摘要

經濟社會的飛速發展推動了城市化進程，進而催生了公民的權利意識、參與意識和維權意識。在城市化過程中，由于人口的激增對公共服務的迫切需求與公共設施帶來的負面效應的矛盾，鄰避沖突日益成為我國社會治理的一大難題。本文通過文獻分析和案例分析的方法總結得出鄰避沖突具有公眾基于風險性的主觀價值選擇、風險的成本與收益違背了空間正義和地域范圍內的高度動員性的特點，由此分析得出造成鄰避沖突的直接原因，而其本質原因是鄰避設施的利益分配結構失衡，并由鄰避沖突帶來的影響分析得出優化治理模式的必要性和迫切性?，F階段鄰避沖突治理的途徑主要是行政管制決策，這一模式的特征使其不可避免的陷入公共政策合法性認同下降以及政策壟斷使公眾參與被形式化和邊緣化的困境。因此，本文以協商民主理念為基礎，引入深度的公民參與決策機制和多重利益補償和回饋機制，以此構建出民主治理決策模式，實現鄰避沖突治理模式的轉換，從而規避鄰避沖突，變“鄰避為“迎臂”。

關鍵詞：鄰避沖突；鄰避設施；鄰避情結；行政管制決策；協商民主

Abstract

Therapiddevelopmentofeconomyandsocietyhaspromotedtheprocessofurbanization,andthengivesbirthtocitizen'sconsciousnessofright,participationandprotectionofrights.Intheprocessofurbanization,duetothecontradictionbetweentheurgentdemandforpublicservicesandthenegativeeffectsofpublicfacilitiesbroughtbytherapidincreaseofpopulation,theNIMBYbetweenneighborhoodshasincreasinglybecomeamajorproblemofsocialgovernanceinChina.Throughliteratureanalysisandcaseanalysis,thispaperconcludesthattheNIMBYhasthesubjectivevaluechoiceofthepublicbasedontherisk,andthecostandbenefitoftheriskviolatethecharacteristicsofspatialjusticeandhighmobilizationintheregionalscope.Fromthisanalysis,itisconcludedthatthedirectcauseoftheconflictavoidanceistheimbalanceofthebenefitdistributionstructureoftheadjacentavoidancefacilities,andtheessentialreasonistheimbalanceofthebenefitdistributionstructureoftheadjacentfacilities.TheessentialreasonisthatthebenefitdistributionstructureoftheadjacentavoidancefacilitiesisoutofbalanceandthenecessityandurgencyofoptimizingofoptimizinggovernancemodeareconcludedbyanalyzingtheinfluencebroughtbyNIMBYconflict.Atthepresentstage,themainwaytoavoidconflictisadministrativecontroldecision,whichmakesitinevitablyfallintothedilemmaofpublicpolicylegitimacyidentitydeclineandpolicymonopolytomakepublicparticipationformalizedandmarginalized.Therefore,thispaper,basedontheconceptofconsultativedemocracy,introducesadeepcitizenparticipationdecisionmechanismandmultiplebenefitscompensationandfeedbackmechanism,soastobuildamodelofdemocraticgovernancedecision,realizethetransformationofthegovernancemodeofadjacentconflictandavoidconflict,sothat"NIMBY"canbe"FACINGARM."

Keywords:NIMBY;Adjacentavoidancefacility;Adjacentavoidancecomplex;

Administrativecontroldecisions;ConsultativeDemocracy

第1章緒論

1.1選題背景與研究意義

1.1.1選題背景

城市，承載著一個國家的未來和人民對于國家的美好期盼。約瑟夫·斯蒂格利茨曾做過一個大膽地預測：在人類的21世紀里，中國的城市化將產生重要的影響力。需要注意的是，改革開放以來，我國城市化發展迅猛的同時也誘發了許多新的問題和挑戰。在這些社會矛盾中，鄰避問題異軍突起，引發越來越多的關注，對城市治理提出了挑戰。

近十年里，在我國各地，諸如垃圾焚燒發電廠、火葬焚燒場、高速公路、變電站等設施在議程設置和興建過程總會或多或少地與周邊居民產生糾紛。由這些鄰避設施造成的各種鄰避事件的頻發表明鄰避沖突在我國已經處于井噴狀態，成為目前我國社會矛盾的日常形式之一。

結合現實情況，當前我國鄰避沖突的頻發與社會環境關系密切。城市化水平的提高離不開城市的發展，人口、資源的高度聚集在帶來顯著集聚和規模效應的同時，也使公共服務需求量大大增加。政府為了緩解各類基礎設施所擔負的壓力，加大了鄰避項目興建的力度并擴展了建設廣度。這些鄰避設施對區域整體利益有利，但卻可能會對選址社群的身心健康及財產等方面造成威脅，而改革開放在促進經濟飛速發展的同時也催生了公民的權利意識、參與意識和維權意識，從而促使公民在可能遭受的威脅面前，與政府發生鄰避沖突。

就我國而言，鄰避沖突是未來一段時間內需要克服的新挑戰、新問題，但是，就世界城市發展史而言，鄰避問題并非個案?；厮莅l達國家或地區的發展軌跡，可以發現，幾乎所有發達經濟體在走過經濟高速發展階段之后都會經歷一個“鄰避時代”。從20世紀70年代的美國到80年代的歐洲、日本，再到90年代的新加坡、韓國等，發達經濟體無一不經歷了一個從單純對抗轉化為理解配合的鄰避演變過程。值得注意的是，鄰避問題在不同國家或地區集中爆發的節點和世界經濟熱點地區的轉移脈絡幾乎保持一致，這更能凸顯鄰避問題是一個世界挑戰[1]13-14。

1.1.2研究意義

對比歐美和日韓國家，中國的鄰避事件存在著獨有的特征。鄰避項目往往一建就引起民眾反對和各種形式的“鬧”，而一“鬧”鄰避項目就停滯，地方政府通常在事前采取封閉決策，面對公眾反對進行消極壓制，直至沖突升級而不得不停建妥協，這已經成為了我國鄰避現象的突出表現，基于鄰避設施在中國陷入“人人喊打”的窘境，以及鄰避事件在發展過程中的極端化和讓步式的解決方法，學者們將此現象概括為“中國式鄰避”[1]4?？梢钥闯?，現階段我國政府在鄰避沖突的治理中通常是事前壟斷決策，事中教育和動員民眾服從和執行，事后以項目停滯或改遷的方式來向沖突群眾妥協，這樣一種頭痛醫頭腳痛醫腳的應對策略使政府無法有效找尋誘發鄰避沖突的根本原因，在治理過程中將公眾的情緒宣泄和激進行動看做政府工作的對立面，從而使陷入治理誤區。

