三、司法制度南京臨時政府試圖建立資產階級的司法制度，在根本法——《臨時約法》中貫徹“三權分立”的原則，主張司法獨立。《臨時約法》有關司法獨立內容規定集中于第六章法院。第五十一條:法官獨立審判,不受上級官廳之干涉。第五十二條：法官在任中不得減俸或轉職,非依法律受刑罰宣告,或應免職之懲戒處分,不得解職。懲戒條規,以法律定之。孫中山強調：“司法為獨立機關”。用法官常任制和薪俸作保障，使法官無所顧忌地履行職務。為了使司法獨立原則得到貫徹,南京臨時政府對司法獨立的基礎即審判機關的建設極為重視：在中央組建臨時中央審判所作為過渡時期的全國最高司法機構,等條件成熟后再成立“最高法院”。在地方的司法機構體制設置上,實行“四級三審制”,即設高等、地方審判廳和檢察廳以及初級審檢廳。

然而,南京臨時政府曇花一現,還來不及建立獨立的法院系統便被北洋政府所取代。1914年4月5日,袁世凱以大總統教令的形式頒布實施了《縣知事兼理司法事務暫行條例》,規定“凡未設法院各縣之司法事務,委任縣知事處理之”。此后又頒布了《縣知事審理訴訟暫行章程》。正式開始實行縣知事兼理司法制度。據民國司法部第34期《司法公報》記載，“大總統有縣知事兼理司法之令，政治會議復有分別去留之意。該會議決議案，既于四月三十日奉批照辦，本部遵即傷令各省一律分別裁并，除京外各高審檢廳暨省城及重要各商埠己設之地方廳照舊設立外，計裁并各省地方審檢廳90所，裁撤京外初級審判廳135所。”至1916年，全國新式法院所剩無幾：大理院1所，高等審判廳23所，高等審判分廳26所，地方審判廳89所。到1926年兼理司法的縣級機關數量迅速膨脹，法院卻銳減。由表可知：縣知事兼理司法制度已經在基層全面推行，新式法院只存在于較高層級。并且新式法院已寥寥無幾。縣知事兼理司法成為了地方司法的主流,兼理司法制度逐漸形成。是指在沒有設立普通法院的地方由行政長官兼理司法事務的一種制度。該制度的核心是縣級司法事務由行政長官主導，組織形式可略分為三個階段：審檢所制度、縣知事兼理司法制度、司法公署制度、縣司法處制度。（1）審檢所制度在沒有設立普通法院的縣份,在縣知事公署內附設審檢所,由住所幫審員與縣知事共同審理民刑事案件的一種制度。按照審檢所的有關規定,在具體的案件審理過程中,一般由縣知事執行檢察事務,幫審員執行審判事務,這實際上是把審判和檢察分開,以削減縣知事在司法審判中的權力,也就是把司法權從行政權中分離出來。兼理司法制度

但由于審檢所附設在縣知事公署內,在實際的執行過程中,從前期籌設、辦公場所、人員配備到具體的運作,必然受到縣知事的種種制約。更主要的是這一制度實際上是對縣知事傳統所擁有的司法審判權的剝奪,也是對縣知事任意政治和肆意司法的監督和限制。這樣,勢必引起縣知事的反對。所以,在實際的運作過程中,審檢所只是在極小的范圍內得以實行,很快被縣知事兼理司法制度所取代。兼理司法制度

（二）縣知事兼理司法制度縣知事兼理司法制度是在沒有設立新式法院的地方,由縣知事兼理司法審判,并以承審員相協助的司法制度。

袁世凱從宋教仁案國務總理趙秉鈞被傳訊一事,“始知欲鋤異己,法界必當為我所用,于是以大理院為下手處所,自院長以下,皆餌以好爵,加以殊遇”，而對地方司法權的干涉,則寄希望于縣知事。他《大總統訓第一次覲見縣知事訓辭》中強調“民為邦本,本固邦寧。固本之責,惟在官吏。而官吏之責任最重者,尤莫如縣知事。蓋知事為親民之官,與人民之安危利病,關系特切。值茲民生凋敝之余,自應共體世艱,力圖上理。”兼理司法制度縣知事是在承審員的助理下來兼理司法事務。設立承審員,主要是為了彌補縣知事缺乏法律訓練、不具備法律知識的缺陷。按規定,承審員由縣知事向高等審判廳進行保舉。但一般情況下，縣知事的保舉都會獲得通過，該人事任免過程中的主導權在縣知事。這一規定實際上是把承審員視為舊時縣衙門中的刑幕。二者之間關系十分類似清代的縣令與刑幕師爺。此外,縣知事還可以聘用包括書記官、錄事、承發吏、檢驗吏以及司法警察等普通的司法人員來協助辦理司法事務。這就從制度上保證了縣知事對司法事務的絕對權力。兼理司法制度

