關于2016年安徽省長江流域洪水災害特點、問題及對策建議12016年安徽省長江流域暴雨洪水災害主要特點

安徽省2016年汛期發(fā)生了多次強降雨過程，暴雨強度大、江湖水位高、災害損失嚴重。

1.1暴雨特征

(1)強降水時間長，總量大。安徽全省2016年5月1日至7月20日平均面雨量733mm，較常年偏多6成，比1998年偏多4成,累計過程最大點雨量休寧田里站1544mm。梅雨期(6月18日至7月5日，降雨持續(xù)時間18d)安徽省長江流域平均降雨量551mm，其中累積過程最大點雨量南陵縣水龍山站1314mm。(2)降雨強度大，時空分布不利。6月18日以來，安徽省長江流域最大1d、3d、7d、15d面平均雨量分別為89mm、243mm、363mm、507mm，其中最大3d降雨量列歷史第1位，大于1969年(205.8mm)，重現期超50年。最大7d降雨量列歷史第1位，重現期接近50年。最大15d降雨量僅次于1969年列歷史第2位，重現期接近50年。降雨的空間分布情況惡劣。

1.2洪水特征

(1)沿江河湖底水高。受長江上游來水影響，4月以來，長江干流安徽段水位一直偏高，大通站水位高于常年1.21～3.34m;安慶站水位高于常年2.79～5.13m。沿江水位普遍高于沿江湖泊水位，導致沿江湖泊幾乎無法自流外排，難以騰出庫容調蓄洪水。(2)區(qū)間來水大、洪水漲勢猛。截至7月5日，長江干流安徽段入省控制站匯口站至大通站水位總體低于1998年、1999年，較1998年最高水位低0.80～1.50m，較1999年最高水位低0.30～0.90m。受安徽段河流洪水影響，出省控制站馬鞍山站7月5日15時最高水位11.16m，與1999年最高水位持平。馬鞍山站高水位主要受安徽省區(qū)間降雨匯流影響，水位與1998年、1999年最高水位相當。(3)超歷史超保證水位河湖多。水陽江、西河、永安河、牛屯河、姑溪河、派河等34條河流先后發(fā)生超警戒水位洪水，其中水陽江、裕溪河等17條河流發(fā)生超保證水位洪水，漳河、西河、永安河等13條河流發(fā)生超歷史水位洪水。沿江湖泊全部超保證水位(安全水位)以上，其中白蕩湖、楓沙湖、菜子湖、升金湖超歷史最高水位，巢湖接近歷史最高水位。總體上，沿江河流最大1d、3d、7d、15d洪量與歷史典型年對比，“三江”流域、巢湖流域、二郎河、黃湓河、堯渡河等2016年的洪量總體大于1998年和1999年，僅次于1954年。

1.3洪災特點

(1)高水位時間長，重要堤防無大險，河湖圩堤防險情多。據安徽省防辦統計，6月18日以來，長江干流及重要支流、湖泊超警戒水位均在20d以上。長江干堤、城市防洪堤等重要堤防無較大以上險情發(fā)生，但受長時間、高水位浸泡，河湖堤防險情頻發(fā)，累計出現險情1831處，潰破千畝圩口129個，淹沒耕地47.43萬畝，其中萬畝以上圩口12個。129個千畝以上破圩中，125個為漫破(其中有4個主動蓄水保堤)，潰破的只有4個;另有38座小型水庫出險，但均得到了及時有效的控制。(2)長江沿岸湖泊周邊圩區(qū)受災嚴重。受長江干流高水位頂托，沿江湖泊洪水大多難以自排。因大部分湖泊抽排能力弱，湖泊水位居高不下，沿湖堤防險象環(huán)生，沿湖圩口漫破、潰破多。(3)中小河流尤其是沿江通江一級支流受災偏重。中小河流總體防洪標準低，通江一級支流下受長江高洪水位頂托，上承二、三級支流匯集的洪水，多種因素疊加造成一些圩垸堤防漫破、潰破，損失嚴重。(4)受災面積大、轉移人員多、損失重。據安徽省防辦統計，入梅以來強降雨導致全省宣城、六安、安慶等11市73縣(市、區(qū))不同程度受災，受災人口1275萬人，轉移人口117.47萬人，農作物受災面積1674.36萬畝，倒塌房屋5.08萬間，水利設施損毀7.2萬處，損失中絕大部分來自長江流域。

