社會保障基金管理新編21世紀(jì)勞動與社會保障系列教材社會保障基金管理社會保障基金管理新編21世紀(jì)勞動與社會保障系列教材第1章

導(dǎo)

論社會保障基金管理新編21世紀(jì)勞動與社會保障系列教材目錄本章1社會保障基金管理的研究對象、方法和內(nèi)容23社會保障基金概述社會保障基金管理的基本要素4社會保障基金管理體制1.1社會保障金管理的研究對象、方法和內(nèi)容社會保障基金管理的研究不僅可以揭示社會保障基金征收繳納、籌集模式、分配使用之間的內(nèi)在聯(lián)系,還可揭示在社會保障基金運行過程中社會成員間分配關(guān)系的本質(zhì)及規(guī)律。社會保障基金管理關(guān)系到每個社會成員的切身利益和社會穩(wěn)定的大局,是一項極其復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程,涉及國家的經(jīng)濟、法律、財政稅收、保險投資等諸多領(lǐng)域。社會保障基金管理作為一門新興學(xué)科,是研究社會保障基金運作機制及其規(guī)律的科學(xué),主要涉及社會保障基金的籌集、給付、管理、運營、監(jiān)督等運行機制、制度規(guī)范及規(guī)律。1.1.1社會保障基金管理的研究對象1.1.2社會保障金管理的研究方法在社會保障基金管理的研究中，歷史研究與比較研究相結(jié)合的方法是最常見、最普遍的研究方法之一。歷史研究與比較研究相結(jié)合的方法定性研究與定量研究相結(jié)合的方法跨學(xué)科研究方法定性研究通常運用歸納與演繹、分析與綜合、抽象與概括等方法來認(rèn)識和解釋事物的本質(zhì)規(guī)律。定量研究側(cè)重于用數(shù)據(jù)對事物進行數(shù)量的描述與反映。當(dāng)前跨學(xué)科研究方法是一切新興、交叉學(xué)科的基本研究方法。1.1.3社會保障基金管理的研究內(nèi)容社會保障基金管理基本理論社會保險基金與資本市場互動發(fā)展社會保障基金管理模式選擇社會保險基金投資運營和風(fēng)險控制社會保障基金管理的研究內(nèi)容

1.政府集中管理模式：新加坡中央公積金管理模式。2.由政府委托專業(yè)機構(gòu)進行管理的模式：美國、法國的社會保障信托基金、基金會模式。3.私有化管理模式：智利等國家完全強調(diào)市場化原則的管理模式。我國的社會保障基金管理采取政府統(tǒng)一組織管理模式。

社會保障基金投資運營是社會保障基金保值增值的重要渠道。但在社會保障基金投資運營過程中,必須遵守安全性、收益性、穩(wěn)定性等基金投資基本原則1234

一方面,社會保障基金對資本市場的資本供給、產(chǎn)品投資結(jié)構(gòu)、制度組織形式、金融創(chuàng)新工具產(chǎn)生一定的影響。另一方面,穩(wěn)定、規(guī)范、有序的資本市場制度環(huán)境是社會保障基金運營的前提條件,成熟的資本市場可以保證社會保障基金實現(xiàn)保值增值,獲得一定的投資收益。社會保障基金與國家財政社會保障基金管理的國際經(jīng)驗社會保障基金的監(jiān)管社會保障基金管理的研究內(nèi)容社會保障基金投資安全性強、穩(wěn)定性好、收益性高,必須對其投資規(guī)模、投資方向、投資結(jié)構(gòu)、投資效益等進行全方面監(jiān)管。56國家財政直接或間接地控制著社會保障基金分配的總量和結(jié)構(gòu)。社會保障基金的收支對國家財政收支狀況具有重要的影響。我國社會保障作為一項法定的制度起步較晚,真正建立是在20世紀(jì)80年代,尤其是我國的社會保障制度脫胎于計劃經(jīng)濟時代。因此,要建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的社會保障制度,有必要借鑒國外先進和成熟的經(jīng)驗,特別是在社會保障基金管理方面,歸納和總結(jié)國外社會保障基金管理的主要類型,關(guān)注典型國家（地區(qū)）社會保障基金管理的最新改革和動態(tài),借鑒社會保障基金管理的有效經(jīng)驗。71.2社會保障基金概述1.2.1社會保障基金管理的內(nèi)涵《經(jīng)濟大辭典·財政卷》:社會保障基金是主要用于社會救助、社會保險、社會福利的那部分社會消費基金。當(dāng)勞動者和其他社會成員因年老、失業(yè)、疾病、傷殘、災(zāi)害等生活陷入困境時,需要國家通過社會救濟、社會保險等形式給予他們物質(zhì)幫助。鄭功成在《中國社會保障論》一書中寫道:社會保障基金是指國家和社會從已有的社會財富中提存、積累并用以援助或補償社會保障對象的資金,是社會保障制度得以確立并能夠解決特定社會問題的物質(zhì)基礎(chǔ)。《領(lǐng)導(dǎo)干部社會保障知識讀本》:社會保障基金是根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定,按照社會保險基金、社會救濟基金、社會福利基金等不同的項目分別建立,為實施社會保障制度建立起來的、專款專用的資金。殷俊、趙偉認(rèn)為社會保障基金是國家與政府根據(jù)實行的社會保障制度,依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)籌集的用于社會保障事業(yè)的一項法定的專門資金。1.2.1社會保障基金的內(nèi)涵

