國外成功經驗對我國空間治理體系構建的啟示劉琪',羅會逸',王蓓2(1.湖南省人民政府發展研究中心，長沙410011;2.保險職業學院，湖南長沙410014)摘要：美國、德國、日本等發達國家在空間治理體系構建方面的成功經驗和做法重要有：弱化行政區劃界線，以經濟區劃為基礎制定和實行區域政策；重視空間規劃引領，完善層級清晰分工明確的空間規劃體系；突出重點功能區保護，構建完整的自然保護地分類體系；加強自然資源管理，健全自然資源確權登記和審計制度。對我國構建基于主體功能區戰略的空間治理體系的啟示：完善法律法規保障體系；建立試點經驗復制推廣機制；建立資源環境承載能力監測預警機制；完善空間治理體系建設的公眾參與機制；提高信息技術服務空間治理體系建設的能力。關鍵詞：空間治理體系；空間規劃體系；空間用途管制；主體功能區EnlightenmentofForeignCountries'SuccessfulExperiencesonBuildingCh(1.DevelopmentResearchCenter,thePeople'sGovernmeChina;2.VocationalCollegeofInsurance,Changsha410Abstract:ThemainsuccessfulexperiencesUnitedStates,GermanyandJapaninbuFirstly,weakeningtheboundariesofadministrativedivisionregionalpoliciesbasedoneconomicdivisions;Secondly,payingattentiontospatialplannguidingandimprovingthespaceplanhighlightingtheprotectionofkeyfunctionalareas,buildingnaturereserves;Fourthly,strengtheningnaturalresourcesmanagement,irightsregistrationandauditingsystem.Theenlithelawsandregulationsguaranteesystem;Secondly,monitoringandearlywarningmechanism;Thirdly,wemechanismofthespatialgovernanKeywords:spatialmanagementsystem;spatialplanning《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中提出要建立“以市縣級行政區為單元，建立由空間規劃、用途管制、差異化績效考核等構成的空間治理體系”,這是我國加緊實行主體功能區戰略，構建具有中國特色生態文明制度體系的重大創新性思緒和舉措。但目前我國空間治理體系的構建仍處在起步和探索階段，通過總結其他國家在有關領域的成功做法和經驗，我們認為我國應構建以“多規合一”的空間規劃體系為基礎，以加強自然生態空間用途管制為內核，以加強不一樣主體功能區差異化績效考核自20世紀50年代以來，包括美國、德國、法國、日本在內的發達國家先后推行了類似我國主體功能區戰略的發展戰略，也就是根據各區域板塊在資源環境承載能力、既有開發強度和未來發展潛力等方面的差異，按照板塊分工和統籌協調發展的原則，劃定多種不一樣主體功能區塊，并有針對性地實行差異化發展戰略和政策，形成了一系列成功的經驗美國以縣級行政區為基本空間單元，依托行政區化體系，根據各地經濟社會發展狀況對全國經濟區劃實行動態調整，建立不一樣等級和層次的經濟區劃體系，并確定對應的經濟分區和區域政策框架。該體系包括區域經濟地區組合、經濟地區和成分經濟地區三個層級，通過多次調整，最新的是2023年調整到位的區劃框架，包括344個成分經濟區和179個經濟地區。日本在1962年第一次制定全國性的綜合開發計劃，將全國提成過密地區、整改地區和開發地區三種不一樣類型，并分別實行差異性政策。1998年新修訂的《日本全國綜合開發計劃》更側重怎樣有效運用既有資源，保護自然環境，采用“定居圈”開發方式控制大都市的發展速度。巴西根據本國宏觀調控目的，將全國劃分為五個類型區：疏散發展地區、控制膨脹地區、積極發展地區、待開發(移民)區和生態保護區，并制定對應政1.2重視空間規劃引領，完善層級清晰分工明確總體來看，盡管各國空間規劃管理模式不盡相似，但在規劃體系建設方面具有四個共同特點2:一是強調配套法規的完備性，為主體功能區規劃的制定和實行提供法律保證。如德國國家層面有《聯邦空間秩序規劃法》,各州也頒布了《州國土空間規劃法》。日本二是強調協調機構的權威性。