情心。例如，人突然看到小孩要掉到井里去，都會因同情而去搶救。這種同情心，并不是為了討好小孩子的父母，也不是為了獲得好名聲，也不是討厭小孩的哭叫聲，而完全是人的善性。他認為，如果人不善，那不是本性的問題，而是由拋棄了本性，不是他本來就沒有“善”的本性。孟子的性善論對中國文化影響很大，宋代以后流傳的《三字經》開始就是“人之初，性本善”。性善論成為儒家的正統觀念。

在先秦思想家中，有一派反對孟子的性善論，而主張性惡論。這一派的代表人物是荀子。荀子說，人之性惡，其善者偽（這里的偽是人為之義）。荀子認為人性是惡的，人都有好利好聲色的情欲。饑而欲飽，寒而欲暖，勞而欲休。所以從人之性，順人之情，必出于爭奪，合于犯分亂理，而歸于暴“。荀子性惡論的觀點對法家影響甚大。

每個社會都有一定的行為準則和道德標準。為了讓人們遵守這些準則，可以采取兩種不同方法，一是教化，一是刑罰。儒家強調教化，法家重視刑法。荀子認為，人性雖然是惡的，但是通過教育可以改變人的惡行。其實法家（像韓非那樣重視刑罰的人）也并沒有否認感化教育的作用。王充說：“韓子豈不知仁德之為善哉！以為世衰事變，民心靡薄，故作法術，專意于刑也。”同樣，儒家也不要廢棄刑罰。宋朝大儒朱熹認為殺人者不死，傷人者不刑，天下就不得安寧。“故圣人之治，為之教以明之，為之刑以弼之，雖其所施或先或后，或緩或急，而其丁寧深切之意，未嘗不在乎此也。”儒法二家的分歧在于重心應當放在教化呢，還是放在刑罰。儒家從性善論出發，把重心放在教化；法家從人性本惡出發，把重心放在刑罰。

鑒于對人性的認識不同，儒、法兩家的財政理念不同。儒家認為人心是善的，這樣強者會幫助弱者，富人會救濟窮人。也就是說，私人之間可以進行收入再分配，政府在收入再分配中的作用就不大了。人心本來是善的，可以教化，應少用刑罰手段。因此，儒家主張“輕搖薄賦，”反對“橫征暴斂”。儒家是小政府主義者。法家從人性本惡出發，強調政府的作用，要加強政府的功能。

孟子認為，薄賦斂既能富民，又有利于發展生產。“易其田疇，薄其稅斂，民可使富也。食之以進，用之以禮，財不可用也”。“有布縷之征，粟米之征，力役之征，君子用其一，緩其二。用其二而民有殍，用其三而父子離”。在稅收負擔上，孟子主張“什一而稅”。這成為以后2000多年儒家的稅收信條。

管仲是大財政學家。他主張輕稅。在土地稅方面，主張“二歲而稅一，上年什取三，中年什取二，下年十取一，歲饑不稅”。管仲十分重視工商業，提倡免征工商稅。但是，管仲并沒主張小政府。管仲認為稅收高會引起百姓反抗。他建議鹽鐵由國家專賣，獲取壟斷收入，滿足財政需要。鹽鐵是人們必需的生活資料與生產資料，壟斷其銷售，國家可以控制市場、增加財政收入。另外這樣間接從百姓獲取不會引起百姓反抗。管仲的實行鹽鐵專賣的稅收思想，對后世的稅收思想有很大的影響。

法家思想占主導地位的朝代稅收就高。例如，秦朝就是高稅收的。政府統一文字，統一貨幣、度量衡、車轍，履行了政府應該履行的重要職能。另外，秦朝政府修建了重大的國防工程——著名的萬里長城。當然也修建了華麗的阿房宮和龐大的秦始皇陵。當時的人民肯定承受了巨大的賦稅、徭役負擔。在現代社會里，政府往往發行公債，寅吃卯糧，債留子孫。秦朝政府的做法恰恰相反。秦始皇的做法，對當時的百姓來說，的確是弊大于利的，秦王朝為此付出了代價。但子孫后代至今受益。試問其它那個朝代為子孫留下了像短暫的秦朝留下的那樣的巨大的歷史遺產啊？

儒家思想統治的社會里，由于強調輕搖薄賦，國家財政往往很困難。稅收越低，老百姓越得不到納稅的好處，因為稅收尚不能滿足皇室的消費需求；越得不到納稅的好處，越不愿意納稅。稅收就陷入低水平的圈子。中國的財政長期以來被稱為“吃飯財政”，財政只夠政府人員吃飯而已。其實中國皇帝的宮殿、林園建筑比外國金碧輝煌的宮殿花錢要少得多。中國的皇帝可以有三宮六院，可以吃喝玩樂。這些都是隱蔽的，不讓百姓看見。如果皇帝搞一點建筑工程，要征稅，大臣們就要納諫了。