盡管對社會保障基金內(nèi)涵的表述各不相同,但不難看出對社會保障基金性質(zhì)的描述大致相同:社會保障基金作為一項旨在為社會成員遭遇不確定性風(fēng)險事件時提供基本生活保障的物質(zhì)基礎(chǔ),通過國家立法建立而得，它以法律法規(guī)的形式明確規(guī)定了基金來源、籌集渠道、儲蓄、支付、管理、營運等,以確保社會保障基金順利、正常運行。國家法定性強制性社會保障基金依法強制籌集,其使用和管理要符合法律規(guī)定,并受到法律的保護。法律規(guī)范了國家、企業(yè)、個人在社會保障基金管理中的權(quán)利和義務(wù),企業(yè)和個人繳納社會保障基金不是按自愿的原則,而是具有強制性,并且違反相關(guān)法律法規(guī)的行為將受到制裁。儲備性社會保障基金是為應(yīng)對未來的風(fēng)險而籌集的,其實質(zhì)是勞動者收入的延期支付,故而是一種儲備基金。1.2.1社會保障基金的內(nèi)涵互濟性是社會保障基金有別于其他類別基金的本質(zhì)特點,通過國民收入再分配,實現(xiàn)國民財富在不同群體之間的轉(zhuǎn)移。互濟性專款專用性社會保障基金籌集的目的是在勞動者和社會成員遭遇年老、疾病工傷、失業(yè)等風(fēng)險事件時,為其提供必需的物質(zhì)幫助,以保障其基本生活需要。因此,任何單位和個人不能挪用社會保障基金,也不能混合使用,必須確保專款專用。為此,我們認(rèn)為社會保障基金是指為了實施社會保障制度而通過各種渠道建立起來的專款專用的法定經(jīng)費,是社會保障制度存在和發(fā)揮作用的貨幣基礎(chǔ)。1.2.2社會保障基金的種類、性質(zhì)與功能1.社會保障基金的種類：按項目劃分為以下幾種：養(yǎng)老保險基金醫(yī)療保險基金失業(yè)保險基金工傷保險基金生育保險基金社會保險基金社會救助基金社會福利基金社會優(yōu)撫基金政府救助基金慈善捐贈基金政府福利基金企業(yè)福利基金軍人優(yōu)撫基金軍人安置基金軍人保險基金1.2.2社會保障基金的種類、性質(zhì)與功能

按基金來源劃分：財政型社會保障基金征繳型社會保障基金混合型社會保障基金按基金所有權(quán)劃分公共基金機構(gòu)基金個人基金按基金的籌集模式劃分現(xiàn)收現(xiàn)付制完全積累制部分積累制1.2.2社會保障基金的種類、性質(zhì)與功能2.社會保障基金的性質(zhì)：

分配屬性

從勞動屬性來看社會保障基金具有必要勞動屬性和剩余勞動屬性雙重屬性。社會保障基金是用于保障勞動者在遇到各種勞動風(fēng)險時能獲得維持基本生活所必需的生活資料,屬于勞動力價值的構(gòu)成部分,是勞動者的社會必要勞動。然而對于勞動者來說,社會保障基金投資運營所獲得的利潤以及社會救助基金、社會優(yōu)撫基金來源于物質(zhì)生產(chǎn)部門的剩余勞動力所創(chuàng)造的價值,屬于剩余勞動。

從分配屬性看,社會保障基金具有初次分配和再分配雙重屬性。在國民收入初次分配過程中,社會保障費(稅)繳納的高低將直接影響個人和企業(yè)的初次分配的結(jié)果。社會保障基金的再分配屬性強調(diào)通過實現(xiàn)國民收入從高收入群體向低收入群體的轉(zhuǎn)移,更加強調(diào)社會的公平性和互濟性。VS

