“十三五”環境經濟政策體系建設文/董戰峰

“十二五”：環境經濟政策體系

大量政策出臺實施。同傳統的行政命令型政策相比，環境經濟政策在減少管理成本、調整利益分配關系、調動各方積極性以及籌集環保資金等方面具有顯著作用。經濟合作與發展組織(OECD)成員國的環境經濟政策發展史，充分證明了環境經濟政策在建立環境保護長效機制、提升環保工作效率中的重要作用。隨著我國市場經濟的不斷健全發展，環境經濟政策適用的政策環境逐步具備，環境資源的價值漸被認可，環境經濟政策越來越受到重視。“十二五”以來環境經濟體系建設取得重大進展，國家出臺了大量的環境經濟政策，涉及財政、水費、價格、補償、排污權交易等多個方面（見圖1）。據不完全統計，2021年度國家層面約出臺67項環境經濟政策文件，2021年國家層面約有30項環境經濟政策文件。

環境財稅、定價政策是改革重點。“十二五”時期環境經濟政策進入快速發展期。其中，環境財政政策、環境稅費政策、環境資源定價政策是重點。國家實施了良好湖泊專項資金政策、大氣污染防治行動計劃專項資金，以及對環保財政資金項目推進實施基于績效的管理試點等。綠色稅收建設也在加快，資源稅從價計征范圍逐步擴大，原油、天然氣資源稅改革在全國全面鋪開；消費稅、增值稅和車船稅等環保相關稅種的綠色化也是“十二五”綠色稅收改革的重點；環境稅費改革也在推進，盡管環境稅改革方案沒有出臺，但是已經在集中論證階段；排污費改革取得突破，現行排污收費制度從2021年開始建立，已實施11年之久，也暴露了一系列問題，特別是征收標準低的問題，污水類和廢氣類污染物排污費征收標準僅分別為每污染當量0.7元和0.6元，這一標準自2021年6月開始上調l倍，說明排污收費改革經過多年努力取得了較大突破。全國全面實施燃煤電廠脫硫、脫硝和除塵電價政策，目前脫硫電價加價標準為每千瓦時1.5分錢，脫硝電價為1分錢，除塵電價為0.2分錢。環保電價對調動燃煤電廠安裝環保設施的積極性，減少大氣污染物排放發揮了重要作用。截止到2021年3月份，全國脫硫機組裝機達7.5億千瓦，脫硝機組和采用新除塵技術機組的裝機容量已分別達到4.3億千瓦和8700萬千瓦。水價改革主要集中在階梯水價，2021年底前，設市城市原則上要全面實行居民階梯水價制。

環境經濟政策體系建設取得較大突破。除了環境財稅、環境定價等環境經濟政策發展較快外，其他環境經濟政策進展較慢，但也有較大突破。國家發布了《綠色信貸指引》，推動銀行業積極調整信貸結構，防范環境與社會風險，促進經濟發展方式轉變和經濟結構調整；《關于開展環境污染強制責任保險試點工作的指導意見》出臺，強制型環境污染責任險在重點典型行業的試點啟動。2021年8月25日，《排污權有償使用與交易試點指導意見》出臺實施，這是國家首次出臺有關排污權有償使用與交易的政策文件，雖然主要是指導地方試點深化探索，但在一定程度上表明探索多年的排污權交易政策終于取得一定進展，目前已有11個省份成為環保部和財政部聯合批復的國家試點。生態補償也取得較大進展，重點生態功能區、林業、草地、流域等領域的生態補償體系基本建立，新安江跨省流域生態補償試點對我國跨區域補償問題作出了有益探索。

