山東省土地財政問題研究摘要土地財政一方面是對于實現城鎮化的迅猛發展提供了有利的保障，而在另一方面來說它又使得城市在發展中有了一定的風險和新的可能存在的危機，同時這其中也蘊藏著巨大的財政金融風險，甚至也有可能導致新的社會風險等。山東城鎮化發展中特別是對建設上的資金的來源分為幾個不同的方面，隨著土地的不斷的利用和發展，越來越多的市縣級政府通過對土地進行不同的增量，也就是人們所說的土地財政這樣的方式來籌集城鎮化建設資金，這樣的資金使得政府方面的收益得到了很好的補充，當然也存在著一定的弊端，壟斷的性質也變得日益強烈。正是由于缺乏規范化的收入來源，地方政府所采取的以地生財的方式其實也蘊含著巨大的風險。在上級政府對于資金的投向方面來看，山東各級政府都非常重視于發展比如說是能夠刺激經濟增長的“顯性政績”，這種能夠被說有人所注意到成績，但它在實際的實施和操作中往往忽視了人力資本投入以及對于民生福利事業改善等“隱性政績”，并不能正真保證最廣大人民的根本利益；就是在這樣的政策中，部分官員出現的腐敗行為也使得財政資金中實際效益大打折扣，激化了社會矛盾。本文也是主要針對山東省現在的財政制度和土地制度以及這些制度是怎樣影響地方的土地制度的研究，而形成的對于地方財政和對于地方經濟的影響。山東省城鎮化進程中主要存在著的根本原因就是事權與財權不匹配，導致權利擴大，財政收益增多的同時未能正真的落實到行動中，其政策的實施得不到保證，而且由于征地制度存在著嚴重的缺陷導致政治與經濟激勵等制度并沒有起到有效的作用在加上土地融資機制不夠通暢，使得資金的流向得不到合理利用。結合山東省的現狀分析土地財政的正負面效應，為土地財政轉型提供相關對策建議。經過了深入的調查和研究，發現了山東土地財政城鎮化進程中發生的種種變遷，從多個視角來分析出各級土地財政中存在的問題，并提出完善山東省城市化進程中土地財政問題的一些建議。首先一個就是推進土地的管理由“政府主導”向“市場主導”轉變，這也是根本的所在，不能完全依靠政府，要發揮市場的作用，其次就是完善地方稅體系，通過政策的實施和落實來實現地方財力來源的平穩轉型，多渠道的拓寬儲備資金的來源，并且將資金用到實處。當然還要健全地方官員的考核和任免機制，提高官員的辦事能力和效率，除此之外就是健全財力與事權相匹配的、動態優化縱向財力分配制度促進土地轉型升級，實現兩會“建設幸福山東”的核心任務。關鍵詞：土地財政；政府主導；市場作用；存在問題；完善建議目錄TOC\o"1-2"\h\z\u摘要 1引言 2一、山東省土地財政的現狀分析 3（一）土地財政現象 3（二）土地財政的研究 4（三）現行土地管理制度的弊端 4（四）山東省土地財政的現狀 5（五）山東省土地財政與北京、廣州、浙江的比較 6二、山東省土地財政存在的問題 9（一）事權與財權不匹配 10（二）征地制度缺陷 11（三）政治與經濟激勵 12（四）土地融資機制不夠通暢 12（五）山東土地財政效應分析 13三、完善山東省土地財政問題的建議 13（一）推進土地資本化由“政府主導”向“市場主導”轉變 14（二）完善地方稅體系，實現地方財力來源的平穩轉型 14（三）健全地方官員的考核和任免機制 16（四）健全財力與事權相匹配的、動態優化縱向財力分配制度 17參考文獻 18引言深入的研究土地財政和地方經濟這兩者之間的關系，這對于我國的城市的土地結構和土地的政策有了一定的了解，而且就是對于現在所實施的一些制度的改革也非常的有利，在這樣的基礎上不斷完善相應的政策的同時還能保證城市經濟的可持續發展，本文的研究從山東省開始入手，對于山東省城鎮化活過程中現在的土地財產中的一些問題進行研究，并分析出相應的對策有一定的現實意義。當然，財政政策實施過程中的因素也存在著有利的和不利的方面，不斷的發揚其中的有利的因素并且再從土地財政實施過程中的一些不合理的地方進行進一步的解析，找出問題所在，剖析土地財政實施中所產生的各種風險的同時，通過分析導致土地財政產生的原因來理解財政和山東省的經濟的問題，并且提供相應的參考的意見。一、山東省土地財政的現狀分析（一）土地財政現象土地財政現象關系到地方財政和經濟發展的安全與穩定性，我們不難發現，對于土地的稅收的收入財政收入都是作為財政收入的一部分來源的，土地財政上的收入可以說是政府推動和實施相關政策和推動整個地區發展的基礎,在以前，政府或許可以通過相關的土地資本的活動來或者稅收資源，但是經過那么多年的以地生財的道路之后，現在所擁有的耕地的資源越發顯得稀少了，特別是對于城市中的土地來說，價格是一年高過一年，房地產價格的不斷上升，其中很大一步分原因就是土地價格不斷的上漲所導致的，因此政府想要利用土地的資源來推動當地的經濟這樣的土地財政并不是非常的樂觀。