勞動屬性

用途屬性

國民收入可以分為積累基金和消費基金。積累基金是國民收入中用于追加生產(chǎn)資金的部分;消費基金是國民收入中用來滿足勞動者個人消費及社會消費的那部分資金,包括社會消費基金和個人消費基金。1.2.2社會保障基金的種類、性質(zhì)與功能3.社會保障基金的功能：互助共濟調(diào)節(jié)宏觀基金維護社會穩(wěn)定增進國民福利調(diào)節(jié)收入分配1.3社會保障基金管理的基本要素1.3.1社會保障基金運行的基本要素

社會保障項目不同,基金的來源不同,其籌集的模式和手段也有差異。目前我國社會保障基金由稅務(wù)部門統(tǒng)一征管。社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫的基金來源主要是國家財政撥款,財政投入占絕對主導(dǎo)地位,同時社會慈善捐贈、社會福利彩票也是其主要的資金渠道。社會保險與社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫不同,基金的籌集與使用強調(diào)權(quán)利與義務(wù)的對等。因此,社會保險基金的主要來源是單位與個人繳費,在基金收不抵支的情況下,國家財政進行相應(yīng)的補貼與資助。1.社會保險基金的籌集

社會保障基金的支付主要涉及社會保障基金的給付條件、給付標(biāo)準(zhǔn)、給付方式的管理。在社會保障基金的支付過程中,給付條件、給付標(biāo)準(zhǔn)一方面要確實保障參保人的基本生活需要,另一方面也要與經(jīng)濟發(fā)展水平、物價水平、消費水平相適應(yīng)。2.社會保險基金的支付社會保障基金管理是為實現(xiàn)社會保障制度健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展而進行的社會保障基金的籌集、支付、投資運營和監(jiān)管的全過程。因此,社會保障基金的籌集、支付、投資運營、監(jiān)管構(gòu)成了社會保障基金運行的基本要素。1.3.1社會保障基金管理的基本要素

是指社會保障基金管理機構(gòu)或委托機構(gòu),在安全性、收益性的原則下利用社會保障基金結(jié)余購買國家政策和法律許可的金融資產(chǎn)或?qū)嶋H資產(chǎn),將社會保障基金結(jié)余轉(zhuǎn)存銀行或?qū)⑵溆米鲊鴦?wù)院規(guī)定的其他用途,一定時期內(nèi)實現(xiàn)保值增值預(yù)期的基金管理活動。投資工具主要有金融投資（銀行存款、債券、股票、基金等）和實業(yè)投資（投資、參與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理）。選擇時需綜合考慮社會保障基金的安全性、收益性,選擇安全度高、風(fēng)險小、收益率較高的方式進行投資。3.社會保險基金的投資運營

