公共管理導(dǎo)論CONTENTS法治與監(jiān)督公共管理與法治公共管理與監(jiān)督法治政府建設(shè)

公共行政與法律公共行政依據(jù)之一：政治與法治。從公共行政發(fā)展的歷史來看，公共行政活動受到兩種價值的主導(dǎo)：一是公共行政深植于政治意識形態(tài)，服務(wù)于政治目標(biāo)，因而時常成為執(zhí)政黨實(shí)施政治意圖的工具；二是公共行政背靠憲法，憲法價值潛入公共行政，實(shí)施法律成為公共行政的重要使命。這公共行政依據(jù)之二：法律與法理。什么是法律？法律與法理之間有何區(qū)別？學(xué)者對不同法律體系中的法律有不同的界定，具體來說有以下幾種觀點(diǎn)：法律是一套規(guī)范或是一套義務(wù)；法律是法官做出的一系列決定；法律是司法機(jī)構(gòu)的行為；法律是國家；法律是一套道德原則。公共行政依據(jù)之三：成文法與判例法。公共行政依據(jù)之四：行政法與公法。公共行政依據(jù)之五：國內(nèi)法與國際法。隨著全球化時代的來臨，國家越來越多地加入國際條約、國際協(xié)議和協(xié)定之中。于是，國際條約、協(xié)議、協(xié)定、規(guī)則等各種國際規(guī)則規(guī)定也成為公共行政活動的重要依據(jù)之一。新公共管理運(yùn)動的興起并沒有使傳統(tǒng)的公共行政消失，因此，公共行政與法律之間的關(guān)系仍在存續(xù)。新公共管理新增依據(jù)之一：社團(tuán)法。新公共管理新增依據(jù)之二：合同法。不同類型的合同挑戰(zhàn)著不同法律，總體來看，有以下四種：績效合同購買公共服務(wù)合同審計(jì)競爭合同用工合同這些合同是適用經(jīng)濟(jì)合同法、勞動合同法還是公務(wù)員法存在諸多爭議。有些國家試圖制定行政合同法規(guī)避這些法律爭議。但是，無論采用何種法律形式，公共管理的法律依據(jù)已經(jīng)擴(kuò)大了。新公共管理與法律新公共治理保留了傳統(tǒng)公共行政和新公共管理的一些做法，但也增加了諸多新的組織和新的協(xié)調(diào)機(jī)制，與此同時也帶來了大量新的規(guī)則在公共事務(wù)活動中的運(yùn)用，這些新的規(guī)則通常被學(xué)界稱為“軟法”（與“硬法”相對）。新公共治理新增依據(jù)之一：自治規(guī)則。新公共治理新增依據(jù)之二：國際規(guī)則與協(xié)議。新公共治理與法律行政法治原理有關(guān)行政法治原理的研究有三個層面：一是宏觀層面，主要研究法與國家的關(guān)系，即法是國家的產(chǎn)物還是國家是法的產(chǎn)品，由此形成多種法學(xué)理論。二是中觀層面，主要研究法與政權(quán)之間的關(guān)系，即法與國家政權(quán)中所有機(jī)關(guān)的關(guān)系以及行政機(jī)關(guān)與它們之間的關(guān)系，這類研究是以法與權(quán)力的關(guān)系為切入點(diǎn)的政治學(xué)研究路徑。三是微觀層面，主要研究法與政府間的關(guān)系（重點(diǎn)是與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系），這類研究沿著行政法學(xué)路徑探討行政法治的具體要求，上述各個層面內(nèi)含三種基本原理。合法性原理合規(guī)性原理合理性原理中國行政法治原則根據(jù)上述行政法治原理，我國的行政法治原則包括以下幾個方面的內(nèi)容：依法行政職權(quán)法定控制自由裁量權(quán)權(quán)利救濟(jì)法治與德治理想狀態(tài)的法治有如下特征：

憲法和法律至上憲法效力等級最高所有組織和個人都要守法違反憲法和法律必須追究責(zé)任無法外特權(quán)民主立良法所有的法是良法，良法是法治的前提為了制定出良法，必須堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，不斷改善立法質(zhì)量控制和制約公約力凡是源自公共權(quán)力的權(quán)力都要受到控制和制約公共權(quán)力受制度約束保障人權(quán)公民在法律面前一律平等，國家尊重和保障人權(quán)，公民的人身自由、人格尊嚴(yán)不受侵犯，憲法和法律規(guī)定公民享有的各項(xiàng)權(quán)利能得到實(shí)現(xiàn)。維護(hù)公平正義政府要通過政務(wù)公開、透明實(shí)現(xiàn)公平，任何國家公權(quán)力機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)及時準(zhǔn)確地公開其公權(quán)力運(yùn)作的信息，提高公權(quán)力運(yùn)作的透明度。