本文旨在對已有鄰避沖突相關理論分析的基礎上，對我國的鄰避沖突事件進行反思和總結，在深入分析得出準確的因果關系后，探討現階段治理鄰避沖突的路徑如何轉換，才能實現問題的有效規避。因此，本文的研究意義概括如下：

一、在公共利益和社群利益中尋找平衡點，規避沖突，促進社會和諧。鄰避沖突之所以產生，就在于鄰避設施是一個“公共善和個人惡的混合體”[2]110，它基于公共利益的需要而興建，卻因損害社群利益被阻建，因此規避鄰避沖突的重點就在于找準公共利益和社群利益的平衡點，并貫穿于鄰避設施自決策至運營的全過程，不僅注重鄰避沖突的事后治理，更要防患于未然，既要利于提升公共利益又不能損害社群利益，從而有效規避鄰避沖突，推動和諧社會的建設。

二、完善決策程序，避免政策壟斷，提高政策質量。當前“中國式鄰避”的一大特征就在于政府的政策壟斷，從鄰避項目立項到興建，政府公眾往往處于一種信息不對稱的狀態。在這種狀態下，政府的封閉性決策不僅可能因為考慮不周引發決策上的失誤，還會使公眾產生鄰避情節，進而導致鄰避沖突的爆發，所以，完善決策程序刻不容緩。目前，相關部門已經出臺了諸如“社會穩定風險評估辦法”、“重大項目社會穩定風險評估辦法”等措施，但是這些并不足以應對鄰避問題。鄰避問題是隨著時代的進步不斷發展的，相應的決策程序也是一個需要不斷完善的過程，這樣才能不斷提高政策質量。

三、健全參與機制和治理模式，促進多元主體合作共治，并進一步提升政府治理能力。綜合近幾年我國對鄰避沖突事件的應對來看，政府往往習慣于在“維穩”的慣性思維模式下進行強制性處理，而忽略了公眾參與權、知情權等合法要求，這種治理方式顯然不符合社會期待，也不利于鄰避事件的更好解決。基于此，本文更提倡政府、社會和社區公眾通力合作，通過合作健全參與機制和治理模式，反過來也更好地促進多元主體合作共治。

1.2文獻綜述

綜合對鄰避現象的研究，現有文獻觸及了政治學、社會學、管理學、經濟學、心理學等諸多學科范疇，學者們也不斷嘗試找尋新的研究視角，使得鄰避沖突的有關研究不斷完善。

1.2.1國外學者對鄰避沖突的研究綜述

“鄰避”最早由邁克爾·奧黑爾于1977年引入學界。1980年，英國記者埃米莉在對美國居民反感在其居住范圍內堆積化工垃圾這一現象進行報道時，第一次將“鄰避”一詞運用在現實生活中[3]44，從而將“鄰避”正式引入公眾視野。

以鄰避設施的性質為劃分標準，西方學術界普遍認為鄰避沖突大致有兩個大的發展階段：一是從20世紀70年代到90年代初，這一階段的沖突原因主要是由于民眾對污染性設施的反對；二是從20世紀90年代初到現在，誘因主要是民眾對非污染性設施的反對[4]。

1.2.1.1鄰避現象的善惡之爭

學者們對鄰避沖突褒貶不一。邁克爾·迪爾認為，鄰避沖突是選址社群基于利己主義和保護主義對不受歡迎的設施進行的抵制。羅伯特·W.萊克認為鄰避事件實際是一種狹隘的地方主義，它對為社會提供公共福利的設施進行抵制，會極大地妨礙社會福利的實現。維斯認為，鄰避事件就是民眾通過行動表達自己“不要建在我家后院”的主張。帕特里克·迪萬-賴特在對其他學者的觀點進行整合后提出，鄰避就是區域民眾對本區域內不必要的公共設施的反對，反對的結果就是設施被推遲或取消[1]26。

綜上，國外學者對鄰避現象主要存在兩種態度。一種態度認為，鄰避現象體現了社會民主政治和公民環保意識提高，民眾對鄰避設施的抵抗不僅僅是出于對個人利益的維護，在一定程度上，也是對一些不科學、不合理政策的反對，以期新的、科學有效政策的出臺，從而有利于協商民主的發展，實現社會公平正義；另一種則單純地視鄰避現象為選址社群出于個人利益而進行的非理性表達，其最終結果會使規劃好的公共福利無法落實，阻礙公共政策的制定和執行，甚至會不利于當地的經濟發展和社會進步。

1.2.1.2鄰避沖突的成因分析

從鄰避沖突的成因出發，現階段國外學者主要從社會學、經濟學、政治學、心理學和公共政策學等角度對其進行了詳細解釋。

迪爾站在選址居民的角度上，指出鄰避沖突是他們基于鄰避設施對房價、個人安全感和社區舒適度的影響的過度擔心導致的[5]。庫恩和巴拉德對比了加拿大采取不同管理策略的污水處理廠，得出公開、民主等政治因素能夠有效防止鄰避沖突的發生[6]。列文森從經濟學以及公共政策學的角度出發，在對美國各州危害性大的污染物的征稅情況進行考察后，得出適當征稅有利于減少污染物，但是這種做法無法從根本上解決問題，卻可能會對聯邦和地方在之后制定環境方面的政策的立論依據產生不良影響[7]。