市場機制在環保工作中的地位和作用逐漸加強。充分發揮市場機制在資源配置中的作用是解決環境資源無序使用的重要措施，“十二五”時期利用市場機制深入推進環保工作取得較大進展，主要體現在：一是新《環境保護法》（下稱《環保法》）的頒布，對違法排污企業實行上不封頂和“按日計罰”，提高了違法成本，解決了過去調控企業污染責任處罰經濟政策手段不夠硬的問題；二是企業環境信用體系建設逐漸完善，“十二五”期間，《企業環境信用評價辦法（試行）》頒布并實施，加上新《環保法》規定環保部門應將企業的環境信用信息記錄并公開發布，這對促進企業主動改進環境管理具有重要意義；三是綠色金融體系逐漸深化，全國有27個省（市、區）出臺了有關綠色信貸政策推進綠色信貸試點，新《環保法》的有關規定固化了環境污染責任保險實施的法律基礎，試點地區和范圍迅速擴大，環境污染責任保險對重點領域環境風險防控的調控功能有望得以強化，綠色保險逐漸成為應對環境污染風險的有效市場手段；四是推進排污權有償使用與交易政策的指導意見的出臺，明確了國家排污權有償使用與交易政策試點探索的路線圖，是環境市場制度的重大突破；五是大力推進實施政府與社會資本合作模式(PPP)和第三方治理，對于明確企業治理責任，吸引社會資本進入到環保市場，提高污染治理效率具有重要意義。

企業環境成本合理負擔機制不斷健全。企業環境成本的負擔主要有兩種形式，包括稅費和價格，“十二五”時期環境稅費政策和環境資源價格政策體系逐漸完善，環境成本逐步體現。針對一些重點礦物資源的資源稅的征收標準提高、排污費標準提高以及污水處理費征收標準的提高，在一定程度上推進了企業環境成本的內部化。脫硫脫硝除塵環保電價加價政策的出臺實施，促進了燃煤發電企業與環保設施的投運，鼓勵風力、太陽能、生物質等可再生能源發電的新能源價格政策也陸續出臺，對能源結構調整發揮了重要作用。而針對高污染、高能耗企業實施階梯電價，對于重點行業的落后產能專門實施了懲罰性加價政策，對加快“雙高”重點行業落后產能退出發揮了重要作用。

“十三五”環境經濟政策體系建設面臨三大挑戰

環境經濟政策法制化建設不到位。健全的法律是政策執行的重要保障，成熟的環境經濟政策需要以相關的立法為基礎才能得到有效實施。盡管新《環保法》對環境污染責任險、生態補償、排污收費等經濟政策予以規范，但這畢竟只是提供了一個法制化建設的原則框架，總體上看我國環境經濟政策法制化建設還遠遠不夠。一是我國環境經濟政策法律地位不高，多為指導性的“意見”、“通知”或“暫行辦法”，且已出臺的政策文件中原則性要求居多，實質性內容偏少，現有的環境經濟政策文件法律效力較低、可操作性條款缺乏，難以給地方試點以有力的支持，客觀上造成了環境經濟政策建設的滯后；二是環境經濟政策法制化不到位，環境違法成本低的弊端削弱了經濟政策作用基礎，環境違法行為往往會使企業獲得遠遠超過環境經濟政策所能調節的利益幅度，從而部分環境守法企業將不具備市場競爭優勢，出現“劣幣驅逐良幣”的環保困境。

資源環境定價機制不健全。一是資源環境產品價格尚未完全真實地反映長期環境損害和環境恢復成本，“資源低價、環境廉價”模式的價格機制無法激勵環境治理和改變生產者、投資者的環境行為；二是部分地方政府越位、錯位，人為壓低環境成本，導致市場價格扭曲，使得企業實際承擔的環境成本更是遠低于應承擔的成本責任，企業的真實環境成本難以內部化，導致企業污染治理動力缺乏；三是逐利的市場投資者和銀行機構對環保市場信心不足，環保產業難以獲得足夠的發展機遇，銀行機構和投資者仍然傾向于選擇重化工企業，以保障穩定的利潤收入，導致環保技術、設備與服務供給不足，形成惡性循環。

環境經濟政策實施不到位。一是環境經濟政策作用空間不大，環境政策與國家宏觀經濟政策長期脫節，環境保護讓位于經濟發展的思維在一些地方仍舊根深蒂固，作用范圍受到很大抑制；二是環境經濟政策覆蓋面不夠，大多數環境經濟政策集中在生產環節，在流通、分配、消費等環節手段少、作用小，全方位的環境經濟政策體系尚未形成，難以真正實現環境優化經濟發展；三是環境經濟政策的操作性有待提高，政府一般重視政策的制定和出臺，而對政策實施的配套措施和能力支撐建設不夠重視，也不重視對環境經濟政策作用對象的宣傳引導，致使許多政策的執行力嚴重弱化，影響政策的操作性，甚至導致一些政策未能全面和深入推行下去，造成政策資源的浪費。