而從另一方面來講的話，土地財政收入容易受到宏觀調控政策和經濟狀況影響,宏觀調控也是政府來主導市場的一個重要的手段，政府通過對于財政政策以及經濟政策等來改善這樣的格局，而政府從中所獲得的財產中，其中很大一部分的收入是在財政預算之外的隱蔽性的收入，這樣收入往往很難用數據來說明，并且在財政中所占的比例也比較大。這部分收入也將導致財政收入的不穩定同時也為財政支出的不穩定奠定了基礎,所以一般情況下對于土地收益對于地方財政的貢獻到底是有多大或者是起到了什么樣的作用是很難估量的，財政中的不確定的因素也有可能影響到宏觀經濟運行的安全與可持續性。因此,深入研究地方土地財政現象,有益于認識我國地方財政收入的不穩定方面,想要真正發揮政府在財政政策中的實際作用，在人們的眼中，政府的的角色可以分成兩種，一種是認為政府是滿足居民利益需求的慈善機構，政府的作用就是要保證居民的基本需求，在提供各種服務的同時也要居民享受到政府政策所帶來的優勢。而另一種認為政府的行為只是用來追求收益最大化的功能體現，政府所執行的方針的最終目的是贏得自己的最大利益。當然這兩者存在著很大的區別，有著相對于偏頗的一面，并未能正確看待政府的實際上的作用，要客服這樣的錯誤的關鍵就要從政府的職能入手，利用政府和市場這兩種資源，不斷推動相關財稅制度改革以建立地方穩定的稅收來源,保障地方財政收入及經濟運行的穩定。（二）土地財政的研究對土地財政的深入研究有助于理解中央政府與地方政府的關系。我們要看到隨著土地制度的不斷的改革和完善，土地對于當地的財政的收入和經濟的影響也在逐漸的擴大，其影響的范圍也在不斷的擴展，我們可以將土地財政和政府的收入看作是一種因果的關系。土地財政能在一定程度上很好的刺激當地的經濟的發展，換一種說法也可以說成是當地的經濟同時也是在支撐著地方土地財政。地方財政收入,特別是地方預算外財政收入較高的依賴于土地出讓收入。地方的土地財政和地方的經濟政策可以說是相互相互影響相互依存的，這也為當地為中央政府制定政策監督管理地方政府行為提供依據。在中央政府與地方政府這兩者的對立和融合中，它們對土地出讓收入分配的是在不斷的博弈中前進的,我們可以看到中央政府作為政策制定者的無奈,因為政策的制定和實施需要考慮到多個方面以及整合性的因素，要根據不同地方的不同的情況來實施不同的政策，當然在政策確立之后的實施過程中地方政府作為政策實施者的選擇性偏好也是比較嚴重的，他們看到的某一方面的政策或許只是對他們有利的部分，并不能全能的看到政策所帶來的利弊，他們并沒有做好對于改革所要做出的努力和事件。深入分析中央與地方間的關系,可以為中央政府如何保證政策的落實提供思考，能夠加大中央和地方上的互利互助的關系，在地方的不斷發展中最終來促進中央的發展和強大。（三）現行土地管理制度的弊端對土地財政的研究有助于解釋現行土地管理制度的弊端。這就要從最初的土地的征收開始說起了，土地的征收是國家為了公共的需要依法強制取得原土地權利人的土地權利,并給予相應經濟補償的行政行為。這也是我國現有的制度和現實情況所決定的，是我國的土地變成國有土地的唯一的一條途徑。在土地征用出讓過程中,與失地農民的補償相比,地方政府獲得的收益是很大的,這種反差迫使廣大人們的利益失去了保障的性質，也讓政府在土地資產上成為了壟斷的性質，這兩者之間的巨大差距逐漸變成了社會輿論關注的重點。為了保證社會公平以及維護公民權益,為了維護廣大農民的基本利益，政府有責任也必須完善土地收益分配，正真落實當地的政策并且其順利保證實施。因此對土地財政的研究可以深入理解地方政府財政收入對土地出讓收入的依賴,從政府和人民兩個不同的角度來分析土地財政帶來的利弊，為政府合理分配管理使用土地收入提供依據,這也為完善土地財政制度提供理論幫助。（四）山東省土地財政的現狀1.利用增量化“土地財政”籌集建設資金城市土地儲備資金的來源和資金運行所存在的風險問題是城市土地實施工作的主要的財務問題。就現在的城市土地機構的資金都都是依賴于銀行貸款的。因此，城市土地所需要的成本是很高的，如果在城市土地資源的存儲不恰當的話，那么就有可能會造成城市土地儲備資金陷入缺口的狀態，特別是對于一些中小城市的土地儲備機構所面臨的資金運行風險，結果可想而知。