1.2.1.3鄰避沖突的治理途徑探索

對鄰避沖突的態度、立場影響著理論界和實務界對鄰避沖突的治理選擇。目前國外學者主要主張以公民參與作為解決策略。

利德斯科格指出，公眾參與可以使公眾和政府彼此更加信任、選址過程更加公平公正，且在這種方式下，公眾能夠最大限度地參與到聽證會的溝通和討論之中，對最終方案產生實際影響，從而使鄰避設施的選址更容易得到認可[8]。帕特里克認為，公眾參與不應該是由政府告知公眾相關信息，而應該積極召開公民會議，使公民和政府能夠進行有效的雙向溝通[9]。舍姆托夫河在研究鄰避沖突中，創新地運用了社會網絡分析范式，他在研究美國鄰避沖突時，發現鄰避事件與社會網絡緊密相關，反對的居民的“友誼網絡”將深刻地影響到其行為的目標擴展[10]。

1.2.2國內學者對鄰避沖突的研究綜述

我國學者有關鄰避沖突的研究要比國外晚，一般認為是從2007年廈門PX事件開始的。之后的關注度不斷上升，所以近年來對鄰避沖突的研究不斷增加。國內學者不僅借鑒了國外鄰避的相關概念，還將其與本國鄰避事件的現實發展情況相結合，得出了中國式鄰避問題，并進一步發展出了“鄰避設施”、“鄰避情結”和“鄰避沖突”等家族概念。

陳錫鎮認為，鄰避設施是為了向廣大地區民眾提供高質量服務或者為了實現國家有關經濟政策的目標，它們雖然能夠為多數民眾帶來利益，但卻會直接或潛在地威脅到選址居民的健康與生命財產[2]111。陶鵬、童星以預期損失和不確定性為研究尺度，將鄰避項目分為四類：污染類、風險集聚類、心理不悅類和污名化類[11]。湯京平等臺灣學者則將鄰避情結等同于鄰避沖突，認為鄰避情結是公民環保意識增強，他們產生了使用權利對危害居住區環境的設施進行抵制的意識，從而會采取體制內或體制外的手段阻止鄰避項目的議程和興建[12]。

1.3研究方法

1.3.1

文獻資料法

論文工作前期，通過網絡、知網、報紙等途徑獲得相關資料，做好論文資料搜集。本文在借鑒國內外已有的對鄰避沖突的研究的基礎上，去糙取精，以期對相關研究成果進行科學整合，對現階段鄰避沖突治理的不合理之處進行批判。

1.3.2案例分析法

結合現實生活中發生的眾多鄰避事件，分析其產生的直接原因和本質原因，發現目前治理模式的困境和不足，并總結在番禺事件中廣州市治理該鄰避事件的成功經驗，從而探索出規避鄰避沖突發生的有效治理模式。

第2章鄰避沖突

2.1鄰避沖突的概念辨析

2.1.1“鄰避”及其相關概念

所謂鄰避現象，是指地方公眾在面對可能存在負面影響的公共服務設施時，盡管承認其必要性，卻在設施興建時抵制政府將此類設施建在自己的周圍。針對這一現象，20世紀70年代，美國社會學家邁克爾·奧黑爾最早提出“鄰避”一詞，原概念為“NotinMyBackYard”(NIMBY)，中文翻譯為“不要建在我家后院”。此外，國外學者還提出了其他解讀方式，諸如“Locally

Unwanted

Land

Use”(LULU)，即“地方上不期望的土地利用”、“BuildAbsolutely

Nothing

at

All

Near

Anybody”(BANANA)，即“絕對不要靠近任何人建設”等。

在研究鄰避問題的不同階段和側重方面上，“鄰避”衍生出了許多相關概念。其本源是具有負外部性的公共設施，即帶來整體效益的同時會對周邊居民的生活環境、生命、健康與財產造成不利影響，因此被居民抵制的設施，此即“鄰避設施”；周邊居民對鄰避設施的不滿和抵觸心理，即“鄰避情結”；基于鄰避情結引發的公眾抗議鄰避設施決策、興建和運行的大規模游行，則為“鄰避沖突”或“鄰避危機”等，從而形成了一個鄰避術語的“概念從林”。

2.1.2鄰避沖突與環保型群體性事件

鄰避沖突并不是中國獨有的現象，而在歐美、日韓國家都有出現。可以說，鄰避沖突是社會發展到一定階段，社會自覺伴隨著經濟自由而產生，公民權利意識、參與意識以及維權意識覺醒的產物。

要準確把握鄰避沖突，首先需要區分沖突的雙方，以及沖突的本質。鄰避沖突實際上體現了沖突雙方的利益分歧與博弈。在城市化進程中，不同利益群體基于各自的不同目標和訴求產生了利益分化。美國學者約翰·R洛根和哈維·L莫洛奇從城市發展利益分化的角度，將城市中的利益群體劃分為兩大聯盟：“增長聯盟”和“反增長聯盟”，二者是對立的關系?！霸鲩L聯盟”指致力于開發城市土地并以此增加財政收入或商業利潤的主體，主要是地方政府和房地產商?！胺丛鲩L聯盟”則指地方公眾，他們會為了維護自身利益而與“增長聯盟”進行博弈。國內學者楊宏山在中國的理論和實際情境下，將“反增長聯盟”進一步發展為“社群聯盟”。這使我們清楚意識到鄰避沖突是兩大聯盟在鄰避設施興建過程中基于各自的利益和利益分歧而進行的博弈。

結合對國內相關文獻的研究，本人認為目前的研究對鄰避沖突的界定沒有形成一個完整的獨立體系，對鄰避沖突的研究仍歸類于環保型群體性事件，這使在現實中往往容易陷入誤區，不能有針對性地規避鄰避問題。

環保型群體性事件，一般認為是當政府興建或者由政府支持興辦的公共設施對設施選址的生態環境造成污染和破壞甚至對選址居民的身心健康、財產安全存在潛在或者現實的威脅時，民眾無法通過有效的體制內方式進行維權，而采取的體制外維權的抗爭方式[13]。它與鄰避沖突既有共性也有各自的特性。二者的共性是都可能造成環境污染，并對社群存在潛在的財產損失和健康受損隱患，基于這樣的風險考量，社群往往會通過申訴、投訴、游行、示威等方式向政府表達抗議，因此二者都屬于群體性事件。而不同點則可以追溯到各自的根源：前者是具有負外部性的鄰避設施，后者除此之外，還包括國營和私營設施。另外，鄰避沖突的治理更注重完善治理體系，提升政府的治理能力，將人人喊打的鄰避項目變成受歡迎的鄰利設施，從而實現事前規避；環保型群體性事件則更為偏重在事后采取相應合理行動，達到快速而有效的治理。

