第八章公共管理的評價體系8.1學習要求要求學生掌握公共管理評價的標準和方法。理解公共項目的經濟評價和社會評價。掌握公共服務質量的本質；了解公共服務質量評價的體系和方法；理解公民憲章運動的涵義。8.2內容簡述公共管理的過程涉及到社會公眾的利益，其管理的最終績效必須由社會來作出評價。但是，由于公眾利益客觀存在著差異，不同利益的群體對公共管理的績效可能會作出不同的評價，因此，需要形成客觀的評價標準和方法，才能按照符合社會公眾整體利益的要求作出合理的評價。8.2.1公共管理評價的標準和方法公共管理評價是依據一定的標準和方法對公共管理過程加以判斷和評定，并由此對公共管理績效作出結論的過程、公共管理的性質決定了對它的績效評價有別于其他管理機構。在西方管理理論中，占主流的評價標準是：效率、有效性、政治或公共職責的履行。（1）效率是一個生產函數的概念，它表明的是投入要素的組合和它的最大產出的關系，即強調資源、要素的合理利用。它適用于所有的公共管理機構和公共管理過程，是一個衡量工作績效的一般性概念。公共管理的效率標準應該考慮兩個方面的內容：一是單項管理的投入產出，即對某一項具體的公共管理措施和項目進行投入產出的分析，它關心的重點是以較少的投入實現管理的目標。二是全部管理的投入產出，即對一段時期內所有公共管理機構投入產出的比較，它關心的重點是公共管理的投入產出與整個社會投入產出的關系。（2）有效性主要是衡量公共管理產生的各種結果與影響。有效性既強調公共管理措施的可操作性，它以目標實現的可能性為衡量標準，與效率相比，它更突出投入要素的組合方程中產出的解的存在性。有效性也強調公共管理的結果與目標的吻合程度，即公共管理的結果在多大程度上達到了目標要求。從理想的角度來說，公共管理要求實現高效率和強有效性的統一。但是，有效性標準和效率標準之間并不完全一致，效率高不一定是有效性強，同樣有效性強可能會帶來效率的下降。在實際的公共管理評價中，往往會根據具體的公共管理項目以及環境狀況作出選擇。（3）政治和公共職責的履行，這一標準有兩層含義。一是公共管理機構不僅要對管理結果負責，而且還要堅持管理程序公正性、合法性；二是必須公開回答來自社會各方面的查詢和提問，而非公共機構則沒有這一要求。與企業管理相比，公共管理要承擔更大的風險，在任何時候、對任何一件事情都有可能政治化。企業管理中，商業秘密是受法律保護的，而在公共管理中，除了涉及國家機密或法律所規定的保密內容之外，公共管理機構工作的公開化是理所當然的。8.2.2公共項目的評價公共項目的特點，決定了其目的是為了滿足社會公眾日益增長的文化生活的需要，決定了其投資活動主要是為社會提供使用價值和其他有用效果（即其中有可以用貨幣計量的部分，也有不能用貨幣計量而只能以效用來表示的部分），而不是為了獲取價值。因此，公共項目的投資經濟效益主要不是體現在它的營利性上，而是體現在其適合效果上。從質的規定性來看，它是指資源消耗與社會需要的滿足之間的關系；從量的規定性來看，就是用一定的資源消耗獲取滿足社會需要的使用價值和其他有用效果，或是用最小的資源消耗獲取滿足社會需要的使用價值和其他有用效果來表示，也就是說，是其付出的代價與其社會受益程度之間的對比關系。只要二者之間的對比關系是有效的（即以一定的代價獲取最大的社會收益）、經濟的（即在獲取一定的社會收益下所付出的代價最?。岔椖烤椭档猛顿Y建設，否則，就要予以否定。公共項目的社會評價是對公共項目為實現社會發展目標所作貢獻與影響的一種評價方法。