面對山東省土地財政中所遇到的種種困難，一方面要科學分析城市土地供給與需求的關系及其演變，另一方面也要重視對市場風險、規劃風險等種種風險的分析，對于這些風險做到及時的應對政策和做好及時的防御措施，建立完善風險規避機制，更好的分散城市土地儲備中的風險。建立我國城市土地儲備金作為一種可行的規避風險的一種方式，起到了很好的作用。建立土地收購儲備專項資金其其中的一個辦法。就是政府從收購儲備土地出讓收益中按一定比例撥出一部分，專門用于土地收購儲各資金，這是作為一種暫時的辦法來實現的。發行土地債券作為另一種長遠的辦法來實現，就是以收購儲各土地或政府指定范圍的土地作抵押，向社會發行債券，籌集資金。土地資產證券化、土地開發信托、項目融資、土地權益置換的籌資渠道。山東省土地財政中的問題要根據山東省的實際的政策和相對的實際情況的運行來進行回答，在探討經營城市與實施土地儲備制度的關系的基礎上，我們可以借鑒其他地方的一些土地銀行的運作經驗，由政府撥款的方式來建立專業性的關于土地資產的銀行，以金融運作的方式，參與土地的各項管理和經營城市，在城市政府統一領導和規劃下，逐步形成土地管理、城市的經營運作以及土地金融的各項的良性循環機制。2.“經營城市”與投融資平臺盛行我國實行改革開放政策,隨著財政、金融、投資等體制的重大改革,投資主體呈多元化。由于政府預算內資金來源的銳減,重點建設項目資金短缺,政府籌措建設資金的來源渠道發生了很大的變化,山東省土地財政也從不同的方面得到了不同的發展，主要有以下四方面：首先通過增加稅收和依靠財政信用籌集資金。我國對基本建設投資全面實行財政預算內撥款改貸款,并征集“能源交通重點建設金”,建立了國家基本建設基金,之后開始征收“固定資產方向調節稅”。然后，通過債務融通資金。我國政府通過發行國庫券、財政債券、國家建設債券、國家重點建設債券、特種國債、保值公債、國家投資債券、基本建設債券和金融債券等十余種債券籌借資金。我國政府發行的國債主要是為了彌補財政赤字,之后則主要用于重點建設項目投資。再次,強化銀行指令性貸款。在財政預算內籌資規模不斷收縮的情況下,通過銀行發放政策性貸款成為彌補我國建設資金短缺的重要渠道。最后,充分利用外資。根據“要適合國情,量力而行,講求實效,在堅持獨立自主和自力更生的基礎上,積極開展對外經濟合作和技術交流”的方針指導下,我國積極而慎重地開展了大規模的引進外資工作。在生產資料公有制的社會制度下,國家參與和指導社會生產的經濟職能不斷的呈現上升的趨勢,雖然國家投資在全社會固定資產投資總額的比例有所下降,但財政投資仍然占據了非常重要的主導地位,只有政府的投資范圍和投資方式發生了一點點的變化。在一定條件下,市場經濟在運行中也存在著盲目性、自發性、短期性和微觀性等方面的局限性，這也是市場在資源配置中存在的一些缺陷，但是大部分情況下市場還是能實現對于資源的合理配置。但是,我國目前的市場經濟還不完善,資金市場配置要素如果想要真正建立起來,還必須通過財政投資將資金引入到國民經濟的薄弱環節,用財政這樣的宏觀的作用來彌補“市場失效”。在過去，堅持“獨立自主,自力更生”是我國經濟建設中遵循的方針,但是對于經濟全球化的影響來講，在當代復雜的世界政治斗爭形勢下,并且國際上還存在著霸權主義和強權政治,要維護自己的民族獨立就必須依靠自己的力量發展經濟。（五）山東省土地財政與北京、廣州、浙江的比較1.土地財政規模的比較我們研究北京市土地儲備中心歷年土地儲備計劃就可以發現08年至13年土地儲備中心總共完成了近20000公頃的收儲工作，出讓了11800公頃，出讓比例約60%。也就是說，北京市政府只用了60%的收儲土地就基本實現了資金平，儲備庫中有約8000公頃收儲完成的土地和17000公頃收儲過程中的土地都是土地出讓金之外的額外收益，這些收益在北京市政府的預算執行報告中沒有體現。當然，上述這些土地并不是都儲備在土地儲備庫里，事實上收儲完成的土地資源有一部分已經以劃撥的方式供應到城市建設中，在近6年的土地供應中，出讓方式供地只占土地供應總量的40%左右，對于其余的大部分土地的管理其中有10%左右為劃撥、50%左右為以征代劃，劃撥的土地直接來自于儲備庫中，而以征代劃的土地不進儲備庫，但其征地資金很大部分來自于土地出讓金，而最重要的正是這40%的土地交易收益支撐了其余60%的土地供給。這60%的劃撥和以征代劃方式供應的土地基本都是公共財政負責的交通設施、市政基礎設施、教育、醫療等公共服務設施、公租房、定向安置房等保障性住房，以及中央單位、在京部隊的辦公用地。可以說土地財政是北京市政府在土地資源配置上履行政府職責、提供公共服務的基礎。