2.2鄰避沖突的特點、原因和影響

2.2.1鄰避沖突的特點

鄰避沖突之所以能夠從群體性事件中被單獨提出，是因為其自身的特點和產生過程。威廉·克勒伯森曾對鄰避的特點進行了形象的描述：鄰避是吵鬧的；鄰避是強大的；鄰避是普遍存在的；鄰避是對企業或政府的項目的干涉，這些項目被要求停止或縮小；鄰避是民眾組織起來進行游行、起訴和請愿。為了阻止開發商，他們揮舞著政客的武器，他們學會了如何影響監管者來應對威脅；他們奮力抗爭，然后，不管是贏是輸，他們就會消失[14]。結合我國的鄰避事件，現將鄰避沖突的特點概括如下：

2.2.1.1基于風險性的主觀價值選擇

當前頻發的鄰避問題是社會中復雜風險的集中體現。德國學者烏爾里?！へ惪苏J為當前人類正處于由工業社會到風險社會的過渡期，資源枯竭、能源短缺、環境污染、糧食安全、核威脅、社會異質性等一系列現代化危機正在悄然逼近[15]15。在這樣的社會大背景下，如何應對鄰避挑戰成為我國在社會轉型期的重大課題，也突出了鄰避沖突的首要特征——基于風險性的價值選擇。

風險一般認為是諸如放射性和存在于空氣、水和食物中的無法被人類輕易發現和避免的毒素和污染物以及它們對植物、動物和人造成的不良影響[15]20。由此可見，風險是工業社會發展的產物，不同于自然風險的非人為不可控性，工業風險是一種人為操縱性的技術風險，雖然具有不確定性，卻可以找到科學有效的方法來降低風險指數。

一般認為，民眾對風險的認識和考量與個人的性格特征、認知模式以及所處的社會環境有關，而不是基于對科技數據進行量化和理性思考[16]。當社群面對風險時，為未來的未知性和他們對風險的恐慌的日積月累會在很大程度上影響個體客觀地認識事物和進行理性的選擇和判斷，在這一過程中往往會夸大風險性，導致更多的居民基于“熟人社會”動員機制被“卷入”鄰避沖突當中。

鄰避沖突的本源是具有負外部性的鄰避設施。2008年，重慶中源煤業有限公司高升煤礦一方與礦區居民發生了沖突事件，當地民眾基于害怕該礦作業為自己的生活環境、生命健康與財產安全帶來風險才反對項目的興建，而“增長聯盟”沒有重視“社群聯盟”這一心理，更沒有進行科學解釋打消社群的顧慮，因而使潛在的風險性被傳播甚至夸大，最終成為社群價值選擇的基礎，產生鄰避沖突。

2.2.1.2風險的成本與收益違背空間正義

鄰避設施的興建有益于區域整體的公共利益，但卻損害了設施周邊的社群的利益，即收益由整個區域共享，而成本則由設施周邊社群承擔絕大部分，具體體現為距離鄰避設施越近，付出的風險成本越高，這實際上違背了空間正義，進而引發空間抗爭——鄰避沖突。

空間正義通常是指人們在對某一空間內的生產和資源配置方面所享有的公平和正義，它包括對空間資源和空間產品的生產、占有、利用、交換、消費的正義[17]6。垃圾焚燒發電廠、變電站等鄰避項目在建設和運作過程中必然會對周邊居民產生諸如噪音、空氣等污染，還會影響他們的交通出行和正常休息，這對于其他能夠享受鄰避設施所帶來的遠距離居民來說，這種風險成本的分配是不公正的。而所謂空間抗爭，就是公眾為維護自身空間權益或捍衛公共空間，防止空間權利的剝奪而采取的偶發性訴求行動及其過程[17]6。因此誘發的鄰避沖突其實是“社群聯盟”為了維護空間正義而與“增長聯盟”進行的長期博弈。

2.2.1.3地域范圍內的高度動員性

鄰避沖突是區域間的一種群體性事件，更確切的說是成本負擔者地域范圍內組織化的一種空間抗爭。這是因為利害關系驅動使得被侵害社群基于地緣關系更能“團結”起來，這種“熟人社會”的動員機制結合自身利益產生了更強的參與動機。在鄰避事件中，項目選址周邊群體、被征地拆遷群體和城區弱勢群體都可能成為被侵害社群的組成部分，他們因為地緣關系相熟，更因為項目涉及到的利益問題緊密聯系，從而存在著潛在的參與動機。而一旦利益相關者的利益遭受侵害，必然促使潛在的參與動機轉換為實際的參與行為，并表現出高度的動員性。

從公共決策的角度出發，鄰避沖突往往是在“專家+政府”模式下的技術理性與普通民眾“情緒”多于“理性”的碰撞和不可協調下產生的。社群往往不具備技術理性，他們不能理解技術專家給出的各種可行性數據分析，更多是從個體感受出發，這種情緒化的思維方式極容易導致選擇極端的行為方式來表達，且在利益聯結的基礎上，“熟人社會”中的消息傳播速度更為迅速，這些都使社群聯盟表現出高度的動員性。

2.2.2引發鄰避沖突的原因

近年來，鄰避沖突現象數量不斷增加，規模也逐漸擴大，日益成為公共事務治理的一大困境。在鄰避事件中，或者侵蝕成本承擔社群的環境權利，或者由于鄰避設施遭到周邊社群的反對和抗爭不得不擱置或遷移，而使原本有益于區域整體的公共服務缺失，這使鄰避沖突的治理陷入非正義的怪圈。值得我們反思的是，能夠增進整體利益的公共設施為什么會遭到社群的抗議與反對？本文主要通過對有關案例的分析對這一問題進行深入探討，進一步為規避鄰避沖突挖掘線索。

2.2.2.1直接原因

從政府角度來說，由于制度上的限制，政府在進行公共決策時往往采用“專家+政府”的模式，在具體的政策制定和執行過程中，則表現出程序非正義和公眾參與不足，且決策信息經常被隱瞞或者是公布的信息無關緊要。再加上內部監督機制缺失和利益表達渠道的不暢通，致使政府不能做出既符合現實情況需要，有能夠滿足公眾利益需求的決策。