“十三五”環境經濟政策改革思路

“十三五”時期，是全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨的關鍵期，經濟社會發展邁向新常態，環境資源承載力逼近上限，公眾環境關注和利益訴求幾何增長，環境保護面臨重大轉型和機遇改善。環境經濟政策是環境保護制度建設的重要組成部分應作為全面深化經濟體制改革，以及生態文明建設的重中之重來抓。

基本思路。“十三五”環境經濟政策體系建設應在依法治國的總要求下，積極籌劃環境經濟政策創新發展思路，充分發揮市場和經濟手段在環境保護中的作用、充分發揮市場對資源配置所起的決定性作用，破解資源環境約束，推進環境管理轉型。堅持以科學發展觀為指導，以生態文明理念為引領，貫徹落實黨的“四個全面”戰略部署，把制度建設作為推進生態文明建設的重中之重，健全自然資源產權制度，完善環境市場機制，綜合運用財政、稅收、價格、信貸等經濟手段，建立政府與市場統籌，法律、經濟、技術和行政辦法協調的系統完整的環境經濟政策體系，把生態文明建設納入法治化、制度化軌道。

改革原則。(1)強化法制化建設。以新《環保法》等法律法規為基本依托，圍繞環境質量改善，污染減排、環境風險防范、環境基本公共服務建設，加快資源環境產權、排污權有償使用及交易、生態補償、政府和社會資本合作模式(PPP)，第三方治理等環境經濟政策創新，將部分環境經濟政策納入法制化軌道。(2)系統推進與重點完善相結合。按照“建立系統完整的制度體系，把生態文明建設納入法治化、制度化軌道”的要求，加強頂層設計，從生產、流通、分配、消費的再生產全過程入手，以自然資源資產產權、自然資源資產負債表、生態環境損害賠償和責任追究、生態補償等重大制度為突破口，加快環境經濟政策制度改革與創新。(3)由易而難分步推進實施。鑒于環境經濟政策體系建設的復雜性，“十三五”時期環境經濟政策改革要分階段、有針對性的實施。環境經濟政策重點突破期主要是改革和完善現行環境經濟政策，力爭到2017年實現該目標；2021—2020年的主要任務是全面提升環境經濟政策體系、使政策多樣化和制度化，形成較為完善和成熟的環境經濟政策體系；2020年及以后是政策優化期，要將環境經濟政策運用到環保之中并根據環保需求有所調整和優化，使之適用于我國的環境保護。(4)強化評估和配套建設。針對部分環境經濟政策實施效果不佳的問題，開展政策實施績效評估，加強部門配合，完善配套政策機制建設，加強政策制定實施過程中的公眾參與，提高政策制定的質量，提高政策實施效果。

政策目標，到2020年，排污權有償使用與交易、環境金融、生態補償等重點經濟政策取得顯著進展，政策效果更加明顯。環境經濟政策評估機制初步建立，環境經濟政策制定的科學化水平大幅提高。環境經濟政策體系更加完善，在環境管理中的地位更加重要，基本形成系統完整的環境經濟政策體系。“十三五”著力完善三項長效機制

完善環境財政機制。當前和今后很長一段時期環境財政仍將是環境經濟政策體系完善的重點。“十三五”時期環境財政機制的完善主要包括加大環保財政資金投入力度、優化環保專項資金的結構以及創新環保財政資金的使用模式。環保財政資金投入方面，需要明晰中央與地方環境保護事權，中央財政加大對屬于中央事權的環境保護項目支持力度和對重點區域污染防治的支持力度；地方各級人民政府要重點支持涉及民生的項目和工作。環保專項資金結構優化方面，中央財政統籌整合主要污染物減排等專項，設立大氣污染防治專項資金，出臺大氣污染防治專項資金管理辦法；建立基于績效的環保資金使用方式，研究采取專項轉移支付等方式，按照治理成效實施“以獎代補”。創新環保環境財政資金使用模式，完善環保電價等環境補貼政策，適時調整環保電價補貼標準，研究將脫汞納入環保電價的可行性。繼續發布《節能產品政府采購清單》和《環境標志產品政府采購清單》等，穩步推進政府綠色采購制度。建立環境損害賠償基金。