賣地有沒有收益不能作為土地財政善或者惡評價的依據，如果賣地不掙錢那么就根本不會有土地交易。土地供應速度過快,致使短期利益大的產業如房地產這樣的行業在城市生態位競爭中處于非常有利的地位。一方面,在利潤的追求過程中中,短期利益大的行業會想辦法擠壓遠期利潤大的行業形成,這樣就會對公共服務中的一些設施、市政中的設施以及綠化用地等在城市中所占部分的比例將會越來越小,就會造成城市空間結構整體比例的失調;另一方面,對于短期利潤大的行業的投入是非常大的,也給自身帶來了比較大的壓力,特別是前幾年的房地產熱,也使樓房空置閑置變得非常的嚴重,國家投資也就成為了一種嚴重的浪費,嚴重影響了城市正常發展速度。簡單來說,也就是土地供應速度過快,從此削弱了政府宏觀調控能力,空間競爭處于無人管轄的狀態,城市內部空間結構不均衡發展,呈現不均質性。近年廣州市區各區域之間互相滲透、但是卻相互混在，沒有任何的層次感。雖總體總體機構還算是完美，但是內在的各種要素之間并不能很好的融合,，存在著很大的差異性。部分原因是土地有償使用后,使得中心區土地的很大一部分的功能得不到好的落實以及大規模舊城改造使得很多的形式和工業出現外遷的現象,但企業外遷后并沒形成相應合理的生活配套設施,居民仍然想著的是中心地帶,從而使得郊區話遲于工業化的程度。就現在所有的農地保護制度來說的話，中央既沒有對地方政府幾種利用農地的這樣的行為行為進行相應的激勵，也沒有實施對地方政府加快農地非農化進程獲取巨大利潤的行為進行的懲罰。可以說發展本地經濟，是可以增加地方政府官員的本質收益的，其結果一定是中央政府對地方政府得不到有效的管理和掌握。而浙江的土地利用體制也正是在這種宏觀環境中形成和發展的，從短期效益來看，土地利用體制的“浙江模式”也并不是一種真正的理性的選擇結果，但從長期看，這一模式對于浙江土地的持續利用并沒有帶來實質性的影響。2.土地出讓面積的比較北京由于經濟發展、生態保護的要求越來越高，因此這樣的土地需求也在不斷加大，從北京市2007—2010年土地供應的中期計劃可以看出，土地的供應總量在24200hm2以內，年均6000hm2左右．北京市總面積1．68萬km2，其中山區面積占61％．按照《北京市土地利用總體規劃(2006～2020年)》，北京市城鄉建設用地規模將控制在2700km2以內，已占到總面積的16．1％，從長遠發展來看，用于市場供應的土地十分有限．土地利用應保持相對的穩定性，在對于土地利用的新的結構中，也應當有著帶有傳統性的土地利用的價值成分．城市的土地建設也要滿足作為人類文化發展的的需求的一種基本的保證，應當保留令人回味歷史的一些重要的景點和區域．但是也由于規劃不到位、政府對城市的管理等多種因素的影響，北京部分地區土地利用狀況處于不斷調整狀態．此外，城中村改造涉及的土地產權變更、占用補償等也影響到土地的用途．農業可以說是北京經濟結構的重要組成部分，也因此早就了很多的品質性的產品，發揮了很重要的作用．在城市化進程中，我們可以看到不少的農業土地逐漸變更為建設用地，農用土地面積也在不斷的減少。廣州建成區面積每年持續增長,增幅100.1%～109.8%不等,9年間增加面積89km2,比前9年(1981～1989年)增加面積43.3km2的變化幅度明顯增大,變化更加明顯,。這說明廣州城市空間形態總是以一定的形式在向外擴展,并且擴展范圍在最近的的幾年里的變化也是非常明顯的。城市空間形態其實是存在著一定的“虛假膨脹”的。國家土地資產隨著時間的推移也在大量流失,當然其中也出現了土地閑置之后的炒賣現象。這說明土地供應量的增加并不代表空間形態也同時是在跟著增長的,如果違反了城市規模中的實際的規律的，如果盲目的增加對于土地的供應也之會只會導致土地市場的混亂,空間形態使得,城市內部空間所存在一系列的生態位的競爭變得劇烈,土地供應發揮不了它的實際的作用。廣州土地供應具有集中性和無節制性,在某時間點上常達到迅速爆發。導致公共服務設施、市政中的一些設施以及綠化用地在城市中所占部分逐漸的減少,城市整理的格局也發生了很明顯的變化;而且就是短期利潤大的行業的大量投入,大大削弱了政府各方面的能力,空間競爭處于非常放任自由的狀態,城市內部空間結構不均衡發展,呈現不均質性。人多地少，土地資源本來所擁有的條件就是先天不足。浙江省地處中國東南沿海、長江三角洲南邊，全省陸地面積10．18萬km2，是全國面積較小的省份之一。就它的自然資源的豐度成都來說的話，浙江是一個“資源小省”，在“人均資源量指數”中，浙江人多地少的矛盾顯得尤其突出。