在番禺垃圾焚燒發電廠事件中，廣州市政府從設施立項到正式宣布的長達6年中都沒有向公眾公布這一消息，而是站在技術理性的高度，獨自決定項目的興建。在公眾得知消息表示抗議時，政府也沒有及時做出相應的反應與回復，直到被媒體曝光，項目才被迫停滯。況且鄰避項目在設立的這一整個過程中都是經由地方政府審批和推動的，相應的環保部門不能夠獨立地進行，在外在的干預和操縱下這種監督往往流于形式，才為滋生“官商勾結”等腐敗行為埋下了伏筆。

從公眾角度出發，鄰避設施雖然有利于提升區域整體的公共福利，卻會為選址社群帶來健康威脅、房價貶值、環境污染以及其他不可預知的風險，這就會使社群產生對潛在危害的恐懼與抗拒。這種恐慌心理一旦沒有通過科學解釋得到及時有效的解除，就會擴大范圍，甚至采取不當的方式進行抗爭。而且，除了精神上的恐慌，公眾還會對比那些享有同等福利卻只需付出少量成本甚至不需要付出成本的群體，由此產生不公平感，促使公眾抗爭維權。此外，也有些民眾存在鄰避利己心理，既希望享受鄰避環境基礎設施帶來的便利，又對鄰避設施潛在危險性具有強烈的恐懼感而不希望建在自家“后院”，民眾出于自利動機，持狹隘地方利己主義從而會引發鄰避沖突，造成公共設施的癱瘓或停滯[18]。

阿蘇衛事件中，在媒體曝光垃圾焚燒發電廠的立項后，選址社群基于對未知風險的恐慌和對付出成本的不同所產生的不公平感極力反對項目的設立，卻沒有得到當地政府的有效回應和出面解決，長此以往，民眾逐漸對政府產生了信任危機，進而采取體制外的方式維權。

2.2.2.2本質原因

挖掘鄰避沖突的本質原因是化解鄰避沖突的關鍵?！霸鲩L聯盟”與“社群聯盟”的利益博弈并不能直接導致鄰避沖突，最根本的原因就是鄰避設施的利益和成本分配結構失衡，即設施帶來的公共利益由廣大公眾共享，但其潛在的負外部性卻僅由選址社群承擔。這一本質原因催生了公眾的不公平感和對政策制定者——政府的不信任感。

侯衛偉和李娟指出，政府在對一項公共政策進行考量和落實時，總會迎合一部分人的利益需求，而另一部分人的則很可能被忽視甚至犧牲。前者享受到了政策帶來的收益，后者則為前者承擔了成本。政府制定公共政策就是為了滿足一些人的利益和犧牲一些人的利益，以此來調整利益關系，打破原有的利益格局，形成新的利益結構[19]。由此我們可以得出，政府是為了調和多元利益主體訴求才會打破利益分配結構，但在鄰避事件中，政府在分配利益方面，沒有考慮到選址社群與其他民眾所應當有的區別對待并且低估了利益失衡下民眾的反應程度，而且也沒有對選址社群進行利益補償的考量，這些都為鄰避沖突埋下了隱患。

2.2.3鄰避沖突的影響

鄰避的善與惡一直是學界爭論的焦點。本文認為，任何存在的事物都具有兩面性，鄰避沖突在為社會治理帶來問題的同時也對未來城市化的發展規劃進行了有益補充，所以它的影響也是兩方面的。

2.2.3.1有利影響

在現實生活中爆發的鄰避沖突使技術理性與現實相碰撞，有助于糾正政府的決策失誤，更好的平衡各方收益—成本，從而實現善治。此外，鄰避運動也使公民廣泛參與到城市治理當中來，保證了公民的知情權、參與權。有學者指出，公眾和社會組織參政的積極性和主動性反映了公民社會的發展，而公民社會的發展推進了地方政府與公民社會之間的互動[3]46。這種互動有利于沖突雙方進行有效的風險溝通和政府進行決策調整，以此推動鄰避沖突的良性發展，為社會治理提供良方。陳寶生更是認為，鄰避抗爭體現了在社會全面發展的大背景下，公民意識、政治文明、科學技術都取得了很大的進步。公民進行鄰避抗爭來表達他們的意愿和愿望，這種參與方式在一定程度上有利于幫助政府制定更加科學、民主的公共政策，并且增強公民的公共精神、參與意識與參與能力，除此之外還可以推動相應技術的完善，從而降低甚至割除鄰避項目的負外部性[2]113。

2.2.3.2不利影響

在現階段研究中，認為鄰避沖突對社會有害占據主導地位。出于對鄰避設施的抵制的鄰避情結使得原本有益于整體的公共福利難以實現，無法緩和城市化進程中人口擴張和公共服務短板之間的矛盾。在博弈過程中，增長聯盟和社區聯盟的實力相差懸殊，表達利益的能力和渠道也完全不同。政府掌握著制定公共政策制定的權力，在博弈中的處境明顯優于民眾。而地方政府迫于上級政府的壓力和堅持傳統的“維穩”思維模式，不曾真正考慮過民眾的感受，這使民眾不得不將鄰避沖突擴大化來引起政府對他們的關注。由此，社群和政府之間產生信任危機，并不斷深化，最終造成鄰避沖突群體化，社會影響加深，政府治理陷入困境。

2.3本章小結

鄰避設施的負外部性違背了空間正義和環境正義，從而引發鄰避情結。而鄰避過程中所呈現的風險性和高度動員性促使鄰避情結爆發生成鄰避沖突。值得注意的是，基于對鄰避項目所產生的不公平感和剝奪感只是鄰避沖突的導火索，其歸根結底是由于收益和成本的不公分配。在治理鄰避沖突前，我們需要認清鄰避沖突不僅是社會治理的阻礙，其中還蘊含著公民社會的發展，因此在治理過程中，應對民眾加以合理引導，變“鄰避”為“迎臂”。