如法國設置了由總理直接領導的國土規劃與地區發展委員會，德國成立了聯邦建設和空間規劃辦公室，韓國成立了由總理擔任委員長、有關政府部門領導擔任委員的國家國土政策委員會等，專門負責空間規劃和國家區域政策制定實行的部門與地區間協調。三是強調規劃層級的系統性。從英國的涵蓋區域空間戰略、地方發展框架兩級的規劃體系，到德國的“國家-州/區域-地方”三級規劃體系兩級空間規劃體系，這些國家的空間規劃體系有著一種共同特點，就是層級清晰且分工明確，國家層面的規劃重視原則性指導，區域層面的規劃偏重戰略性，而地方層面的規劃則更重視制定操作性和管制性的政策。四是強調規劃制定實行過程中的開放性。德國《聯邦建筑法》明確規定了公眾、公共部門以及其他公共機構參與規劃編制的形式，美國、英我國是世界上唯一劃定生態保護紅線的國家，但與生態保護紅線思緒相似的自然保護地系統等生態保護措施在國際上已成功實行了近百年。其中，世界自然保護聯盟(IUCN)對于自然保護地的治理、管理和立法具有豐富的經驗，目前世界上已經有188個國家和地區參照IUCN的保護地分類體系劃定了當地區的生態保護地范圍3。IUCN的自然保護地分類體系按照管理嚴格程度的不一樣劃分為三類七級，即嚴格保護類(Ia、Ib、II)、一般保護了各具特色的自然保護地體系。如：美國構建起包括國家公園、國家荒野保護地、國家森林(草原)、國家野生生物避難地、國家海洋避難地和江河口研究保護地、國家自然與風景河流等六類保護地的分類體系，確立了“分級管理，適度開發”的原則，也就是聯邦、州和地方三個層級由不一樣的管理機構管理，根據不一樣保護地類型實行保護優先、適度開發。俄羅斯和加拿大的自然保護地管理體系與美國類似，也是實行分類、分級、分部門管理。而德國則將生態用地的保護運用與土地規劃相結合，也就是在制定規劃時規定必須按一定比例預留保護地，以到達保護生態用地的目的。如：柏林在土地規劃中明確規定自然保護區面積占比不能低于都市面積的3%,景觀保護區域面積占比不能低于都市面積的1.4加強自然資源管理，健全自然資源確權登記和審計制度世界各國對自然資源開展登記最初始于土地，后來伴伴隨水、礦產等資源的所有權從土地所有權中劃分出來，水、礦產等資源開始由專門的部門管理，登記自然也從土地登記中分離了出來。現今伴隨信息技術的提高和普遍應用，各國又開始對多種自然資源資產進行統一登記。如：美國、加拿大、澳大利亞等國由本國的自然資源綜合管理部門負責自然資源的登記工作4,新西蘭成立專門的土地信息部負責自然資源的登記工作，智利也成立了專門的不動產登記部門。聯合國歐洲經濟委員會(UNECE)早在1996年就提議轉軌國家在加強土地行政能力建設時，由一種部門負責正式法律信息登記以及技術信息的監管、控制和運行等事務，切勿由兩個甚至更多的部門分塊切割。在強化對自然資源資產確權登記的同步，發達國家同樣也重視通過自然資源審計來加強對自然資源的管理。不過與我國針對領導干部開展自然資源資產離任審計不一樣的是，始于20世紀七八十年代的國外自然資源審計重要對象是企業，重要目的是通過審計督促企業節省使用自然資源和能源。如：美國環境保護局作為美國聯邦一級的權力機構，直接對企業在使用自然資源資產過程中也許的弄虛作假行為進行審計；歐盟則制定了生態審計計劃，在該計劃上登記立案的生產企業2我國空間治理體系構建存在的問題近年來，我國在加緊推進主體功能區建設的基礎上，圍繞構建空間治理體系，在全國各地陸續開展了“多規合一”、以土地用途管制為關鍵的空間用途管制改革、生態保護紅線劃定、自然資源資產負債表編制、差異化績效考核等方面的試點，獲得一定的成效。但2.1空間規劃體系有待深入完善一是主體功能區規劃基礎作用發揮不明顯。主體功能區規劃編制的科學基礎不明確，主體功能區的劃定需要在資源環境承載力評估和摸清自然生態資源家底的基礎上實現，但目前評估數據獲取難和評估指標體系的不完善導致有關工作推進難度大。同步，目前對主體功能區規劃介入其他規劃的技術、流程等無明文規定，導致實踐中主體功能區規劃的基二是“多規合一”體制機制有待健全。頂層設計不完善，各類型規劃職能交叉、各部門規劃的事權劃分不明確，導致部門間互相協調的難度大，社會公眾缺乏參與渠道。而“多規合一”的成果目前沒有明確的法律地位，不能成為項目報批的根據，僅起到銜接各專題規劃的作用，試點中各地項目往往避開空間布局有沖突的地區，或者仍按照原有各類規劃所認定的地類、用途來申報。尚有個別地區追求短期政績規劃，借“多規合一”之三是“多規合一”技術原則有待統一。由于各類空間規劃的價值觀和目的不一樣，導致規劃期限、用地分類原則、數據記錄口徑及圖件坐標系統等方面的不統一，使得各規劃空間布局交叉或錯位、項目落地難。如：城鎮規劃體系中土地分為建設用地和非建設用地兩大類，而土地運用規劃體系中土地分為建設用地、農用地和未運用地三大類。