完善環境資源定價機制。在充分發揮市場在資源配置中的重要作用，深入推動現有稅種“綠色化”、完善環保收費制度、改革環境價格政策以及健全綠色貿易政策等方面，充分實現市場定價和資源有償使用。“十三五”時期，現有稅種的“綠色化”主要任務是繼續推進環境保護稅法出臺，制定及出臺環境保護稅稅收收入使用方案以及其他配套法規等，推進在全國開始征收環境保護稅。推進現有資源稅和消費稅的改革，將資源開采利用的生態環境成本逐步納入資源稅，進一步發揮消費稅對污染產品消費行為的調節作用。同時，需要進一步完善稅收環保優惠政策，研究制定有利于環保產業發展的稅收優惠政策方案。進一步完善環保收費政策，鼓勵地區污染物種類差異化，實行差別收費政策；完善污水處理收費，推動污水處理費定價市場化，鼓勵實行差別化收費標準以及將污水處理效率納入收費標準；進一步改革環境價格政策，加強研究并出臺自然資源定價指南，全面推行階梯價格政策，實行差別價格等。進一步加強對外投資企業環境管理，推進綠色產品貿易便利化，加強對進出口產品的環境監管，重視投資企業的環境績效以及利用“兩行一金”推進綠色經濟。

完善環境市場機制。充分發揮市場在環保融資、排污權交易、環境污染治理等方面的作用，推動融資手段多樣化、污染治理市場化。深化綠色信貸服務，加強綠色金融政策評價體系研究，推動建立有利于政策性金融機構支持環保的政策和機制，發布重點行業綠色信貸指南；完善環保污染責任保險政策，加強宣傳和教育引導企業自主投保，創新政策引導和獎勵機制，引導高環境風險企業開展風險管理，加強環境污染責任保險能力建設；完善綠色證券政策，加快推動上市公司環境信息公開，培育和發展綠色債券市場。逐步全面建立排污權有償使用和交易制度，實施排污權有償使用，研究制定排污權有償使用費收取使用和交易價格等管理規定，進一步規范各地定價方法和依據；加快推進排污權交易，研究制定鼓勵排污權交易的財稅等扶持政策，鼓勵試點地區積極探索和創新交易機制；建立排污權儲備制度，積極探索排污權抵押融資，鼓勵社會資本參與污染物減排和排污權交易。推進環境污染治理市場化，推廣運用環保政府和社會資本合作模式(PPP)，全面推進污水、垃圾處理、生態修復等資源環境和生態保護項目的政府和社會資本合作模式，開展環保政府和社會資本合作項目績效評價；推進環境污染第三方治理，推進實施《關于推行環境污染第三方治理的意見》，盡快制定出臺相關配套制度；加快建立健全環保責任界定機制、加強環境污染第三方績效評價、建立環保企業誠信檔案和信用累積制度，強化政策引導和支持，研究出臺第三方治理項目增值稅即征即退政策。

“十三五”重點夯實三項基礎

繼續深化環保綜合名錄機制，完善環保綜合名錄管理文件體系。正式發布《環境保護綜合名錄管理辦法》、《環境保護綜合名錄制定管理辦法》、《環境保護綜合名錄制定技術導則》等系列規范性文件。創新豐富名錄形式，固化和豐富名錄應用機制，定期制定與發布環保綜合名錄地方版，探索制定“高污染、高環境風險”工序與工段名錄，針對綠色貿易、綠色信貸、綠色保險、綠色稅收等方面環境經濟政策的具體需求，制定并發布專項子名錄。提升名錄與國家基礎統計制度和管理制度的融合性，加強與國家基