第3章

鄰避沖突的現實治理路徑：行政管制決策

3.1行政管制決策模式

3.1.1內涵

決策是決策主體根據某一或多元價值觀作出的行為判斷和行為選擇，而行政決策只是為這種判斷和選擇添加了行政色彩，是具有行政決策權的行政主體為了高效地完成行政目標，在多個行政方案中選擇最優方案的過程，它貫穿于行政管理過程中的各個環節。美國學者西蒙曾說過：管理就是決策，進行管理就是在做一系列的決策。在這一過程中，行政決策在優化目標、節約成本和提高效益方面發揮著重要功能，從而使行政決策成為一種以尋求成本低而效益高的最優目標與方案的行政管理過程。

行政決策的主體主要分為政治國家、技術專家和公民或公民組織三大類。以不同主體在行政決策中扮演的角色、決策的地位和享有的權利的區別為依據，行政決策模式可分為傳統決策模式和現代決策模式。傳統決策模式體現為精英決策，決策權完全掌握在政府手中，而非政府主體在決策中則被邊緣化，即在這一模式下，行政決策完全是由政府進行自上而下的管控。與之相反，在現代行政決策模式中，公民能夠與政府一同平等地參與公共決策全過程，具體表現為信息公開化和過程透明化。

目前我國的行政管制決策模式總的來說是一種傳統決策模式，其本質是由政府對知識和權力的壟斷，而專家和公眾都被邊緣化，沒有真正的權力，也不能對政府的行為進行制約[20]。

3.1.2特征

我國現行的行政決策模式大致起源于計劃經濟時期，并一直應用至今，其主要特征為：

一是在決策前，信息的獲取往往基于體制內相關機構的自主調查和向有關專家咨詢等方式，公眾往往被隱瞞，甚至被“欺騙”；

二是決策過程是在金字塔型的行政機關下進行的自上而下的決策傳達，公民的需求往往被忽視，且缺乏利益溝通和表達渠道，公民經常處于無組織狀態；

三是決策執行實際上是一種政策推銷。行政機關為了追求行政效率，降低執行成本，通常會通過思想學習等方式來塑造公眾的政策偏好；

四是對政策的評價一般以對當地經濟發展和社會秩序的貢獻為標準，如果政策促進經濟社會的發展，且維護了穩定的社會秩序額，就會被推崇、推廣。而不符合這一標準的公民政策反饋則不被重視。

3.2行政管制決策模式的困境

改革開放前，適應時代的發展，催生了行政管制決策模式，即經濟上由政府主導稀缺資源的配置，政治上高度中央集權。這一模式在當時的大背景下發揮了社會主義集中力量辦大事的優勢。但是，改革開放以來，市場經濟成為主流經濟，不僅推動了民主政治的進步，更使公民意識不斷增強，原有的封閉式的官僚決策模式不再適應現實社會的發展，致使鄰避沖突事件頻發。由此可以得出，行政管制決策模式在社會轉型期面臨諸多挑戰。

3.2.1政策壟斷使公眾參與被形式化和邊緣化

行政管制決策模式的實質是封閉式的精英決策。我國政府在進行城市規劃時往往將政府定位為公共利益的天然代表[21]，政府秉承“為公共利益服務”的宗旨，在決策中通常認為，公眾具有狹隘性和保守性，其參與會給鄰避設施的決策帶來負面影響。即使為公民提供了參與渠道，也會在決策中存在集權化的制度慣性。這種慣性使得我國通常由政府主導決策過程，公民不能參與到決策的整個過程中，且他們對決策的實際影響在很大程度上受到行政部門的態度制約[22]，而并不會重視公眾的意見和建議，使得公民參與流于形式。

在廣東肇慶環保能源發電項目中，廣州市政府為了緩解垃圾圍城困擾，站在維護公共利益的制高點，主導了議題的設置過程和設施的選址，而沒有與民眾進行風險溝通，向民眾解釋這一政策的可行性，致使公民參與被形式化和邊緣化，并且加深了公民對項目的誤解，造成風險的夸大，進而引發惡性事件。

3.2.2公共政策合法性認同下降

公共政策的合法性是程序合法與實質合法的統一。一方面，行政管制決策模式下，政府往往忽視公民的參與和表達的權利和訴求，甚至以公民都是“烏合之眾”為由排斥公民參與。而公民意識的覺醒和增強促使公民產生參與政策決策以表達自身利益需求的動機，這種動機不僅出于自利心理，也包含一定的理性因素。而行政管制決策對于公眾參與的排斥使得公民的參與權和表達權得不到滿足，決策程序形式化，這樣的決策結果常常會使公民產生“暗箱操作”、“官商勾結”等心理，從而得不到公民的認可。另一方面，在多元利益相碰撞的今天，公民對于公共利益的認知不再單一，不僅要求參與決策過程，而且希望影響政策結果，使政策在提升公共幸福指數的同時不損害個體利益。行政管制決策下的政策壟斷使公民即使參與到決策過程中，也不能對決策結果產生實質影響，公民在“努力白費”后便會對政府產生信任危機。

3.3本章小結

傳統的治理路徑往往在穩定社會秩序的大前提下，通過事前壟斷決策，事中推銷政策，事后停建或改遷項目來解決沖突，這種行政管制型的治理模式不僅使公眾參與形式化和邊緣化，更使得民眾對政府的合法性認同下降，并不能實現鄰避沖突的有效治理，反而容易加劇矛盾的升級。因此我們需要轉變原有的治理模式，探索行之有效的治理策略。

第4章鄰避沖突的應然治理路徑：民主治理決策

鄰避設施的正效益與負外部性的矛盾激發了選址社群的不公平感和受害意識，從而引發鄰避沖突。傳統的行政管制決策模式因為政策壟斷降低了政策的合法性，進而使政府治理陷入困境，對鄰避沖突的治理不僅沒有取得預期的成效，反而加劇了沖突的升級，尋找合理的治理工具迫在眉睫。

進入21世紀，協商民主理論被引入我國，迅速受到國內學者的歡迎，繼而成為學界研究的熱點。隨著各類鄰避事件的頻發，學界對協商民主的研究日益與鄰避沖突的現實相結合，協商民主越來越成為分析鄰避沖突的重要概念工具。