社會保障基金支付主要涉及社會保障基金的給付條件、給付標(biāo)準(zhǔn)、給付方式的管理。在社會保障基金的支付過程中,給付條件、給付標(biāo)準(zhǔn)一方面要確實保障參保人的基本生活需要,另一方面也要與經(jīng)濟發(fā)展水平、物價水平、消費水平相適應(yīng)。4.社會保險基金的監(jiān)管1.3.1社會保障基金管理的基本要素行政機構(gòu)監(jiān)管行政機構(gòu)監(jiān)管是指各級社會保障行政管理機構(gòu)的監(jiān)管。專職部門監(jiān)管財政、審計和金融機構(gòu)的監(jiān)管。社會監(jiān)管指各級政府社會保障監(jiān)督委員會的監(jiān)督和社會保障基金監(jiān)管機構(gòu)開設(shè)舉報電話、受理來信來訪等。管理機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)管指社會保障經(jīng)辦、財政專戶管理、稅務(wù)征收等機構(gòu)等為防范運作風(fēng)險,提高管理質(zhì)量和水平建立的內(nèi)控制度國家授權(quán)專門機構(gòu)監(jiān)管1.3.2社會保障基金管理的基本架構(gòu)1.社會保障基金管理的主體社會保障基金管理的主體即社會保障基金管理機構(gòu)。2018年以來,新一輪黨和國家機構(gòu)改革開啟,我國的社會保險基金管理機構(gòu)主要是人力資源和社會保障部門、醫(yī)療保障局及其所屬的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)。社會救助、社會優(yōu)撫、社會福利等項目的基金管理機構(gòu)主要是民政部門、退役軍人事務(wù)部門、應(yīng)急管理部門。2.社會保障基金的管理方式我國社會保障基金實行“收支兩條線”管理。主要內(nèi)容是:在國有商業(yè)銀行,社會保障經(jīng)辦機構(gòu)開設(shè)收入戶、支出戶,財政部門開設(shè)財政專戶。1.3.2社會保障基金管理的基本架構(gòu)3.社會保障基金預(yù)算管理社會保障基金預(yù)決算管理是指對社會保障基金的收支活動進行管理、監(jiān)督、匯總、決策等。其中,社會保障基金預(yù)算管理是指在一定時期內(nèi)社會保障基金管理機構(gòu)為實施社會保障計劃和任務(wù),開展社會保障基金收入和支出的一系列管理活動,主要包括社會保障基金收入預(yù)算和支出預(yù)算的編制、社會保障基金預(yù)算的審批、社會保障基金預(yù)算執(zhí)行等環(huán)節(jié)。4.社會保障基金的投資運營長期以來,我國社會保障基金的投資方式主要有兩種,即國家債券投資和銀行存款。按照國務(wù)院規(guī)定,基金結(jié)余額除預(yù)留1~2個月的支付費用外,應(yīng)全部購買國家債券或轉(zhuǎn)存為銀行定期存款,以實現(xiàn)基金的保值增值。1.4社會保障金管理體制1.4.1社會保障基金管理體制的內(nèi)涵社會保障基金管理體制是社會保障管理的重要組成部分,是中央政府和地方政府共同管理的事務(wù),規(guī)定了社會保障基金管理的主體及主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系,主要內(nèi)容包括社會保障基金管理機構(gòu)的設(shè)置、機構(gòu)間管理權(quán)責(zé)的劃分。1.4.2社會保障基金管理的權(quán)責(zé)劃分1.政府與市場間社會保障基金管理的權(quán)責(zé)劃分我國社會保障基金管理是政府集權(quán)管理模式,政府集行政、經(jīng)辦、監(jiān)督職責(zé)于一身。主要體現(xiàn)在:主要主管部門是政府的人力資源和社會保障部門、醫(yī)療保障部門,其負(fù)責(zé)出臺社會保障基金管理的相關(guān)政策文件;具體的社會保障業(yè)務(wù)由設(shè)在人力資源和社會保障部門和醫(yī)療保障部門的二級部門經(jīng)辦;社會保障基金運行也主要由政府的各級社會保障行政管理部門機構(gòu)內(nèi)部、財政部門、審計部門等進行監(jiān)督。社會保障基金來源于政府、企事業(yè)單位、個人,不再由政府和單位統(tǒng)包統(tǒng)攬,這就決定了市場在社會保障基金管理中的作用應(yīng)得到尊重,并應(yīng)充分調(diào)動市場、社會的資源,提高社會保障水平;通過社會化管理方式管理社會保障資金的收繳、發(fā)放、運營等具體操作事務(wù),提高社會保障基金管理的服務(wù)水平。2.中央政府與地方政府的社會保障基金管理權(quán)責(zé)劃分屬于全國性和跨省(區(qū)、市)的事務(wù),由中央政府管理,以保證國家政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一;屬于地方行政區(qū)域的地方性事務(wù),由地方政府管理,以提高工作效率,降低管理成本,增強行政活力;屬于中央政府與地方政府共同處理的事務(wù),要明確各自的管理范圍,分清主次責(zé)任。根據(jù)經(jīng)濟社會事務(wù)管理權(quán)責(zé)的劃分,在調(diào)動中央政府與地方政府積極性、權(quán)責(zé)對等和法制化、規(guī)范化的原則下,逐步理順中央政府與地方政府在社會保障等領(lǐng)域的分工和職責(zé)。3.社會保障基金管理部門機構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)劃分人力資源社會保障部主要負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險、農(nóng)村社會保險、社會保險基金監(jiān)管、工資福利等;民政部主要負(fù)責(zé)慈善事業(yè)促進和社會工作、社會救助以及社會事務(wù)等;國家醫(yī)療保障局主要負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險,城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、生育保險,等等;財政部主要負(fù)責(zé)社會保障基金預(yù)決算;應(yīng)急管理部主要負(fù)責(zé)災(zāi)害救助;退役軍人事務(wù)部主要負(fù)責(zé)退役軍人優(yōu)撫安置、軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置等。