違法用地現象沒有得到有效的禁止。由于人多地少，浙江土地供求中所存在的矛盾也比較突出，違法用地現象比較嚴重。可以說在在全國省(區、市)中排名第一。浙江農地非農化顯著快于人口城市化。3.對樓市價格影響的比較一般認為土地財政推高了房價，當政府退出了對集體土地交易的壟斷后、放棄了剪刀差后地價會下降，但在存量規劃的背景下這個不會實現。在經過那么多年的以地生財的道路之后，現在所擁有的耕地的資源越發顯得稀少了，特別是對于城市中的土地來說，價格是一年高過一年，房地產價格的不斷上升，其中很大一步分原因就是土地價格不斷的上漲所導致的，因此政府想要利用土地的資源來推動當地的經濟這樣的土地財政并不是非常的樂觀。由于城市土地缺少增量指標，存量開發的比重越來越大，土地一級開發成本也越來越高，在政府收儲意愿降低的背景下，盡管給予了農民集體和集體經濟組織一定的交易自由，可能會向土地市場釋放出一些建設用地，但一方面其供給的土地受到用途管制的限制總量有限，另一方面其用地條件遠不如經過一級開發的土地條件好，所以有效供給實際上會減少，在供需關系不發生大的變化的條件下，供給減少會導致價格上升而非下降。同時，由于農民集體對集體建設用地的議價能力加強，開發單位要進行一個區域的用地開發，其協商談判的交易成本要高于政府包辦一級開發根據統一的征地補償標準一起征地的交易成本，所以在其他條件不變的情況下無論是土地成本還是土地的交易成本都看不到顯著降低的理由。二、山東省土地財政存在的問題（一）事權與財權不匹配鑒于土地管理的中央一地方委托代理關系,中國土地征收制度中,中央政府國務院和省級人民政府掌握土地征收審批權,自從土地征收制度開始來看，一開始不斷的強調社會的公平性，但是在土地制度中所涉及的利益分配非常的廣泛，而且就是這些規定和實際的操作還存在著很大的差距，而且在實際的土地征收過程的實際操作則是市、縣級地方政府行為，地方政府依然掌控著土地征收中的實際的權利。土地征收制度具有較強的公共性和強制性,這決定了政府的征收權需要嚴格限定,如果政府在這個時候不嚴格的操作，如果放任自由不但人民的權利得不到保障更是讓政府的壟斷擴大，否則極易成為被過度使用的政府權利，也是人民和政府糾紛的根源。政府與土地財政之間的這種限定在我國的中央和地方上的限定恰恰缺失,使得地方政府自由裁量權過大,濫用土地征收權利為地方經濟和財政謀利。1.通過分稅使財權層層上收分稅制只對中央和省級財政的收入劃分作了規定，對省以下的收入劃分則由省政府決定，在中央分稅的示范下，從中央到省、市級政府都有提高財政資金集中度的強力沖動。2.地方政府支出責任過大，事權層層下移分稅制改革可以說是一種進步但是也存在著很多的缺陷，只是明確了中央與省之間的財政收入關系，對于各級政府之間的事權劃分卻沒有加以明確規范，這樣長此下去，中央和地方的事權和財權很容易混為一談，也使得若干事權從中央向地方政府有的甚至是向基層政府出現層層下移的現象。地方政府不僅需要承擔重大性的建設支出還有滿足配套資金得到到位，其中還要要包括各種的非公益性事業單位的各種非公益性支出以及行政性支出，在實際的實施過程中還要承擔由于國有企業甚至是對于一般的公共部門進行改革所需要花費的各種社會保障性支出，以及各種企業中因為政策不到位而導致的虧損補貼和價格補貼等，綜合各項因素可以看出，地方財政支出在整個國家財政支出的比重呈現著逐步上升的趨勢。3.在財權上收、事權下放的過程中并沒有伴隨著足夠的財政轉移支付分稅制導致地方財政收支出現了比較大的差距，使地方政府的財政收支出現了嚴重的比例失衡，地方政府作為具有獨立利益的單位主體，都會有著追求最大化的預算和最大化的自身利益的強烈動機，在不能從財政體制內取得收入緩解財政資金不足的情況下，地方政府只有通過體制外財政活動獲得為地方政府所掌控相比，地方政府更傾向于能主動獲取收入以增加可支配收入。從山東省的地方政府來看，當地的政府對于土地市場的責任意識是非常淺的，一方面，地方的政府對于土地市場的干預是非常多的，但是利益都是對于政府這方面而言的，在對土地的使用上會隨意的定價，隨意的壓低土地的價格或者是通過各種途徑減少了土地中的收益。這樣的做法不但沒有保證人民的利益，而且就是對于土地市場的建立也是非常不利的，將土地的價值變得非常的隱性化，這樣的情況還可還導致了大量的尋租的現象。而在另一方面而言，政府對于土地的管理不多的情況下，政府對于土地市場提供的服務也變得很少，這樣的服務不能滿足市場的基本運作，對于市場的資源配置也將缺乏良好的外部的環境條件。