4.1協商民主理論

4.1.1內涵

作為20世紀末在西方興起的民主理論范式，協商民主理論的提出是為了建立一個公民自由和平等地參與到公共協商中，從而賦予決策以合法性的社會，以此實現公民自治的理想[23]，其實質是要實現和推進政治生活中公民的有序參與。協商民主的內涵可以概括為以下幾點：

首先，協商民主理論的核心在于公共協商。所謂公共協商，就是眾多公眾理性在某一個點上達成共識，以找到最大限度上滿足全部公眾的對策；其次，參與協商的各個主體都是平等的，不存在享有利益的優先性；最后，協商民主過程中的信息公開和責任制為決策結果提供了合法性基礎。

4.1.2價值取向即選擇原因

基于對協商民主內涵的分析，我們不難得出，協商民主的核心價值在于“社會公正”。而社會公正的實現則要求平衡多元利益訴求，達成公共利益與個人利益的統一。這為鄰避沖突的治理提供了理論依據。

4.1.2.1充分保障環境正義

所謂環境正義，就是每個主體擁有平等享有環境資源的權利并必須承擔相應的環保責任。就鄰避事件來說，鄰避設施的收益由區域內所有人共享，成本卻僅由選址社群承擔，這種成本—收益的不對等違背了環境正義。一方面，傳統行政管制決策模式下的政策壟斷使公民的知情權和表達權受損，進而被迫喪失了選擇優質生存環境的權利；另一方面，鄰避項目使選址社群不得不承擔環境污染的風險，而區域內其他居民卻沒有此類擔憂，造成權責的不對等。因此，鄰避沖突的產生也源于公眾感知到的環境非正義。

環境非正義使鄰避項目喪失了合法性，所以鄰避沖突的治理必須在選址和興建鄰避設施時充分考慮公正與民主兩大價值理念，既給予公民對于優質生存環境的選擇權和對鄰避項目設置的參與權，又要考慮對不同利益受損的群體進行多種補償激勵，而協商民主理論主張在行政決策過程中也要遵循公正與民主，二者在這方面不謀而合。

有效應對風險社會

風險社會的到來減弱了科學理性的權威，弱化了“責任”的實際效用，為更大的社會危機埋下了隱患。在這一大背景下，公眾基于家園情感往往會對鄰避設施的負面性進行夸大。戈夫曼將這種夸大定義為“污名化”，即為鄰避設施貼上負面標簽，使其受到抵制。公眾在風險社會中基于自利意識的驅動，常常會將鄰避設施的負外部性夸大，而傳統的精英決策不足以應對諸多的風險，反而會令公眾產生信任危機。貝克指出，“風險社會中的政治轉變”方向是“集體決策”，這意味著決策過程不能再是幾個領導或是專家的“私下商量”，而必須使相關利益主體直接參與其中。因此要想有效應對風險社會，就必須轉變決策模式，融入更加包容和開放的因素，即實行多元協商的民主決策模式。

4.2民主治理決策模式的建構

民主治理決策模式的核心價值在于追求社會公平與正義，倡導公眾能夠合理有序地參與到政府決策的整個過程中，既能行使表達權，又能對政策結果產生實際影響。結合現實情況，有效規避鄰避沖突除了引入協商民主理論，還需要建構兩大機制：

4.2.1深度的公民參與決策機制

構建深度的公民參與決策機制是規避鄰避沖突的根本途徑。近年來，公民權利意識、環保觀念的增強導致污染型鄰避沖突呈現群體化趨勢。在鄰避事件中，政府和開發商是鄰避設施的提供者，公眾則是利益的直接相關者。而政府在規劃決策體制中通常占據絕對的主導地位，所以它的規劃理念和體制既決定了開發商對公眾參與的態度，也間接影響了公眾參與的實際效果。因此，對民主治理決策模式的構建首先要改變政府在決策中的絕對主導地位，將利益相關者引入決策過程中。

在鄰避設施規劃階段，政府要尊重公民的知情權，通過各種渠道主動公開項目的有關信息，并對公眾的質疑進行有效回復，實現信息的雙向互動和風險溝通；在方案制定階段，政府應充分保障公民的表達權，積極拓寬公民的參與渠道，確保公民可以通過多種渠道真實地表達個人訴求，通過不同利益訴求之間的博弈與協商，最終達成共識；在項目執行階段，政府應定期對項目進展進行信息公示，鼓勵公民組織起來通過信訪、舉報、檢舉、控告等方式行使監督權；在結項審核階段，政府要虛心接受公民對鄰避項目的評價和問責，實時追蹤項目可能存在的隱患并及時解決。

4.2.2多重利益補償和回饋機制

鄰避沖突的根源在于項目的政策利益分配結構失衡，為有效規避沖突，實現民主的社會治理，就必須構建起多重利益補償和回饋機制，對項目潛在的負外部性進行全面評估，不僅對已經造成損失的社群進行補償，還要對即將發生的損失進行有效補償，從而在最大程度上降低社群聯盟的鄰避情結。

經濟上，采取貨幣補償與實物補償相結合的方式。利用稅費政策對污染嚴重的項目開發商征收一定的稅費，對受影響的社群提供稅費減免福利和回饋金，并給予選址社群圖書館、醫療等公共設施和提供就業機會等民生工程的補償。

心理上，建立風險理性培育機制，促進公眾、專家、政府間的風險溝通，加強對公眾的風險宣傳和教育，引導其形成科學合理的風險認知，提高對風險的接受度。在項目實施過程中引導公眾進行跟蹤監督，及時反饋公眾反映出的問題，減輕他們的心理負擔。

4.3本章小結

在傳統的行政管制陷入治理困境時，民主協商理論脫穎而出，為鄰避沖突的有效治理和規避提供了良好的理論基礎。通過構建深度的公民參與以及多重利益補償和回饋兩大機制，民主治理決策模式能夠更好地滿足鄰避社群的心理和現實訴求，實現“增長聯盟”和“社群聯盟”的有效交流與風險溝通，從而避免沖突，從根本上規避鄰避事件的發生。

第5章鄰避沖突的治理與規避

5.1廣州番禺垃圾焚燒發電廠沖突事件回顧

長達14年的廣州番愚垃圾焚燒發電廠沖突事件是我國鄰避沖突的一個縮影，而其的有效解決已經成為地方政府鄰避沖突治理的典范，對研究和規避鄰避沖突具有重要的啟示意義。根據事件的時間節點，大致將該事件劃分為四個階段：