通過獨(dú)立司法維護(hù)公正，法院、檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)，不受任何國家機(jī)關(guān)、政黨、社會團(tuán)體和個人的非法干涉，確保司法的獨(dú)立和權(quán)威。實(shí)現(xiàn)法治是一項(xiàng)系統(tǒng)的、長期的工程，需要多方面共同努力。首先，要把法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)作為實(shí)現(xiàn)法治目標(biāo)的戰(zhàn)略部署。其次，始終將共同推進(jìn)依法治國、依法執(zhí)政、依法行政作為實(shí)現(xiàn)法治目標(biāo)的戰(zhàn)略行動。最后，全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法是實(shí)現(xiàn)法治目標(biāo)的具體舉措。就形式意義上的法治來看，它指的是在日常實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)規(guī)則意識，行政人員依照相關(guān)規(guī)則或政策辦理日常事務(wù)；同時，行政命令制定也要有明確的法律條文作為依據(jù)，即立規(guī)有據(jù)從實(shí)質(zhì)意義上的法治來看，它表現(xiàn)為在治國實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)法律的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，一切以法律為準(zhǔn)繩，任何人不能凌駕于法律之上?！胺ㄖ巍笔桥c“人治”相對立的概念：“人治”主要是指依靠個人權(quán)威性和個人崇拜的作用來管理政權(quán)、實(shí)行政治統(tǒng)治，是依靠統(tǒng)治者個人的權(quán)威治理國家的一種政治表現(xiàn)形式?！胺ㄖ巍币箢I(lǐng)袖或領(lǐng)導(dǎo)者在法律約束條件下充分發(fā)揮領(lǐng)袖或領(lǐng)導(dǎo)者個人魅力，以推動一種法律精神形成以及遵法守法的社會狀態(tài)。法治與德治“德治”是指用道德、禮儀、音樂和文化等所謂軟手段重塑人們的價值觀和指引人們的行為。法律是準(zhǔn)繩，任何時候都必須遵循；道德是基石，任何時候都不可忽視。我國在社會治理中推行德治有著優(yōu)良的傳統(tǒng)。古代中國統(tǒng)治者或思想家認(rèn)為，在社會領(lǐng)域的德治有兩層含義：一是采用各種惠民措施，“衣食足而知榮辱”，得到民眾真心歸附；二是積極實(shí)施教化，先教后罰，不專以刑立威，通過德治實(shí)現(xiàn)社會和諧，民眾生活安定。2001，黨中央提出把依法治國與以德治國緊密結(jié)合起來的治國方略。2012年，黨的十八大提出社會主義核心價值觀，并認(rèn)為社會主義核心價值體系是興國之魂。一系列重大戰(zhàn)略部署促使中國特色主義的德治體系日趨成熟。法治與德治中國特色社會主義的德治也應(yīng)包括兩個部分：發(fā)展民生，通過良好的民生建設(shè)逐步讓公民知書達(dá)理，享受和維護(hù)現(xiàn)有的幸福生活。培育和踐行社會主義核心價值觀?！案粡?qiáng)、民主、文明、和諧，自由、平等、公正、法治，愛國、敬業(yè)、誠信、友善”是我國社會主義核心價值觀的內(nèi)容。CONTENTS法治與監(jiān)督公共管理與法治公共管理與監(jiān)督法治政府建設(shè)公共管理形式與監(jiān)督體系廣義上的行政監(jiān)督是指行政機(jī)關(guān)自身及外部其他國家機(jī)關(guān)、組織、公民對行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員的執(zhí)行過程及行為是否遵守法律法規(guī)規(guī)章進(jìn)行監(jiān)督，對行政執(zhí)行過程及其結(jié)果進(jìn)行控制，以保證法律法規(guī)規(guī)章的正確執(zhí)行和行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。狹義上的行政監(jiān)督是指行政組織對機(jī)關(guān)自身及其公務(wù)人員進(jìn)行監(jiān)督，也被稱為行政內(nèi)部控制。行政監(jiān)督的類型：從行政監(jiān)督主體來看，包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、其他機(jī)關(guān)、專門監(jiān)督系統(tǒng)和一般監(jiān)督系統(tǒng)。