國家不強大，往往被外敵打敗。受儒家思想影響大的國家都被秦國打敗了。歷史上財政困難，國力不強，中原屢遭外部騷擾。宋朝就是例子。宋朝的滅亡過程中生產力遭到極大的破壞。清朝政府也苦于稅收不足。康熙即位后開始減稅，取締了實行上千年的人頭稅。“新滋人口永不加賦”。人口膨脹，稅銀減少。有人估計到清末，稅收大約"是國民收入的5%.稅收往往易降不易升。關鍵時，需要加大開支，增加稅，就不容易了。國力虛弱，財政困難，與西方列強的多次戰爭、中日甲午戰爭都失敗了。

對外戰爭屢戰屢敗，中國人開始反思。從曾國藩、張之洞、康有為、梁啟超到孫中山，都批判中國傳統思想，他們要富國強兵。五四運動更提出打到孔家店的口號，從此新文化運動開始，中國財政思想也開始變化。

二、半個多世紀以來的財稅改革

清末明初，中國在思想文化上反思的同時，也開始了財政改革。中國從清末就著手引進現代稅種。民國初期，引入所得稅，遺產稅，營業稅，印花稅等稅種，形成新的稅收體系。但是，1949年前稅目繁雜，稅制長期不統一。另外，戰爭連年不斷，征稅非常困難。

1957年中國完成生產資料的社會主義改造，建立中央計劃經濟體制。政府控制了生產和資源的分配，產品由國家統一定價。政府除了向農民征農業稅外，還以低價購買農產品形式向農民征稅。國務院頒布關于企業利潤留成制度的規定，實行企業利潤全額分成。利潤首先在政府和各部間分配，再在部門和國企間分配。在1958年9月，國務院頒布《工商統一稅條例》。根據這個新條例，政府合并了商品流通稅、貨物稅、營業稅和印花稅為一種稅，稱為工商統一稅。同時，政府停止征收利息收益稅和文化娛樂稅。

從1958年到1960年，中國經歷了大躍進運動。共產風刮遍全國，生產下降，國企虧損，財政出現赤字，通貨膨脹嚴重。1958年，政府嘗試實施利稅合并，國有企業繳納企業上交收入。1959年5月停止。1961年1月開始實行調整、鞏固、充實、提高的方針，生產開始恢復。1965年經濟達到空前水平。1966文化大革命開始。文革中極左思潮把稅收制度當成“繁瑣哲學”、“管、卡、壓”來批判。1973年，中國進一步簡化稅制，把企業的工商統一稅及其附加，房地產稅、車船使用牌照稅、屠宰稅和鹽稅并為一種工商稅。大合并后，國有企業支付一種工商稅，集體企業繳納工商稅和工商所得稅。稅收作用進一步受到限制。

改革開放前，稅收對社會主義經濟的調節作用已經消失的思想占支配地位，政府財政收入的主要來源是國有企業利潤，但規模相當可觀。例如，1978年國有企業的直接貢獻占到財政收入的50.5%.稅收的大部分也來自國有企業。這個時期政府控制著大量資源，財政收入占國內生產總值的比重1978年為31.1%.另外，由于農業是集體化，政府可以征調農業勞動力。

三、中國公共財政面臨的挑戰

中國財政面臨嚴峻挑戰。一方面，社會對公共產品和轉移支付需求在增大。另一方面，中國正醞釀著新一輪的稅制改革，面臨降低稅率的壓力。另外，人們對政府繼續發行債務也有憂慮。

1.社會對公共產品和轉移支付需求在增大

這些年，政府財政支出大量用于大型公共投資工程，用于公共消費品的不夠。公共消費品包括城市道路，垃圾、污水處理，公共環境衛生設備，社區公園，學校，公共醫療，等等。中國公共消費品嚴重不足。若到一個居民區參觀，你會看到居民室內和室外的景象截然不同。室內往往裝修得非常豪華，打掃得非常干凈。一出門就不同了。樓道里往往很亂，也不粉刷。一出樓就更差了，有些地方垃圾亂扔，塵土飛揚。鄉下有些貧困地區，鄉村道路還不如改革開放前。屬于公共的事情私人不愿意管，需要政府發揮作用。

人越多，居住越集中，大家需要共同消費的東西越多，越需要公共產品。現代公共經濟學早已證明，私人也可以提供公共產品，但數量不足，