一、項目規劃與審批（2003年—2009年2月）

2003年，迫于日益嚴峻的垃圾污染形勢，廣州市政府擬在番禺建立垃圾焚燒發電廠。在長達6年的準備工作后，2009年2月才正式對外宣布。而在這期間，公眾對該項目毫不知情。

二、鄰避抗爭與被迫暫停（2009年9月—12月）

2009年9月，通過媒體曝光消息后，項目附近的小區業主進行了強烈抗議，并自發通過集會、媒體等多種方式向政府表達不滿，指責政府的封閉決策和項目實施將會帶來的各種不良影響，并質疑該項目中可能存在技術風險、利益鏈條和官商勾結等“內幕”。

在受到當地居民的質疑后，廣州市政府沒有及時反應。許多居民在政府的相關網站上發表了意見，卻沒有及時得到回復。隨后，央視報道了這一事件，《南方都市報》更是披露出該事件與承建的運營商淵源頗深，并發表社論批評政府決策的不透明。

2009年12月10日，廣州市政府在公眾的不斷施壓下宣布暫停垃圾焚燒發電廠的興建。

三、項目重啟與政策調整（2010年1月—2012年）

2010年1月，廣州市政府在經過深思熟慮后重新啟動番禺垃圾焚燒發電廠項目，并進行政策調整：通過網絡、媒體等途徑引導公眾廣泛參與政府決策；聘用環保專家向公眾宣傳處理垃圾的緊迫性和變廢為寶的環保理念；動員公眾參與到垃圾處理的監督過程中，組織公眾、媒體、環保部門等聯合起來，共同對項目實施進行監督。

四、項目重新選址并建成（2011年4月—2017年2月）

2011年4月12日，番禺區政府確定了五個備選地址并向社會進行公示和意見征詢。隨后，結合專家建議，并征求群眾意見確定了最終選址。2011年6月，政府各部門完成了環評工作。2012年7月，將原廠名改為資源熱力電廠。2013年5月19日，項目開始建設。2017年2月，項目完工并正式投入使用。至此，長達14年的鄰避沖突最終得到了解決，為其他鄰避沖突的治理提供了解決方案。

5.2鄰避沖突的案例評價

廣州番禺垃圾焚燒發電廠事件從2004年確定項目選址，2006年項目通過審批，2009年開始征地這六年里，決策者將項目建設完全看做技術性、科學性事務，企圖通過專業的技術分析解決，而忽略了與項目具有損益關系的公眾的反應，完全屏蔽公眾參與。再被媒體曝光后，政府迫于周圍居民聯名抗議與抵制，采取有限度回應的方式，但在決策過程中仍強調專家意見，依賴專業技術人員的分析數據并在最后由行政首長決定。網民“人肉搜索”出有些專家有與項目利益相關聯的嫌疑，對政府的決策更加不滿，并采取集體上訪抵制的方式向政府持續施壓。事件的影響不斷擴大化，政府不得不擱淺項目，發動群眾推薦可供選擇的方案，并將決策權完全交由公眾，通過公眾投票來決定項目的選址和興建。事件中政府由完全屏蔽公眾參與到決策權完全交由公眾，體現出了政府在決策過程和對公眾參與進行管理中的幼稚與能力不足[24]。

從抗爭沖突到政府與民眾互相妥協，番禺事件的有效解決也為我們提供了諸多建議。首先在制度上，番禺事件的成功解決在于決策程序公開化和構建民主協商機制。如2011年4月，廣州市政府公布了項目出臺的整個過程，具體包括編制規劃初稿，廣泛聽取市民、媒體、企業、人大代表、政協委員、專家等提出的意見，進行環評，完善規劃、審查等一系列程序。2012年6月，在政府的許可下，周邊居民自發組織成立了致力于保護環境和處理垃圾的非政府組織。8月，廣州市又成立了由民眾組成的監督委員會，引導公眾參與問題的決策和監督中[25]。這些都增進了選址社群和周邊居民對政府的溝通與信任，從而為事件的解決奠定了基礎。

在理念上，廣州市政府的成功之處在于與公眾達成治理共識。一方面，幫助居民認識到番禺區現有的垃圾處理技術不足以解決日產2200噸的垃圾危機，通過組織有關專家召開研討會并從各個角度對項目進行可行性分析；另一方面，利用公開項目運行數據等方式改變公眾對垃圾焚燒的偏頗認知，對鄰避設施去“污名化”，更名為資源熱力電廠，緩解公眾的緊張感，從而提高公眾對鄰避項目的心理接受度。

5.3鄰避沖突的規避之策

有學者指出，廣州番禺垃圾焚燒發電廠事件與普通群體性事件相比具有其獨特性，雖然在政府與民眾間產生了沖突，但民眾始終理性地向政府與媒體表達切身訴求。最終，政府與市民達成了共識[26]。這為現階段尋求鄰避沖突的規避之策提供了良方。

5.3.1樹立理性協商的意識

政府要擺脫傳統“維穩”政策的思維影響，就必須對鄰避沖突持包容、協商的態度。在項目規劃期，通過座談會、聽證會、論證會等方式廣泛搜集公眾的意見和建議；制定決策時，可向公眾征求提案，收集民意，整合多元利益需求來謀取共識；項目具體實施過程中，應不斷擴展溝通和協商平臺，接受公眾和第三方組織的監督。

5.3.2提升政府協商治理的能力

政府處理鄰避問題的傳統強制行政手段不僅不能實現“穩定壓倒一切”，還會激發公眾的相對剝奪感，引發信任危機，因此政府必須在理性協商的基礎上提升治理能力。一方面定期對政府官員進行培訓，并在實踐接受考察；另一方面，要對公眾進行相關問題的宣傳教育，使他們能夠配合政府的相關工作，從而提高政府協商治理的能力和效率。

5.3.3完善公民參與和利益補償機制

基于鄰避治理對民主治理決策模式的構建，政府應開放決策信息，積極與民眾進行風險溝通，引導他們主動、有序地參與