22016年安徽省洪災凸顯的問題與難點

在2016年的防汛抗洪搶險救災工作中，安徽省在組織領導、工程調度、監(jiān)測預警、轉移安置和災后恢復等諸多方面都采取了行之有效的系列舉措，取得了顯著成效，同時也暴露出問題和防洪難點。

2.1經濟社會發(fā)展變化巨大，現有防洪工作與新形勢不太適應

1998年大水之后，安徽省經濟社會特征發(fā)生了顯著變化，對防洪形勢產生較大影響。

(1)防汛期間抗洪搶險人力減少。縣(市、區(qū))農村勞動力大量進城務工，平時農村多是老人、婦女和小孩，汛期巡堤、查險、排險、搶險、轉移、救災等工作人員嚴重不足，防汛抗洪更多依賴于部隊、武警、干部和民兵。

(2)農村土地流轉為大戶經營，為抗洪搶險工作帶來挑戰(zhàn)與機遇。隨著土地流轉政策的實施，圩區(qū)種植大戶和養(yǎng)殖大戶集約化經營的土地已達40%～90%，他們前期在基礎設施、基礎設備的建設上已有較大的投入。2016年洪水破圩時，不僅當季農作物以及養(yǎng)殖產品遭受了巨大損失，而且前期建設的基礎設施、設備也大量損毀，使得一些大戶不再是傳統意義上的災民，而是動輒欠資百萬元計的災民。種植和養(yǎng)殖大戶的大量出現，一方面提高和促進了農村地區(qū)社會經濟的發(fā)展，但另一方面又大大增加了洪水風險，他們作為防洪保護對象和實際受益者，雖理應承擔更大的防洪搶險法定義務，但往往又力不從心。這種形勢下，大部分縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村級干部以及部分村民都認同了小圩區(qū)“大水丟、小水收”觀念，這為治水模式調整又提供了機遇。

(3)防汛工作尚未建立市場與計劃有機結合機制，或者目前這種機制不夠明確和充分。外出務工人員雖然仍有家產在圩區(qū)，但實際上已難以回鄉(xiāng)承擔防洪搶險的法定義務。受保護的大戶和外出務工人員不出或者很少出力出錢，使防汛責任完全轉移到了鄉(xiāng)村集體，不符合市場機制。防汛隊伍建設、物資器材儲備與管理等，都需探索走市場與計劃相結合的路子，以保證防汛工作順利開展。目前，從政策層面講，這種機制缺乏或者不夠明確，已給防汛工作帶來不利影響。

2.2薄弱環(huán)節(jié)凸顯，防洪能力亟須提高

(1)中小河流治理規(guī)劃滯后。雖然病險水庫除險加固、堤防治理、中小河流治理、泵站建設等工程在2016年防洪減災工作中都發(fā)揮了巨大作用，但是這些治理的系統性，尤其是針對中小河流的治理，迫切需要提高。當前的治理方式，存在零散性、局部性，且不連續(xù)等問題，在2016年洪災中，出險和成災的情況基本上都出現在中小河流及湖泊周邊。

(2)河湖水系被擠占、淤塞，支流通江能力與內湖蓄洪能力降低。1998年大水之后，由于圩區(qū)群眾依賴土地生存的基本狀況未改變，為維持社會安定，最初定的“雙退”圩垸，后來大多都改成了“單退”，而“單退”后來大多都變成了未退。鑒于1999年洪水后未發(fā)生較大洪水，圩區(qū)民眾的防洪意識逐漸減弱，聯圩建設與新建圩口侵占行洪通道和湖泊調蓄容積，河湖水系被擠占、淤塞，支流通江河流排水能力與內湖蓄洪能力降低。