（三）司法公署制度司法公署制度是在審檢所制度被縣知事兼理司法制度所代替以后,鑒于縣知事在司法審判中種種非法之舉和任意司法的做法,在審檢所制度的基礎上略有修改而成的一種司法制度。該制度在設立之初,主要是為了彌補縣知事兼理司法審判制度在實際執行過程種種弊端,同時也是為了在形式上更加符合法治國家的要求。這實際上是在司法獨立與司法行政合一體制之間選擇了一個中間辦法,即從縣知事的權力中剝離出一些司法權,又維持了縣知事對于司法審判直接監督和有限參與。兼理司法制度根據司法行政部1917年司法公署即設在5月1日制定的《縣司法公署組織章程》規定,“縣行政公署內,以審判官及縣知事組織之。”縣司法公署由審判官和縣知事共同組成。與縣知事兼理司法制度的區別在于:司法公署的審判權由審判官來行使。司法公署設立的目的在于減少縣知事對審判權的控制,轉而由具備法律知識、受過法律訓練的審判官負責,以減少縣知事任意司法的舉動。司法公署是縣知事兼理司法制度得到改進的體現,這些規定在新式法院尚未普遍建立起來之前,應該說其構想是較為完備的。但在行政權的強力壓制下,該制度遭到地方上的強烈抵制。因此，司法公署幾乎是縣知事兼理司法制度的翻版。兼理司法制度兼理司法制度（四）司法處制度

司法處制度,又稱為兼理司法縣政府制度,是南京國民政府對司法公署的部分規定作出調整，于普通法院未推廣的縣，在縣政府內改設司法處，處理基層民刑事案件的制度。南京國民政府1936年公布實施了《縣司法處組織條例》，以及相配套的制度《縣司法處辦理訴訟補充條例》、《縣司法處刑事案件覆判暫行條例》、《縣司法處書記官任用規則》、《縣司法處審判官俸給規則》等法規，使得司法處完成了制度化的建設。相比縣知事兼理司法，縣司法處制度還有四項改進：一、承審員是助理審判，而審判官獨立行使審判職能；二、縣知事身兼審判檢察兩職，而縣長在司法處只有檢察職權；三、審判官任用資格各加嚴格；四、縣知事有權參與承審員人事任用。而高等法院遴選司法處審判官，司法行政部核準任用，高等法院負責監督。兼理司法制度南京國民政府原計劃將縣司法處作為一種過渡，等到政治、經濟、社會條件成熟時再轉變為普通法院。。但因抗戰爆發,地方司法改革的進程受阻。抗戰結束后,司法變革的呼聲雖然再次掀起,但不斷加強一黨專制的國民黨政府沒能推動地方司法的更進一步的變革,反而因為后期政治上的專制與獨裁而加速司法腐敗,民國縣級司法改革以慘淡的結果收場。司法獨立性評析司法獨立分兩階段：首先是司法權與行政權分離，終結傳統的行政司法合一體制；其次是司法內部的行政權與審判權分離，審判機構與檢察機關分立。縣知事兼理司法,意味著不論偵察還是審判,皆附屬于行政,這實際在很大程度上恢復了行政與司法合一的傳統,雖然在司法處制度中有了專門的審判官，但從整體上來講“兼理司法”制度卻是強化了地方行政機關對司法權的牽制,侵害了司法獨立的基礎。司法獨立性評析

（一）行政權對司法權的牽制

但民國時期始終未能形成司法權與行政權相互制衡的合理關系,而行政權對司法權的不合理牽制卻是一個普遍存在的現象。其表現有二:一是司法經費需由隸屬于行政院的財政部及各省政府籌措負擔。二是縣行政兼理司法事務的普遍存在。也就是基層普遍實行的兼理司法制度。（二）軍事對司法的干預

北洋政府時期,雖然按法律規定,除了戰時或宣布戒嚴時,軍事審判機關只管轄軍人,非軍事人員如不