對行政復議立法目的之重述

關鍵詞:行政復議/立法目的/司法化

內容提要:行政復議立法目的統帥行政復議法的基本原則，并衍生出行政復議的所有具體規范。從《行政復議條例》（1990）、《行政復議法》（1999）到《行政復議法實施條例》（20XX），行政復議與行政訴訟的關系從“依附”到“獨立”，進而，行政復議立法目的也從“監督”到“解決行政爭議”。這種變化也影響到行政復議具體制度的內容。行政復議立法目的是多重的、有層次的，何者為首選需要在個案中予以權衡。“解決行政爭議”是實現行政復議立法目的的手段，不是立法目的本身。

一、問題的提出

如果把上個世紀50年代《財政部設置檢查機關辦法》（1950年1月15日政務院批準）第6條中的“申請復核處理”之規定，當作是“行政復議制度的雛形”的話，那么行政復議制度史在中國已有半個多世紀了。統一行政復議制度的建立標志當是1990年的《行政復議條例》。該條例是1989年《行政訴訟法》配套的立法工程，因此《行政訴訟法》框架在《行政復議條例》中的痕跡十分明顯。1999年《行政復議法》和20XX年《行政復議法實施條例》使行政復議制度從行政訴訟的身影背后走了出來，成為一種獨立的法律制度。

晚近的10余年來，一個毋庸置疑的事實是，全國各級行政復議機關受理的行政復議案件數量長期在低位徘徊，并遠遠低于同期的行政訴訟案件數量。這多少可以說明行政復議的立法目的基本上處于虛置狀態，與現實的要求相距甚遠。同時我們也可以發現，即使在受理的行政復議案件中，相當高的維持率也多少透露出這個問題的嚴重性。早期當行政復議作為行政訴訟的配套工程時，這個問題并那么不引人注目。但是，在21世紀之后行政糾紛驟增、違法行政四處蔓延的社會背景下，行政復議立法目的被重新關注，成為修改行政復議法時不可繞過的基本問題之一。

社會是在不斷地變遷，但法律卻是相對靜止的。觀察行政法的現象，既要從法的文本與個案著眼，也要從“大歷史”的視角作切口。本文試圖通過立法史的視角，分析既有立法文本中所表述的行政復議立法目的，揭示出它在不同時期的內容以及演變過程。本文所要表達的一個基本觀點是，行政復議多重的立法目的應當根據不同時期的社會變遷需要調整它們的次序，并根據它們的次序修正行政復議的相關制度，以回應依法行政的需求。

二、既有立法文本的分析

行政相對人抱怨行政行為的正當做法是通過國家預定的法律程序挑戰它的合法性。在法治主義下，這種法律程序主要是行政復議和行政訴訟。如果對行政信訪不存有偏見的話，那么它可以作為前兩者的一種補充性的法律程序。依照這三個法律程序構建的三個法律制度，分別已有法律、行政法規——《行政訴訟法》、《行政復議法》和《信訪條例》——加以規范，且已經有了多年的實踐經驗。

立法目的是任何一個法律制度的靈魂。立法目的衍生出法律原則，并借助于法律原則源源不斷地形成法律規范，并最終服務于立法目的之實現。立法目的如何設計，決定著法律原則、法律規范的內容表述。因此，面對行政復議在實踐中不盡人意的斑斑點點，若要嘗試著尋找加以抹去的方案，那么，從行政復議的立法目的著手，行動的方向大致是正確的。有關統一的行政復議制度的立法，它們分別是《行政復議條例》（1990）、《行政復議法》（1999）和《行政復議法實施條例》（20XX）。關于它們的立法文本及其立法目的之表述，本文作如下列表整理：

法律、法規名稱立法文本內容排列次序《行政復議條例》為了維護和監督行政機關依法行使職權，防止和糾正違法或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據憲法和有關法律，制定本條例。“維護和監督”“防止和糾正”“保護”《行政復議法》為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。“防止和糾正”“保護”“保障和監督”《行政復議法實施條例》為了進一步發揮行政復議制度在解決行政爭議、建設法治政府、構建社會主義和諧社會中的作用，根據《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱行政復議法），制定本條例。

“解決行政爭議”“建設法治政府”“構建社會主義和諧社會”（一）行政復議制度的法律地位：從“依附”到“獨立”

《行政訴訟法》一出臺，因其攜帶了“民告官”這一質樸的道德訴求，在上個世紀90年代初成了社會民眾關注國家政法的焦點。因《行政復議條例》是為《行政訴訟法》而生，曾被當作行政訴訟制度上的一個并不起眼的附件，所以，人們對它的立法目的如何表述似乎沒有多大的興趣。其實，從《行政復議條例》的立法目的表述中我們可以發現，它其實是不“甘心”處于行政訴訟的依附地位，否則，它也就沒有必要刻意地將行政訴訟立法目的次序在《行政復議條例》中作重新排序，并增加了“防止和糾正”之內容。這種舉動可以解釋為它想表達與行政訴訟之間有著若干質的區別點。可見，在《行政復議條例》下，盡管行政復議是行政訴訟的一個厚重的影子，但它已經有了十分明顯的“獨立”傾向。當無論是從屬關系還是并列關系，行政復議的立法目的不可能是行政訴訟的復制加粘貼，否則，行政復議的存在意義就會被質疑。所以，行政復議的“司法化”的倡導，它的價值可能需要重估。因為，如果行政復議司法化了，那么在實現“監督”與“保權”的立法目的上，行政復議與行政訴訟將可能會出現疊床架屋式的制度建構現象，制度成本十分昂貴。