這種方法是把項目置于整個社會之中，從全社會角度出發，考察、分析、預測項目對社會發展目標的影響程度，綜合評價項目對社會發展的貢獻，判斷項目在社會效益方面的可行性，以作為投資決策的科學依據。其目的是促進公共項目對國家社會發展目標的順利實現，使項目與其所處社會環境相互協調，從而達到全面提高項目投資效益和推動社會進步的目的。8.2.3公共服務質量評價公共管理就其本質而言，不是管制而是服務。作為管理對象的社會和公眾是公共管理機構環繞運行的中心，公共管理機構的職能是滿足社會和公眾對管理的要求，社會和公眾的意愿與要求是公共管理的出發點和歸宿點，公共管理的目的不是向社會和公眾提供價值，而是為他們追求利益和實現價值提供便利條件。因此，評價公共管理機構績效優劣，主要不是看它投入了多少資源，做了多少工作，而是要考察它所做的工作在多大程度上滿足了社會和公眾的需要，這就揭示了公共管理機構績效評估上的一種全新價值取向——滿意原則。以滿意原則作為公共管理機構績效評估的最終尺度，不僅是民主本質宗旨的必然體現，同時也是當今世界公共管理發展的客觀要求。公共服務主要是通過下列機制導入用戶滿意理念的：（1）競爭驅動機制。由于公共服務長期的壟斷經營導致了競爭驅動機制的缺乏，使得公共服務難以形成核心競爭能力。在企業經營中，質量必須以用戶的需要為始點，以用戶的感知為終點。而用戶所認為的價值總是與供應商所認為的價值有著重大差別，所以企業管理的基礎必須是用戶的價值觀念。公共服務領域內競爭的逐漸強化和領域外各種組織的滲透，使得超越質量的競爭手段——用戶滿意必然成為公共服務機構持久競爭優勢的源泉。（2）行業運營機制。公共服務除具有一般的服務特性外，還具有自己的特殊性：公共服務的區域性供求矛盾特別突出；相關因素較多，所涉及的競爭具有特殊性和復雜性；公共服務設施具有先天剛性，轉換成本極高。這些一般服務特性和自身的特殊性使得公共服務長期漠視用戶的需求，并使產品的用戶需求導向弱化。產品特性及其組合與用戶需求匹配的失衡造成用戶利益的隱性損失，使得用戶滿意程度降低，從而削弱了公共服務的運營效率。為此，公共服務機構必須借助于用戶滿意理念來指導其具體的運營活動。（3）文化驅動機制。組織文化是支持組織長期發展的內在動因，是組織的靈魂。公共服務機構對消費者利益的長期漠視，不僅對外不能使消費者滿意，而且對內也極大地渙散了組織的凝聚力，破壞了組織健康發展的正常機理。一個不懂得尊重用戶的組織，其共同使命感的缺乏使得組織成員只能以管理者意愿和制度作為價值取向，進而導致組織文化的僵化。公共服務機構要想在市場經濟條件下獲得長期持續的健康發展，就必須選擇以用戶滿意理念為指導的新型組織文化。而用戶滿意理念中的“用戶”既包括具體的現實的個體用戶和群體用戶，還包括了抽象的潛在用戶；“滿意”既追求現實用戶的感知滿意，又追求潛在用戶的口碑效應，因此用戶滿意理念指導下的組織文化把“為用戶服務”落實到各個具體環節。這一具體化過程不僅強化了組織行為的正向效應（員工價值取向），而且也強化了外界環境要求（用戶訴求）向組織內的傳遞效應，進而促進組織提高其市場適應能力。公共服務企業必須把服務質量管理作為核心和重點，把不斷提高服務質量，更好地滿足顧客和其他受益者的需求作為管理和發展的宗旨。服務質量體系就是為實施服務質量管理所需的組織結構、程序、過程和資源。包括三個方面內容：（1）服務質量體系的內容應以滿足質量目標的需要為準。（2）公共服務企業的質量體系主要是為滿足內部管理的需要而設計的。它比特定顧客的要求更廣泛，顧客僅僅評價該服務質量體系的相關部分。