(3)沿江湖圩區(qū)及城鄉(xiāng)排洪排澇能力不足。由于長期投入不足，沿湖圩堤設防標準偏低。巢湖、華陽河湖群、南漪湖等湖泊周邊圩垸堤防普遍未達標，長江干堤治理時部分通江支流堤防未按同等標準加固，有些平原湖區(qū)新建城區(qū)或開發(fā)區(qū)的排澇設施還是按以前的農村排澇標準建設的排澇站，部分城區(qū)、集鎮(zhèn)低洼地區(qū)易于受淹。

(4)水庫安全保障任務依然繁重。近年來病險水庫除險加固取得了很好的效果，在2016年的洪水中得到了檢驗。前期除險加固主要解決了水庫的三大件(壩身、溢洪道與泄水建筑物)存在的隱患，但如滲漏等其他安全隱患尚未解除。目前安徽仍有1100多座小型病險水庫有待加固，全面消除小型水庫病險隱患尤為迫切。

(5)主動進洪方式有利全局，但難以實施。主動進洪，位置、流量和時間均可控制，堤防受損程度相對減輕，有利于保護重點地區(qū)和對象，有利于圩內群眾有序轉移，有利于防汛資源的優(yōu)化調用，減少抗洪搶險和后期堵口復堤的代價，便于災后及時恢復生產，最大限度上減小全局損失，但是實施起來難度很大。即使1998年洪水后已經定為退田還湖的一些圩口，雖設有進水閘門，也難以啟用，有的撐到堤防潰決，也未能開閘進洪。雖然都知道主動進洪利大于弊，但現行條件下，群眾工作很難做通。

(6)防汛過程中縣、鎮(zhèn)、村3級責任不清，群眾義務難落實。防汛應急預案應該要求對應“保證、設防、警戒”三線水位明確相應的職責，但早期確定的“三線”多已不反映現實情況，亟待調整。各縣(市、區(qū))各級干部責任到人，分片負責到具體的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，人員基本上都下到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))工作，防汛過程中縣、鎮(zhèn)、村3級責任不清。在防洪應急預案中沒有關于保與棄抉擇的原則和規(guī)定。對于出險的堤防，保到一定程度時，就產生了保與棄的抉擇困難：如果保，水位更高，到時保不住，產生的損失更大;如果主動放棄并進洪，則會帶來一連串的賠償問題、責任問題。

(7)部分基層水利設施管護很薄弱。水利工程“三分建，七分養(yǎng)”，在農民義務水利工取消后，很多基層水利設施常年缺乏維護。目前堤防、涵閘與水庫工程管護投入不足，老化失修嚴重。圩堤達標率低，有些堤頂即使高程達標，堤身斷面也不夠。很多縣(市、區(qū))防汛道路標準低，在洪水發(fā)生時變得泥濘，大型機械和設備難以及時到達出險地點，使預案中的一些內容變得難以實施。很多縣(市、區(qū))的基層防汛機構人員不足，不能滿足防洪減災工作的實際需求。

(8)山洪災害防治能力不足，山洪監(jiān)測預警指標閾值仍有待改進。宿松縣、懷寧縣、宣州區(qū)等縣近年來開展了山洪災害調查評價工作，設定了典型時段和典型流域土壤含水量情況下的雨量預警指標，雖然這些指標對山洪災害防御具有重要作用。但如何使已建的縣級山洪監(jiān)測預警系統真正運用起來，仍然有待改進。否則,“狼來了”喊多了，不僅增大了防汛工作的成本與負擔，而且導致了民眾的麻痹與依賴心理。