以廈門市為例，全市都市規劃和土地運用規劃差異圖斑的面積高達306平方公里。同步，信息不對2.2空間用途管制制度有待深入健全一是土地用途管制制度有待完善。首先，我國現行的土地用途分區管制規則缺乏操作性、效力模糊，缺乏配套實行細則以及責任追究機制。另一方面，土地用途管制制度中生態環境保護理念缺位，土地分類中包括“未運用地”,實際上“未運用地”多為生態脆弱、退化威脅大的土地，不合適大量開發運用，但實踐中“未運用地”向其他地類的調整具有較大的隨意性。此外，土地運用規劃缺乏彈性，與動態變化的區域經濟社會發展不適應；實踐中，規劃用地位置與實際項目選址規定不符的現象比較常見，其中工程用地和工業用地尤為突出，動輒要修改規劃。規劃調整當然可以處理規劃與用地需求不相符的矛二是空間用途管制制度尚未覆蓋所有國土空間。水域方面，法律法規尚不完善，目前僅有水利部2023年出臺的《水功能區管理措施》;區劃過于重視通過工程帶動實現水資源的供需平衡，不能滿足用途管制的需要；水域功能管理目的與陸域入河排污控制體系之間缺乏有效銜接。海域方面，海域管理波及海洋、國土等多種部門，責權不清導致管理效率低下，海域確權劃界工作亟待完善。山嶺方面，目前尚未建立對應的用途管制制度，部分山地自然生態空間非法征占現象仍然嚴重，生態功能日趨惡化。濕地方面，目前地方性法規強調濕地的資源屬性，多專章論述“濕地運用”或“濕地資源運用”,而未明確提出濕三是空間用途管制方式單一。目前，我國空間用途管制重要以行政、法律等強制性手段為主，稅費制度、產權安排(許可證制度)等市場手段局限性，市場在資源配置中的決2.3自然資源資產負債表編制試點有待深入探索一是自然資源統籌管理亟需加強。與美國、加拿大等國相比，我國目前雖然正在推進自然資源統一確權登記試點，不過大部分地區自然資源管理權限仍分屬不一樣部門，由于二是自然資源管理部門的管理措施和監測手段難以滿足編制自然資源資產負債表的規定。基層專業人員嚴重局限性，專業技術設備缺乏，經費保障也難以到位，自然資源固定三是自然資源基礎數據采集與試點報表規定有較大差距。根據試點規定，有關指標需要逐年填報，但實際上有關自然資源管理部門的資源普查基本上不也許到達一年一普查的頻次。如：森林資源的一類清查工作一般是每五年一種周期，濕地資源調查分別只在19952.4差異化績效考核制度建設有待深入加強缺乏明確的制度規定、規范的考核程序以及專業的第三方考核機構，導致差異化績效考核二是部分差異化績效考核指標難以量化。目前某些地方試點嘗試把生態環境指標納入到差異化績效考核體系當中，包括生物多樣性、環境保護產業發展等，但在實踐中發現，這些指標具有動態的特點，難以量化，并且輕易受到外部條件的影響，圍繞這些指標對政三是差異化績效考核貫徹難。雖然基于主體功能區的差異化績效考核規定各地根據資源稟賦、生態環境承載力和經濟發展階段進行各有側重的考核，但部分地方官員出于晉升和維穩的考慮，經濟高增長和“政績工程”仍擺在重要位置，致使經濟增速仍是績效考核的決定性原因。這種導向使得不少地區仍舊大量引進高污染、高耗能企業，這一現象在生借鑒其他國家的成功做法和經驗，目前，我國要切實發揮主體功能區作為國土空間開發保護基礎制度的作用，加緊完善有關法律法規保障體系，健全符合主體功能區規定的配3.1完善法律法規保障體系首先，盡快啟動空間規劃專門立法。提議出臺《空間規劃法》,對規劃的內容、定位、性質、編制程序、編制主體以及規劃的實行進行明確規定，以保證空間規劃編制出臺規劃法》等有關法律法規進行補充完善，省市各級也要結合當地實際出臺對應的空間規劃的地方性法規，構建一套完整的規劃法律體系。另首先，推進生態保護紅線有關立法。生定出臺自然保護區域的綜合性立法，另首先各地要因地制宜，出臺對應的生態保護紅線管理地方性法規、管理措施(條例),嚴格規范生態保護區域調整的法定程序。3.2建立試點經驗復制推廣機制構建試驗區經驗推廣平臺和定期交流推廣機制。近年來我國推進多種試點，在“多規合一”、自然資源資產負債表編制、基于不一樣主體功能區定位的差異化績效考核等方面形成了諸多成功的經驗和模式。下一步要搭建試點地區經驗推廣平臺，定期組織經驗交流會議，通過試點地區自評估、有關部門評估和第三方評估相結合等有效形式，對試點地區試行有效、群眾承認度高、示范帶動性強的重大改革舉措和成功經驗，根據成熟程度及時進行分類總結。各有關部門要及時完畢復制推廣工作，需報國務院同意的事項要按程序報對水土資源、環境容量、海洋資源超載區域實行限制性措施，是實行主體功能區戰略、構建空間治理體系的重要保證。目前，可以在兼顧自然區域單元的基礎上，以縣級行政單元作為基本評價對象，科學制定評價指標體系和評價措施，確定資源環境超載類型，劃分詳細的預警等級，評估特定區域的國土空間資源環境承載能力狀況，建立對臨近警戒線區域的預警