（3）為了合同或強制性質量評價的目的，可要求對已確定的服務質量體系要素的實施進行證實。公民憲章運動是用憲章的形式把公共部門服務的內容、標準、責任等公之于眾，接受公眾的監督，實現提高服務水平和質量的目的。8.3本章知識點1、公共管理評價的標準2、公共管理評價的方法3、公共服務質量的含義和本質4、公共項目的經濟評價和社會評價4、用戶滿意原則的涵義5、公民憲章運動的涵義8.4思考題1、如何理解和處理公共管理評價三個標準之間的關系？2、在公共管理中為什么會出現效率與有效性不統一的情況？3、如何理解公共項目的社會評價？3、公共服務有什么特殊性4、用戶滿意理念在公共服務中如何運用？5、英國公民憲章運動形成的主要原因是什么？6、公共服務承諾制對提高公共服務質量有何作用？8.5例題與習題例題：1、如何理解和處理公共管理評價三個標準之間的關系？答：公共管理的三個標準之間的關系是：政治和公共職責的履行是條件性標準，效率是手段性標準，有效性是目的性標準。在處理三個評價標準的關系時，應根據具體公共管理項目以及環境狀況做出合理的選擇。2、在公共管理中為什么會出現效率與有效性不統一的情況？答：這是因為這兩個標準的指向性不同，結果會出現這樣的情況：效率高不一定有效性強，而有效性強卻可能會帶來效率的下降。在公共管理中，不能過于偏重于強調某一個標準，而應實現兩個標準之間的平衡。3、用戶滿意理念在公共服務中如何運用？答：公共管理機構提供的是公共服務，那么，只有當公共服務因能滿足消費者的需要而為消費者接受時，才真正是有績效的。因此，從根本上看，社會和公眾的“滿意程度”是評價公共管理機構績效的全面性、綜合性、終極性的尺度，公共管理機構必須借助市場檢驗方法，定期征求社會和公眾對公共服務的滿意程度。堅持以服務對象滿意度測評公共管理機構績效，首先，必須明確公共管理機構的具體服務對象。其次，要了解服務對象的需求結構。這是設計標示服務對象受益狀態指標體系的邏輯前提。滿意是指行為主體的內在需求得到滿足以后而產生的內心愉悅，以及對滿足需求的服務行為及其提供者表示認可支持的一種主觀心理狀態。測評服務對象的滿意程度，應先了解服務對象的需求結構，并加以分析、綜合、歸類，據此設計能夠準確標示出服務需求滿足程度的具體指標體系。習題：一、名詞解釋1、公共管理評價2、公共項目的經濟評價3、公共項目的社會評價4、服務質量體系二、簡答題1、公共管理評價的有效性標準的含義是什么？2、公共管理評價的公共職責履行標準的含義是什么？3、公共服務有什么特殊性？4、現代公共服務質量觀的內容是什么？5、什么是“公民憲章”運動？三、論述題1、應該如何理解和處理公共管理評價三個標準之間的關系？2、在公共管理中為什么會出現效率與有效性不統一的情況？3、如何處理公共項目經濟評價和社會評價的關系？4、如何保證公共項目社會評價的有效性？5、用戶滿意理念在公共服務中如何運用？6、英國“公民憲章”運動形成的主要原因是什么？7、公共服務承諾制對提高公共服務質量有何作用？四、分析題1、從1995年起香港工營部門開展服務承諾活動，所涉及的面涵蓋了幾乎所有的公營部門（包括政府所屬的一切部門、公共公司和法定的非部門性公共機構、公立學校、電臺、電視臺等各種公營機構）。就其內容看，大致包括這樣一些項目：（1）服務范圍，這主要涉及的是本機構的職責領域以及服務對象；（2）服務目標及標準，如簡化辦事程序，所要達至的服務水準，接受服務的市民所要獲得的基本服務質量等；（3）服務環境，市民接受服務時所應受到的禮貌，必要的告示，環境條件等；（4）市民的角色，如市民可以通過何種聯絡方式、聯絡組織