2.3資金管理、補償和保險、規(guī)劃等政策法規(guī)方面問題較為集中和突出

(1)項目式資金管理方式不能滿足地方防洪減災工作實際需求。很多縣(市、區(qū))反映現在的項目式資金管理不太符合自身的實際情況，防洪體系中的河道、水庫、堤防、閘門、泵站、監(jiān)測預警系統等對象，又涉及新建、改建、升級換代、運行維護等不同階段和方式，各縣(市、區(qū))的強項和薄弱環(huán)節(jié)也有很大差異，但是目前資金管理要求專款專用，不能用于其他項目。因此縣(市、區(qū))不能根據自身實際情況，將中央補助金集中切塊使用，將有限的資金用于當地防洪減災的薄弱之處和急需之處，難以使所處縣(市、區(qū))河流系統治理和統一安排，給防洪減災帶來一定程度的困擾。

(2)補償與保險機制不完善，制約和影響基層防洪減災工作的實際開展。雖然“大水丟、小水收”觀念具有一定程度的共識，但是這些技術措施在管理層面又非常難以實施，原因在于補償與保險機制不完善，“丟”的地方群眾的切身利益沒有得到法律、法規(guī)和政策的切實保障，制約和影響基層防洪減災工作的實際開展。如宣州區(qū)反映，中小河流、圩區(qū)再整治，耕地5～10年淹一次損失不大，難在利益不均衡。由于水陽江、青弋江分蓄洪無安排，是分是蓄，沒有任何補償政策支持。南陵縣反映行蓄洪區(qū)進水要有保障措施，要有綜合性的政策整合退田還水、土地休耕、美麗農村建設等工程保障措施，讓洪水有出路。懷寧縣反映，大圩主動行洪不太可行，上萬的人員轉移壓力大;無人住的小圩，可考慮主動行洪的措施，但前提是需要有合理的補償。盡管很多縣(區(qū))目前已經具有了農業(yè)保險，樅陽縣開展的農業(yè)保險，成效很大，也很成功，但是補償與保險機制尚待進一步補充和完善。

(3)規(guī)劃系統性不夠，給基層防洪減災工作產生影響。目前，雖然對部分中小河流治理進行了規(guī)劃，但是很多規(guī)劃系統性不夠。需要變保護重點的分段治理為統籌規(guī)劃、分期治理。其次在利益相關者參與方面，現有規(guī)劃還是以部門為主，各相關部門參與的廣泛性和深度還需提高。最后，在利益相關部門各相關項目實施的配合方面，如新農村建設、土地整治、移民建鎮(zhèn)、補增耕地、增減掛鉤、宅基地退出等項目，很多都可以與防洪減災工作結合起來。

3對策建議

3.1災后重建必須高度重視、積極推進人水和諧的綜合治水模式

災后水利建設應更加重視人水和諧，不僅要提高防洪排澇能力，而且要提高雨洪調蓄能力，避免堤高水漲的惡性循環(huán)，這既是普遍的愿望，也是基本的要求。目前災后重建考慮的主要模式有：(1)退田還湖、退漁還湖。這一模式主張在易澇區(qū)治理措施上，優(yōu)先考慮退出部分圩垸，增加蓄洪容積，降低湖區(qū)水位，提高減災能力和治澇效益。但在人多地少、保障糧食安全壓力大的現實國情下，此類模式的推進需要慎之又慎。(2)確保重點，達標建設。這一模式要求漫溢潰決的重要圩口按新的洪水位提高堤防工程建設標準，同時針對圩內嚴重的內澇積水問題，大幅提高排澇能力。考慮到中央和地方財力的可行性，只能按輕重緩急分步實施，讓受災地區(qū)的項目優(yōu)先實施，以防止建設內容過多，投資規(guī)模過大。為此對于2016年受災的湖圩地區(qū)，提出了“還湖一批、限制一批、提高一批”的原則，但如何細化審批的標準，避免“不公正、不公平”的責難，仍存在疑問。