政府所提供的信息和實際中的信息存在著不對稱的現象，特別是地價或者是建設用地的計劃以及政府本應實施的服務水平低下的情況下，這都會對土地的市場造成不利的影響。在政府實施政策的一方面，行政人員的效率和水平的低下也是造成其人們和政府糾紛的原因之一，很多情況下政府結構中的官員的素質并沒有達到相應的水平，部門與部門之間往往會出現相會推諉相互扯皮的現象，人員與人員之間往往攀比的是更多的利益，并沒有將自己的權利更大的使用到這樣的為人民造福祉這樣的事情上來。因此，對于政府中的人員的素質也是需要進行不斷的改進和完善的。（二）征地制度缺陷土地資源的市場化配置較低。劃撥是非市場的土地計劃配置方式，協議出讓實質是雙邊壟斷式的市場。山東省土地有償出讓中，大量土地以較低的價格出讓，并沒有符合合理的市場化的需求，這樣不但不能實現土地資產的最大效益，而且也使得市場配置土地資源的效率大大降低。山東土地價格的市場機制還沒有完全形成，價格機制還不能很好的發揮它的作用，大量土地通過出讓方式進入市場，并不能起到有效的作用。一些地區土地二級市場不夠活躍。土地二級市場是一級市場的延續．對盤活存量土地，繁榮土地市場，優化土地資源的配置有重要的作用。而我國“土地財政”取得財政收入的主要方法是通過操作增量的土地的來獲得，主要是兩個方面的方式：一個是通過招、拍、掛等方式收取土地出讓金；另一個是地方政府通過土地進行來進行各種商業性質的活動，比如說是招商引資，這樣的方法來獲得企業進入后的稅收，結合了我國地方政府官員政績考核、晉升與GDP增長這樣的情況來看，地方政府也就變成了一個地區性壟斷企業，而現行的“土地財政”能夠最大化地方政府的短期財政利益。因此，我國的土地財政雖然從長遠發展來看很難進行持續的發展，但這樣的制度或者說是政策使得地方官員的短期利益得到了有效的保障因此很難以對現行土地財政制度進行改革。（三）政治與經濟激勵我國制定了較為嚴格的耕地保護制度，但中央政府對于合理利用土地資源的計劃管理模式中也存在一些不恰當的地方，首先一個就是沒能有效協調建設用地計劃配置與地方土地實際需求的矛盾，被認為過多的剛性，而缺乏了彈性的空間，存在一定的障礙。但是這些矛盾中最為更為重要是，地方政府對于土地做出的各種各樣的的違法違規現象，并未有因為這些強制性的土地利用計劃和強制推行的農地保護措施得到有效阻止。而且就現在的農地保護制度來說，中央既沒有采取一些激勵措施來對地方政府節約農地的行為進行相應的鼓勵，也沒有采取懲罰措施對地方政府利用土地資源來獲取巨大利益的行為進行處罰，但同時對當地政府而言發展本地經濟，卻可以增加地方政府官員的收益，其結果必然是導致中央政府無力約束、掌控地方政府過度推進農地非農化進程的行為。而山東省的土地利用體制也正是在這種宏觀環境中形成和發展的，從短期效益角度來看，土地利用體制也未嘗不是在當前環境下的“理性”選擇，但從長期收益角度來看，這一現行土地利用模式反而會制約山東省土地的可持續性利用。（四）土地融資機制不夠通暢1.土地供應并不代表著空間的實際增長,違反城市發展規律的土地供應只是獨立于城市發展系統外的無相關性變量;在對于土地的融資和利用上要充分考慮到土地的空間作用的大小，不斷擴大土地資源空間的效果。2.土地供應的區位結構極大影響了城市空間發展的方向,但其只是一個必要條件,城市想要進一步的發展就要不斷的促進自身空間結構的優化和升級，通過多種不同的渠道來解決土地財政的融資的問題;3.城市空間的發展在很大程度上決定于土地供應結構中基礎設施所占的比例,土地融資的渠道不夠暢通其中很重要的一點就是缺乏有保障的基礎設施建設，對于基礎設施的實施和建設是非常有限的，有了良好的保障才能夠拓寬融資的各種渠道;4.城市建設相對于土地供應存在著一定的落后的元素,調控能力也并不是很好。在這樣的情況之下,山東土地供應有自己的特征,它們總在促進城市空間形態中上下不停的搖擺,存在著很大的問題。在真正掌握這些問題的基礎上然后理清土地融資渠道，使得土地的使用更加符合空間結果的設計并且能夠合理的得到利用。（五）山東土地財政效應分析城市土地的運營主體行為，實質是接受政府的委托，實施公共管理的具體職能。公共管理理論認為，公共管理是指社會各個公共部門以政府為核心，整合社會的各種力量，廣泛運用政治、法律、管理、經濟等宏觀調控手段的方法，強化政府的治理能力，提高政府績效和公共服務品質，最終得以實現實現全體社會成員的公共福利和公共利益的目的。