從行政監(jiān)督對象來看，主要涉及行政機(jī)關(guān)和行政人員的行政過程和行政行為。從行政監(jiān)督的目標(biāo)來看，行政監(jiān)督的目標(biāo)包括合法性監(jiān)督和合理性監(jiān)督。從行政監(jiān)督的內(nèi)容來看，行政監(jiān)督可分為行政指派監(jiān)督、行政指導(dǎo)監(jiān)督和行政評價監(jiān)督。從行政監(jiān)督的功能來看，可以分為消極監(jiān)督和積極監(jiān)督。從法定職權(quán)來看，行政監(jiān)督體系可以分為正式監(jiān)督系統(tǒng)和非正式監(jiān)督系統(tǒng)。公共管理形式與監(jiān)督體系行政監(jiān)督的方式有以下九種：工作指導(dǎo)。工作考核。報告、匯報制度。審批制度。預(yù)算、決算與審計(jì)制度。視察、調(diào)查（主要包括行政領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)檢監(jiān)察部門、人大代表政協(xié)等）。督察、督查和督辦.質(zhì)詢、詢問制度（人大、政協(xié)進(jìn)行）。申訴、控告制度。公共管理形式與監(jiān)督體系行政監(jiān)督運(yùn)行的要素包括監(jiān)督者、監(jiān)督對象（或客體）和監(jiān)督機(jī)制。從監(jiān)督的過程來看，行政監(jiān)督包括三個環(huán)節(jié)：確立監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)衡量績效糾正偏差新公共管理的改革產(chǎn)生了大量的執(zhí)行局、自治機(jī)構(gòu)和半自治機(jī)構(gòu)等組織，購買公共服務(wù)應(yīng)運(yùn)而生。公共監(jiān)管（英國行政學(xué)家克里斯托弗·C.胡德等人把它稱為“政府內(nèi)監(jiān)管”）是指正式的內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)，指“某個政府機(jī)構(gòu)被賦予了特定的監(jiān)管權(quán)力，以一種同被監(jiān)管者保持獨(dú)立的方式對其他政府機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管”。中國政府內(nèi)部監(jiān)管體制包括一級政府的行政首長與黨的書記、行政監(jiān)察體系、審計(jì)體系和政府組成部門的行政首長、書記，還包括政府部門內(nèi)部的績效辦公室、投訴科和部門內(nèi)部有特色的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。政府內(nèi)部監(jiān)管機(jī)構(gòu)類型多樣，同樣需要依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行多層次劃分來厘清其復(fù)雜的結(jié)構(gòu)。（見圖）新公共管理與公共監(jiān)管新公共治理的行動者認(rèn)為，公共服務(wù)質(zhì)量的最終監(jiān)督者是顧客。由于公共治理網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行過程是公開透明的，因此不僅網(wǎng)絡(luò)中成員可以相互監(jiān)督，而且顧客（或公民）在實(shí)踐過程中已經(jīng)在監(jiān)督了。新公共治理與公共監(jiān)督公共管理監(jiān)督的發(fā)展趨勢盡管不同的公共管理模式對公共管理的監(jiān)督稍有差異，但是，嚴(yán)厲監(jiān)督公共管理的改革步伐從未停止。從公共管理監(jiān)督的發(fā)展趨勢來看，未來有以下幾種趨勢是值得關(guān)注的：獨(dú)立化趨勢績效化趨勢監(jiān)督鏈加長趨勢協(xié)同化趨勢中國公共管理的監(jiān)督有八種形式和五種方式。全面深化改革過程中，各種監(jiān)督形式和方式都得到了加強(qiáng)，尤其是建立了一系列監(jiān)督機(jī)制，如網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、公開審計(jì)監(jiān)督和政務(wù)公開等。與此同時，中國公共管理的監(jiān)督體系改革也出現(xiàn)了新的發(fā)展趨勢，主要表現(xiàn)為以下三個方面：一是黨的紀(jì)律檢查委員會獨(dú)立性加強(qiáng)二是國家監(jiān)察委員會建立三是業(yè)務(wù)督察呈現(xiàn)增加趨勢中國公共管理的監(jiān)督體系改革CONTENTS法治與監(jiān)督公共管理與法治公共管理與監(jiān)督法治政府建設(shè)法治政府概述何謂法治政府？法治政府并未有明確的概念界定。在英語世界中有g(shù)overnmentruled