1.4.2社會保障基金管理的權(quán)責(zé)劃分社會保障基金管理部門機構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)劃分國務(wù)院人力資源社會保障部養(yǎng)老保險司基本養(yǎng)老保險、遺囑待遇、機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老待遇、養(yǎng)老保險社會化服務(wù)失業(yè)保險司失業(yè)保險工傷保險司工傷保險農(nóng)村社會保險司農(nóng)村養(yǎng)老保險農(nóng)村社會基金監(jiān)管局保險基金監(jiān)管工資福利司1.4.2社會保障基金管理的權(quán)責(zé)劃分社會保障基金管理部門機構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)劃分國務(wù)院民政部慈善事業(yè)促進和社會工作局社會救助司社會工作司國家醫(yī)療保障局城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、生育保險財政部社會保障基金預(yù)決應(yīng)急管理部災(zāi)害救助退役軍人事務(wù)部退役軍人優(yōu)撫安置軍官轉(zhuǎn)業(yè)安置1.4.3社會保障基金管理體制的統(tǒng)籌層次1.社會保障基金的統(tǒng)籌01030204主要涉及在統(tǒng)籌區(qū)域建立統(tǒng)一的社會保險制度,在繳納基數(shù)和繳費率、計發(fā)待遇、付辦法等方面做到統(tǒng)一。統(tǒng)一的制度指在所轄統(tǒng)籌區(qū)域的社會保險基金中,除用于現(xiàn)收現(xiàn)付和必備留存以外,其余按照規(guī)定比例上解,實行統(tǒng)一管理,用于平衡統(tǒng)籌各分區(qū)域社會保險收支情況。統(tǒng)一的的調(diào)劑力度指在統(tǒng)籌區(qū)域?qū)嵭写怪惫芾?各級分支機構(gòu)實行統(tǒng)一的工作規(guī)范,確保政令統(tǒng)一容。統(tǒng)一的管理是實現(xiàn)各部門之間聯(lián)網(wǎng)和信息共享、提升社會保險服務(wù)質(zhì)量的重要手段,在統(tǒng)籌區(qū)域范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的服務(wù)體系是社會保險基金統(tǒng)籌的重要內(nèi)容。統(tǒng)一的服務(wù)體系所謂統(tǒng)籌,主要是針對社會保險基金而言的,它是指在一定的范圍內(nèi),統(tǒng)一籌劃社和使用。社會基金的統(tǒng)籌包括統(tǒng)一的制度、統(tǒng)一的管理、統(tǒng)一的調(diào)劑力度、統(tǒng)一的服務(wù)體系。2.社會保障基金的統(tǒng)籌層次現(xiàn)狀1987年1991年2008年2018年2022年1987年,國家提出在全國大多數(shù)市、縣實行退休費用社會統(tǒng)籌,有條件的地方也可以進行全省統(tǒng)籌的試點。國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》提出為實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展,國務(wù)院決定建立養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度,從2018年7月1日開始實施。人力資源社會保障部對外宣布,從2022年1月開始實施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。國務(wù)院在《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》中提出了由市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌的要求,但是大多數(shù)省份還停留在較低統(tǒng)籌層次,少數(shù)實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌的省份也存在不規(guī)范、不到位的問題。勞動和社會保障部設(shè)定了實現(xiàn)省級統(tǒng)籌的時間表,要求到2009年,全國各省、自治區(qū)和直轄市都應(yīng)實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌,爭取到2022年實現(xiàn)全國統(tǒng)籌第二階段(1998年—2021年):以省級統(tǒng)籌為主的階段第一階段(1987—1997年)：以縣級統(tǒng)籌為主的階段第三階段(2022年至今)（1）養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌層次：2.社會保障基金的統(tǒng)籌層次現(xiàn)狀（2）醫(yī)療保險基金的統(tǒng)籌層次

原則上,醫(yī)療保險基金的統(tǒng)籌層次以地級以上行政區(qū)為宜。目前城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險市域范圍內(nèi)統(tǒng)籌的政策已基本實現(xiàn),但市、縣基金還存在未統(tǒng)籌的現(xiàn)象;農(nóng)村居民基本醫(yī)療保險基金在部分地區(qū)仍然停留在縣級統(tǒng)籌層次,還存在資金分設(shè)情況。（3）失業(yè)保險基金的統(tǒng)籌層次

1999年發(fā)布的《失業(yè)保險條例》規(guī)定,失業(yè)保險基金在直轄市和設(shè)區(qū)的市實行全市統(tǒng)籌,其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次由省、自治區(qū)人民政府規(guī)定。同時規(guī)定,省、自治區(qū)可以以統(tǒng)籌地區(qū)依法應(yīng)當(dāng)征收的失業(yè)保險基金為基數(shù),按照各省、自治區(qū)人民政府規(guī)定的比例籌集、建立本統(tǒng)籌區(qū)域的失業(yè)保險調(diào)劑金,在統(tǒng)籌地區(qū)的失業(yè)