公共管理主要包括了公共行政和公共實物這兩個部分，并且具有以下性質：著重于強調政府、企業、公民社會的互動以及共同承擔在處理社會及經濟問題中所產生的各種責任；強調價值的多元化；強調政府行政過程中以績效的方式來評判重要性：既重視法律、制度，更關注管理戰略、管理方法；以滿足、達到公共的福利和公共利益為最終的行為目標。公共管理并不能完全與“政府管理”所畫等號，而代表著一種的治理的新方式。對于傳統意義上的公共行政而言，主要強調的是政府行政或政府管理，而在公共管理的過程中主要管理者，不一定完全是政府，各種社會公共部門：私人部門、非營利部門以及非政府組織等都可以是公共管理的一個重要實施部門。它的核心內容是治理，即有眾多行動者共同組成的一個關系網絡，而在這眾多行動者互相之間則是保持合作伙伴關系。由于我國的基本國情與特殊情況，城市土地儲備制度的具體執行，一般都是由國土資源管理局下設的運營機構來進行具體運營操作。三、山東省有效解決“土地財政”問題的對策（一）推進土地資本化由“政府主導”向“市場主導”轉變合理的政績考核體制和行政干部選拔制度，消除地方政府對土地財政的過分依賴，減少對土地市場過多的行政干預加快土地市場的信息化管理，通過網絡這樣的新的媒介向社會公開公布土地市場的管理工作制度和程序，并且得到人民的有效監督，公開出讓方式的使用范圍，更好更全面的公開土地交易最后的結果，加快建立社會聽證制，合理有效的配置資源，不造成浪費，公開組織社會聽證，不斷提高政府的決策的透明度和民主化，對于暗箱操作者進行相應的取締。對土地資源市場化配置進行更新。進一步擴大市場配置的范圍，有效控制用地的結構。對于一些除涉及到國家安全和保密的用地，其他的各個部分都應該進入到土地市場這樣的結構中，并且讓國家規定好出讓的種種方式。城市各種建設用地比如說是經營性基礎設施用地和工業用地應該更大范圍地通過市場公開出讓。在公開出讓時應堅持公平公正原則，要讓每個競買人都享受到均等的競爭機會，對競買人的資格要進行嚴格審查，不能因為私人的原因來故意抬高或降低門檻。還應出臺明確的招拍掛條件，如規定與項目相應的行業條件下限、投資強度等；完善土地供應信息公示制度，讓有競買意向的企業有足夠的時間準備，以最大的程度來吸引競爭。最后還應該加大對此的宣傳力度，將出讓地塊的投資前景以及優勢和出讓程序等內容進行正確的引導和宣傳，讓購買者促進對出讓土地有所了解。政府與一般的資產所有者不同，政府的國有土地資產管理部門它具有超經濟的行政權威，它的職能是在通過參與、委托的管理方式最后來對國有土地資產活動進行管理。從資產經營的角度看，它對國有土地資產的具有宏觀配置的職能，可以通過宏觀經營政策的制定和宏觀調節手段來對國有土地資產進行相應的優化和配置，這樣就能有效的兼具商業經營目標和公共利益目標這兩者。（二）完善地方稅體系，實現地方財力來源的平穩轉型影響地方政府通過土地獲利多少的因素主要有以下三方面第一,中國城市土地制度所確認的對于中央一地方政府的關系實際上是具有一定的代理關系的,地方政府實際上掌握了城市土地權利的,但是這樣的關系又受中央政府的各種相關政策不同影響。包括了好了影響同時也有不好的影響。第二,與土地相關的財政稅收制度,財政收入的主要來源之一就是土地相關稅收。第三,土地市場和房地產市場的發達程度也將在不同的層面直接影響到土地、房地產價格以及供需關系等。從本文研究目的和意義可以看出,深入探討制度與政策對地方土地收益的影響及其對地方財政、經濟的影響,1.從我過的土地政策和分稅制財政上我們可以看出：(1)土地財政和我國分稅制財政體制之間存在相互依存相互作用的關系。分稅制財政體制引發了我國土地財政，而土地財政又使地方政府得以取得很多的預算外收入，地方短期財政利益也將實現最大化，這樣對我國對分稅制財政體制的改革與完善對造成很大的影響，甚至是延后相應的政策。(2)在分稅制逐漸得到改革后，我國中央財政在整個財政收入中的比例有了明顯的提高，但是這樣的情況下的地方財力增長相對來說確實比較落后，而事權卻在不斷的擴大，地方財政想要達到平衡的狀態只有依靠土地轉讓收入來得以維持。(3)從土地性財政收入與地方財政支出缺口、土地性財政收入在地方本級財政支出中的占比的實證分析我們不難發現分稅制財政體制對土地財政的作用是非常大的。一個是地方財政支出的不斷增加，也就是事權的不斷擴大促使地方政府通過對土地的進行相應的操作來取得收入，用這樣的辦法來滿足支出中的增長的需要，解決財政收支中的不平衡狀態。另一個就是，我國現行的稅收制度，我國的地方稅收體系還是不完善的，收入來源結構也并不合理，都會加強地方政府對土地財政的造成過多的依賴。2.