作為“行政的自我監督”的行政復議，它也具有解決行政糾紛的功能。但在“司法中心主義”下，行政復議在現有的法律框架中能夠在多大程度上解決糾紛，并非不可懷疑。從《行政復議法》具體條文的設計看，尚未發現有直接體現“監督”的內容。如果行政復議去掉“上級行政機關對下級行政機關監督”的立法目的，那么，行政復議中復議機關與被申請行政機關之間的法律關系不是內部性質的，行政復議中的主體之間的關系模型也應當從直角三角形變為等腰三角形。如果這個推論成立的話，行政復議“司法化”的趨勢將會十分明顯。但由此帶來的問題是，它與行政訴訟之間的司法化究竟是“量”或者“質”的區別？如果行政復議是行政訴訟的一個厚重的影子，那么，行政復議存在的合理性何在？所以，如有學者所說：“行政復議解決行政糾紛、救濟公民權利的一個‘副產品’就是監督下級行政機關依法行使職權。”[15]這樣的論斷并非沒有道理。

四、余論

有關《行政復議法》修改——無論是官方還是學界——動作（如舉辦會議、發表論文href=“:s:///web/16900/”target=_blank>論文等）近幾年也是頻頻出現，但對行政復議立法目的的關注與討論是不夠充分的。在這樣的情況下行政復議的“修法”工程若匆匆上馬，那么我們可能得不到一部高質量的新《行政復議法》。“監督”與“保權”不是同一平面上可以共處的兩個立法目的，它如同一個人有兩個大腦，怎么能夠使四肢協調自如呢？因此，多重的立法目的如不可避免，則應當依照某種價值指引作一個次序安排，以便在個案中可以獲得權衡的準則。因此，在這里《行政復議法》應當是一個調節器，用于調節不同立法目的之間在某一個案中的恰當定位。

另一個本文不能展開的問題的是，在討論行政復議立法目的過程中，我們應當有一個行政救濟制度的整體觀念，把行政訴訟、行政信訪與行政復議置于行政救濟制度的結構中加以考慮，協調它們立法目的之間的關系，使之在它們之間形成一種互補性，共同為行政相對人提供一個有實效性的行政救濟制度。

注釋:

張春生主編：《中華人民共和國行政復議法釋義》，法律出版社1999年版，第8頁。

當然，50年代有關行政復議的立法以及實踐如曇花一現，直到80年代初才重現，中間20多年的歷史空白一片。到1990年，約有100多部法律、行政法規規定了行政復議。該數據可參見郜風濤主編：《行政復議法教程》，中國法制出版社20XX年版，第3頁。

我曾根據《中國法律年鑒》20XX-20XX卷中的相關統計數據進行整理，獲得了這一結論。參見章劍生：《行政復議程序正當化修復》，《江淮論壇》20XX年第6期。對于行政復議制度批判，還可以參見汪慶華：《政治中的司法：中國行政訴訟的法律社會學考察》，清華大學出版社20XX年版，第72頁。

鈕漣等主編：《行政復議概論》，安徽人民出版社1990年版，第20頁。

楊景宇：《關于〈中華人民共和國行政復議法（草案）〉的說明》，載應松年等編著：《行政復議法例解與適用》，中國民主法制出版社1999年版，第451頁。

《國務院關于貫徹實施＜中華人民人民共和國行政復議法＞的通知》（1999年5月6日國發[1999]10號）。

“20XX年9月，遵照胡錦濤總書記、溫家寶總理的批示精神，羅干同志主持制定了中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》，對加強和改進行政復議工作提出了明確要求；20XX年12月，華建敏國務委員主持召開全國行政復議工作座談會，對進一步做好新形勢下的行政復議工作作了全面部署。”參見國務院法制辦公室關于《〈中華人民共和國行政復議法實施條例（草案）〉的說明》（20XX年8年3日）。

國務院法制辦公室關于《〈中華人民共和國行政復議法實施條例（草案）〉的說明》（20XX年8年3日）。

參閱周婉玲：《試論我國行政復議制度的改革》，載周漢華主編：《行政復議司法化：理論、實踐與改革》，北京大學出版社20XX年版，第53頁；青鋒等：《當前行政復議制度存在的問題及改革思路》，《行政法學研究》20XX年第3期。

當然，也有學者認為：在行政復議的立法目的中，“保護公民、法人或其他組織的合法權益是最根本的目的。”但這是規范性的結論，并沒有實證法規范的支持。楊小君：《我國行政復議制度研究》，法律出版社20XX年版，第10頁。

[11]參見劉宗德：《我國行政復議體制缺陷分析》，載周漢華主編：《行政復議司法化：理論、實踐與改革》，北京大學出版社20XX年版，第84頁以下。

[12]張春生主編：《中華人民共和國行政復議法釋義》，法律出版社1999年版，第18頁。

[13]應松年等編著：《行政復議法例解與適用》，中國民主法制出版社1999年版，第3頁。

[14]“體現行政復議作為行政機關內部監督的特點，不宜、也不必搬用司法機關辦案的程序，使行政復議“司法”化。按照草案規定，除法律另有規定外，行政復議實行一級復議制，不搞兩級復議；具體復議事項由行政機關負責法制工作的機構承辦，作為它的一項工作任務，不另設獨立的、