筆者建議以“沿堤設溢流堰，自動溢流進洪”作為促進人水和諧的治理方式。堰頂高程即為自然進水納洪條件，避免人為開閘分洪決策難、風險大的矛盾;堰頂溢流保持了河道的行洪能力，空肚蓄洪更能有效削減洪峰;圩區(qū)進水過程緩增，破壞力小，便于組織群眾安全轉移;進圩水量有限，無須等待堵口復堤，在河道水位退至保證水位以下后即可酌情排水，受淹時間大大縮短，更有利于及早恢復生產、重建家園。建議的保障措施包括：以科技手段合理確定堰口位置、堰頂高程與寬度;以工程手段加以護面消能并配置退水設施與面上措施，確保堤防安全，漫而不潰，盡可能減少受淹范圍與時間;以經濟手段補償引導，對于確認愿意采取這種主動進洪方式、分擔洪水風險的圩區(qū)，國家才選作重點，樹立樣板，給予重建資金的優(yōu)先扶持;以行政手段推動落實，并制定配套的政策措施，實現部門間的協調聯動，變“單向推動”為“雙向調控”，即“多得”要與承擔更多義務相掛鉤，才更有利于實現良性互動與把握適度。

3.2中小河流走系統治理道路，變“要我治”為“我要治”

安徽省2016年主要是中小河流發(fā)生了特大甚至是超歷史水位記錄的洪水，各地表達了中小河流要變“重點河段治理”為“統籌規(guī)劃、分期治理”的愿望，要求突破總投資3000萬元的限制，提升河流整體防洪減災能力。按照河流分級管理體制要求，中小河流系統治理是地方政府負擔責任，但是，中央財政加大對中小河流治理的投資力度之后，有些地方卻將當地河流的治理完全看成了中央的責任。我國中小河流量多、面廣，不同河流洪水特性與治水對策不同，同一河流在經濟社會發(fā)展的不同階段，治水的需求、目標與投入的能力也會有顯著的變化。中小河流是自己轄區(qū)的河流，當地水行政主管部門最熟悉河流的情況，最有責任統籌各方的治理需求，提出符合實際的整體規(guī)劃與實施方案來。中小河流的治理，只有所轄地方政府發(fā)揮自主作用，是“我要治”而不是“要我治”，才可能做到統籌規(guī)劃，分步實施，突出重點，因地制宜，多方集資，形成合力。國家的重視與投資，只能起到扶持、鼓勵與引導的作用。

中小河流只有堅持實施分級管理，才可能因地制宜、適應多樣性的需求，才可能循序漸進、恒久堅持，逐步實現綜合治理的目標。因此，當前迫切需要針對新時期中小河流治理的需求與特點，重申并健全河流分級管理體制，進一步明確各級地方政府對中小河流治理的職責。在納入中小河流治理名錄的河流中，進一步明確納入中央政府提供財政支持河段的評估標準，符合扶持、鼓勵與引導標準的河流保留在名錄中，其他河段以及未列入名錄的河流，仍應由相應地方政府承擔治理的責任。

目前我國只有大江大河設立了流域管理機構，而中小河流往往也跨多個行政區(qū)，但并沒有相應的流域治理協調機構。現在要做好中小河流的統籌規(guī)劃，協調好上下游、左右岸、干支流與城鄉(xiāng)間水系開發(fā)治理中的利害關系，就需要建立起相關區(qū)域政府間聯席協商會議制度，并由水行政主管部門牽頭，建立跨區(qū)域、跨部門協作的流域綜合治水規(guī)劃委員會。只有通過體制機制的創(chuàng)新，為中小河流綜合治理提供切實有效的保障，推動與激勵地方政府變“要我治”為“我要治”，才可能避免國家中小河流治理投入越大，實際工作越陷入“等、靠、要”的被動局面;只有構建起良性互動的推進機制，才可能形成中央與地方各級政府及相關部門間綜合治水的合力，逐步提高水安全保障水平，為全面實現小康社會的建設目標打下更為堅實的水利基礎。

3.3加強基礎研究，深入探討新時期水利自主創(chuàng)新發(fā)展模式

自1998年大洪水之后，短短18年間我國人口城鎮(zhèn)化率從30%急速上升到56%。城鎮(zhèn)化大潮的迅猛沖擊下，洪澇風險呈上升趨勢，我國水利建設面臨更大的壓力與挑戰(zhàn)，水安全保障的任務更為艱巨與復雜，傳統的管理體制與運作機制已難以滿足統籌解決水多、水少、水臟、水渾問題等綜合治水新需求。針對凸顯問題和難點，加強基礎研究，深入探討新時期水利的自主創(chuàng)新發(fā)展模式，使水利建設方向的把握、目標的選擇、方案的比選、力量的整合、法規(guī)的約束與價值的導向更具合理性與可操作性。具體建議如下。