轉變政府的職能，加強政府對于各方面的引導：（1)首先一個就是要不斷的轉變政府的職能，切實把政府變成服務型的政府。(2)健全公共財政體制，將財權與事權很好的劃分開來，使事權與財力可以相互融合互相匹配。同時還要深化和完善相應的財政體制改革，對財力較弱的地方政府進行合理的的財力補助。(3)增加地方政府的稅收自主權。將地方政府作為一個獨立的主體來看待，讓地方政府有自己的權利和實施的政策來按照當地經濟發展的實際情況，有針對性地征收各種稅費，從各方面更好的提高地方財政能力，從而改變這種財權和事權不對稱的狀況。(4)完善地方稅收體系。積極探索財產稅的實施和落實，讓地方政府能夠真正從土地的經濟中獲得比較有保障的稅收，而不是通過對土地的不斷增加的操作來獲取收益。(5)打破政府壟斷土地一級市場的格局，改變地方政府作為土地經營者這樣的一種角色。（三）健全地方官員的考核和任免機制近些年來中央政府在完善官員政績考核標準時，不僅強調經濟發展的重要，而且更加重視公共服務，因此政績考核指標中不僅包含經濟發展指標，還包含公共服務類指標。官員政績考核指標中一類是經濟增長和工業化水平指標，選用人均GDP增長率反映經濟增長情況和第二產業占GDP比重衡量工業化水平；另一類是基礎設施建設和公共服務指標，選擇城市道路建設和公共交通、環境、教育、醫療衛生四大類指標。城市道路建設采用城市人均道路鋪裝面積，公共交通選取城市每萬人具有的公共電汽車數量,城市環境指標選取城市綠地面積,本地教育發展程度采用每萬人擁有的教師人數和學校數量,城市醫療衛生服務選取每萬人擁有的病床數、每萬人擁有的醫生數和該地區醫院數量。地方公共服務不僅包含改善城市基礎設施和環境，也包括向居民提供基本的教育和醫療衛生服務。土地出讓收入與政府公共服務表明：土地出讓收入僅僅與城市人均道路鋪裝面積和建成區綠地面積增長率存在1%的顯著正向關系，而與城市每萬人擁有的公共電汽車數量不存在顯著關系；與居民生活緊密相關的教育和醫療公共服務回歸中，土地出讓收入增長率不僅對轄區內每萬人擁有的教師和醫生人數增長率的回歸系數為負，而且對教育和醫療服務硬件設施的學校數量、病床數和醫院數量的回歸系數也都在1%的水平下顯著為負。政府預算內支出的增長僅僅與每萬人教師、醫生人數和病床數的增長之間存在正向關系；城市建成區面積的擴大、人口聚集、城鎮化水平和房地產市場的發展一定程度上帶來了城市道路設施、交通和城市環境的改善，而對教育和醫療衛生的硬件設施的提升作用不大。政績指標的檢驗結果可以看出：掌握土地資源的地方政府通過土地直接出讓的確帶來了經濟增長和工業化水平的提高，但是土地出讓收入并沒有顯著提升公共服務水平，所提升的也僅僅是對政績考核起到立竿見影效果的公共服務內容，通過這種“短平快”的發展模式，本屆官員滿足政績考核指標，能實現職務晉升。以此同時，在政府預算內支出對城市道路設施、交通、學校和醫院硬件設施建設這些真正關系到居民切身利益的公共服務投入顯得“力不從心”時，土地財政也沒有在改善其硬件設施和提升城市軟實力方面做出貢獻。因此，土地出讓收入僅僅是在“經營城市”理念驅動下，地方官員大興土木，建設形象工程實現政績考核指標的一種“內在”沖動。土地財政雖然是地方政府的一種“無奈”選擇，我們可以看到中央政府作為政策制定者的無奈,因為政策的制定和實施需要考慮到多個方面以及整合性的因素，要根據不同地方的不同的情況來實施不同的政策，當然在政策確立之后的實施過程中地方政府作為政策實施者的選擇性偏好也是比較嚴重的，他們看到的某一方面的政策或許只是對他們有利的部分，并不能全能的看到政策所帶來的利弊，他們并沒有做好對于改革所要做出的努力和事件。但更多的是地方官員一種內在“沖動”行為。要改變這種“無奈”選擇的同時抑制“沖動”行為就要“標本兼治”。治“標”：首先，改變地方財權和事權不匹配的財稅分配體制，明確中央和地方政府支出責任，政府在政策的實施中占據了主導的地位，但是在對于政府的實際的執行力中卻是要和整個市場一起運行的，不能僅僅依賴政府就能將這樣的事情處理好，在發揮政府作用的同時也需要發揮市場的作用，來減輕地方政府支出負擔；同時中央政府制定相應的法律法規規范轉移支付制度，統籌兼顧，使財政轉移支付和稅收返還成為財政分權的平衡器。其次，實施城鎮土地稅費改革，適時開征物業稅，要多個渠道的拓寬稅收的來源，保證地方財政的收入的資金要高于提供公共服務資金，為地方政府提供長期穩定的稅收來源，彌補地方公共財政收支不足，進而削弱土地財政動機。最后，建立“以人為本”的政績考核體系，提高經濟發展質量和公共服務內容在