bylaw和governmentrulinginlaw。前者是法律規(guī)治政府，后者是政府用法律規(guī)治社會。前者強(qiáng)調(diào)政府自身合乎法律規(guī)定，后者突出政府管理自身和社會符合法律規(guī)定。這兩者的差異反映了西方曾經(jīng)流行的兩種政府理念：消極政府論和積極政府論。“法治政府”不是一個學(xué)術(shù)概念，而是一個政策概念。法治政府的學(xué)理基礎(chǔ)是行政法治。中國在1997年提出“依法治國”的基本方略時，就確定依法行政是落實(shí)依法治國基本方略的重要舉措。2004年發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》，依法行政成為行政活動的基本準(zhǔn)則。隨著建設(shè)“法治國家”戰(zhàn)略部署的提出，法治政府成為推進(jìn)依法行政的更高的目標(biāo)。2010年發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》2015年出臺了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》，法治政府與法治國家、法治社會三位一體建設(shè)因而成為今日乃至未來相當(dāng)長一段時間里的一項(xiàng)重要任務(wù)。法治政府是與不同的法治體系和不同的政治制度相關(guān)的，這使得法治政府的一些特征會因法治體系和政治制度的不同而有差異。盡管如此，法治政府還是有它的一些共通的特征的，這些特征表現(xiàn)在：職權(quán)有限責(zé)任明確民主守信公開透明制約監(jiān)督法治政府的特征法治政府建設(shè)的要求法治政府建設(shè)在中國特色社會主義法治總體系中屬于法治實(shí)施體系，對于法治總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起著關(guān)鍵作用?？梢园阎袊厣鐣髁x法治總體系分為法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系和黨內(nèi)法規(guī)體系。在這一體系中，法律規(guī)范體系和黨內(nèi)法規(guī)體系解決有法（國法與黨規(guī)）可依的問題，是依法治國的前提；法治監(jiān)督體系和法治保障體系解決有法能依、有法必依、違法必究的問題，是依法治國的保障；法治實(shí)施體系解決嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法的問題，是依法治國的關(guān)鍵。法治政府建設(shè)是促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要途徑。法治政府建設(shè)的要求職能科學(xué)要求政府職能的設(shè)定能夠正確處理以下關(guān)系：政府與市場關(guān)系、政府與社會關(guān)系、政府與企業(yè)關(guān)系、政府與事業(yè)單位關(guān)系、政府與國有資本關(guān)系等。權(quán)責(zé)法定要求政府的職權(quán)和職責(zé)應(yīng)由法律明確規(guī)定。權(quán)責(zé)法定的宗旨在于保障政府不越位、不錯位、不缺位。執(zhí)法嚴(yán)明要求政府嚴(yán)格執(zhí)法，對違反社會秩序、經(jīng)濟(jì)秩序和行政管理秩序的人和事應(yīng)嚴(yán)肅查處，依法應(yīng)監(jiān)督檢查的必須監(jiān)督檢查，依法應(yīng)給予行政處罰的必須給予行政處罰，依法應(yīng)采取行政強(qiáng)制措施的必須采取行政強(qiáng)制措施。公開公正包括公開和公正兩項(xiàng)要求：公開是法律對政府行政行為程序的要求；公正主要是法律對政府行政行為的要求廉潔高效包括廉潔和高效兩項(xiàng)要求：廉潔要求政府機(jī)關(guān)和政府官員行使職權(quán)時不謀私利，不貪腐，干干凈凈做事，堂堂正正為官；高效要求政府機(jī)關(guān)和政府官員行使職權(quán)時遵守法定時限，積極履行法定職責(zé)，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便行政相對人。守法誠信包括守法和誠信兩項(xiàng)要求：守法要求政府機(jī)關(guān)和政府官員不僅應(yīng)依法行使