3.3.1加強法規(guī)建設

目前我國涉及洪水風險辨識與評估、防洪區(qū)土地保護與利用、流域或區(qū)域性洪水風險管理規(guī)劃以及洪災保險等重要領域的法律法規(guī)仍屬空白，在教育、科研、宣傳、調查、監(jiān)測、公眾參與、糾紛解決機制以及違反法律規(guī)定的相應責任和處罰等方面規(guī)定不足。

(1)研究修訂《中華人民共和國防洪法》，重點在于以下4個方面：①在相關條款中引入風險管理機制。在急劇變化的環(huán)境下，洪水特征的不確定性加大，防洪決策風險增加。防洪法中只有引入風險管理的機制，才有利于推進從控制洪水向洪水管理的轉變;②引入多規(guī)合一機制。目前在綜合治水需求下，許多單一目標的規(guī)劃迫切需要整合，只有通過法規(guī)體制的完善，才能更好地發(fā)揮綜合效益;③明確新形勢下各級政府、防汛部門、社會企事業(yè)單位、個人等在防洪中的職責;④建立利益相關者參與機制。

(2)參照《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》等文件，引入和建立主動進洪地區(qū)的合理補償機制和辦法。目前國家級蓄滯洪區(qū)的運用，已經有補償辦法可以遵循。但是對于中小河流與湖周圩區(qū)，只有完善相應的補償機制和辦法，才能保證有利于人水和諧的主動進洪方式得到切實推進。

(3)引入和建立洪水風險區(qū)全社會/全民洪水保險管理機制。目前圩區(qū)農業(yè)雖然已建立政策性的農業(yè)保險，但是對于土地流轉后大戶經營的模式，特別是大規(guī)模的養(yǎng)殖戶，如何通過保險機制的引入，促進與洪水風險相適應的產業(yè)結構的合理調整，仍有待深入探討。

3.3.2完善管理體制與運作機制

我國防洪工作按照流域或者區(qū)域實行統一規(guī)劃、分級實施和流域管理與行政區(qū)域管理相結合的制度。但是除七大江河之外，對于中小河流，尚缺乏實行流域統一規(guī)劃的管理體制與運作機制。如何將需要統籌規(guī)劃的計劃體制與需要量力而行的市場機制相結合，也是迫切需要積極探索的課題，主要包括：防洪規(guī)劃的綜合協調與輕重緩急逐步實施機制;利益相關者充分參與機制;建設資金的項目式管理與需求式管理相結合的運作機制;各種防洪設施可持續(xù)管理與維護機制;不同部門之間從規(guī)劃到項目實施的管理運作機制;防汛物資儲備、搶險隊伍建設等應急響應的社會化管理與運作機制。

3.3.3加強能力建設

隨著經濟社會的快速發(fā)展，防洪安全保障的需求越來越高，提高安全保障水平的難度也越來越大。如果不能全面提升辨識風險、降低風險、規(guī)避風險、承受風險、分擔分享、應急響應和避免人為加重風險的能力，新時期的治水方針定得再好也難以落到實處。基層防汛機構任務很重，能力建設總體偏弱，缺乏風險管理的意識，且區(qū)域之間差距較大的現象亟待改變。加強能力建設，除了加大資金、技術投入，提高防洪工程體系的“硬實力”外，如何增強各級政府與水利部門進行洪水風險綜合管理的“軟實力”，尤其是值得深入探討的大課題。加強堤壩、涵閘泵站等水利設施安全監(jiān)測和預警能力，尤其是加強自動化、遠程監(jiān)測能力以減少防汛查險人員甚至實現無人值守。

3.3.4構建與發(fā)展階段相適應的人水和諧治水模