公共管理核心與前沿

主講人：董曉宇博士

北京行政學院公共管理教研部副教授清華大學繼續教育學院特聘課程教授清華大學人文學院特聘課程教授編輯ppt主要內容公共管理的背景與理論根底公共管理的主要觀點與內容公共管理與公共行政的差異開展公共管理應注意的問題編輯ppt一、公共管理開展的背景與理論根底〔一〕20世紀70年代末以來政府改革與公共管理開展的社會背景

信息化、全球化、民主化的開展

企業經營機制與市場活力的示范效應公民自治與公民社會〔NG0/NPO〕的崛起

政府治理的三大危機：財政、效能與信任危機編輯ppt

實踐中對政府變革的需求：更少的稅收、更多的效勞更少的官僚、更好的治理更低的本錢、更好的績效更少的管制、更多的效勞更少的支配、更多的自主

編輯ppt政府改革的回應：探索治理新模式：民主化、市場化、社會化、信息化、績效化政府內部的再造：實現內部取向轉向顧客、戰略、結果取向

善政向善治轉變：單獨打保齡到合作治理角色與行為調整：以外部需求為動力調整角色、功能與行為。編輯ppt

〔二〕20世紀70年代末以來公共管理開展的理論支撐

1、公共政策理論:關注解決問題為導向2、新公共行政理論:關注公平和公正3、公共選擇理論:經濟人和政治市場假設4、新公共管理理論:企業家政府和治理工具5、治理理論:政府與市場和社會的合作6、新公共效勞理論:以公民為中心的效勞編輯ppt

〔三〕當代西方國家政府改革與公共管理開展的根本情況

1、西方興旺國家政府改革的類型

〔1〕幅度的角度激進型：英國、美國、新西蘭、澳大利亞等漸進型：德國、日本、法國微調型：西班牙、葡萄牙、意大利、希臘等編輯ppt

〔2〕內容的視角市場模式參與模式解除規制模式靈活模式編輯ppt

2、西方興旺國家政府改革的根本階段

〔1〕第一階段〔20世紀80年代至90年代初〕：減少政府職能

——削減社會福利——以市場檢驗推行國有經濟〔公共企業〕的民營化與私有化——改革市場規制——破除政府對公共效勞的壟斷——更多的公私合作——在政府和公共部門進入市場競爭機制——政府內局部權化編輯ppt

——改革內部規制——改進治理工具——重塑組織文化——精兵簡政——流程再造——推行績效管理與評估編輯ppt

〔2〕第二階段〔20世紀90年代中期至今〕：提高公共效勞質量

通過信息化改進效勞質量發揮社區、NGO、NPO的作用弱化政黨的意識形態色彩，共同為社會效勞重點完善效勞機制，提供更人性、便捷和快速的公共效勞建立責任分擔的積極福利制度政府功能重在規劃、引導、效勞、協調和補救提升政府的談判、協調、交流、對話能力和技巧編輯ppt

西方國家經過20世紀80開始的政府改革實踐，已根本上奠定了公共管理框架與格局，新的公共事務治理模式已經形成。此時政府的形態總體上實現了由“善政〞向“善治〞的轉變——民主參與的政府；——企業家精神的政府；——分權化的政府；——合作治理的政府；——高效便捷的電子政府。編輯ppt

〔一〕公共管理的涵義與根本特征

所謂公共管理，是指以政府為核心、包括非政府公共部門在內的多元社會力量采取多種機制與形式，共同解決社會公共問題，處理國家和社會公共事務，滿足社會公共需求，不斷實現和增進公共利益的過程。

二、公共管理的主要觀點與內容編輯ppt公共管理的特征

1)公共事務治理主體變化：由政府擴展到非政府的公共部門2)公共事務治理對象變化：核心是公共效勞,并重新其范圍3)公共權力擴展:集體行動≠政府行動,公共權力≠政府權力4)公共利益實現的關鍵：由善政到善治5)政府角色與行為調整：更多的合作治理與柔性行為方式6)政府治理工具:借鑒私人部門的管理經驗和策略

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〔二〕公共管理的知識體系

1、公共管理的對象是國家和社會公共事務公共管理是對國家和社會公共事務進行管理的社會活動,即負責對一定共同體成員普遍關注的公共問題、普遍需求的公共物品和公共效勞的組織與管理。公共管理的核心內容是公共效勞。公共管理強調根據公共效勞和公共產品的屬性,進行治理工具(管制和效勞)的開發。編輯ppt

2．公共事務治理主體的多元性

——政府依然是解決公共問題的核心主體——非政府組織、非營利組織是補充力量——公共問題的解決更多是合作治理的網絡行動——關注私人部門角色的變化

由單獨行動到三架馬車的合作治理。編輯ppt

3、公共管理以追求公共利益更有效實現為宗旨

善政向善治的轉變：公共利益實現的視角差異

在傳統政府模式下的善政。

在公共管理模式下的善治。編輯ppt

4．公共事務治理過程的民主化

〔1〕政府鼓勵和引導更多的社會力量進行自治和責任分擔。〔2〕基層政府有更多的自主權,政府間的關系更多是合作。〔3〕政府權力運行更多依賴規劃、引導、建議、指導、談判、合作等非強制性方式。〔4〕組織設計是外部和結果取向的戰略、靈活、回應與創新。〔5〕在涉及公共事務和公共利益的領域，無論是否有無政府的參與，都必須保持開放性，以最大限度地顯示、聚合公共需求和公共利益。編輯ppt5、強調對私人部門管理經驗的借鑒

公共管理強調以開放的視野，在關注“政治議程〞和“公共價值〞的前提下，在技術操作和治理工具層面廣泛借鑒私人部門成功的管理機制、管理技術與管理手段。自20世紀80年以后，外部關系管理、顧客管理、戰略管理、目標管理、資源管理、工程管理、方案管理、績效管理、合同管理、質量管理、靈活用工制、績效工資制、組織再造、顧客導向的組織文化、組織學習、知識管理等一系列新的管理理念、管理知識和管理技巧，開始引入公共部門。

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三、公共管理與公共行政的差異

〔一〕公共行政模式的外部環境〔二〕公共行政模式的根本特征〔三〕公共管理對公共行政的新開展編輯ppt〔一〕公共行政產生的外部環境產生于19世紀中期的政府改革運動，伴隨市場經濟與公民權利確實立，代議制憲政體制的逐步完善而成為現代政府的發端。市場〔企業自由競爭的交換與效率優勢〕社會〔公民自治的人道和互助優勢〕公共領域〔代議制政府的權威和資源優勢〕編輯ppt

1、公共行政的思想根底：尊重人權與自由14世紀的文藝復興運動：關注人的價值與意義1517年的宗教改革：世俗化與資本主義精神資產階級的啟蒙運動：追求人權與自由的憲政設想編輯ppt

2.公共行政的社會結構：公私別離私人領域——————————公共領域

私人事務〔私人問題〕————-公共事務〔公共問題〕

私人權利———————————公共權力

私人利益———————————公共利益

隱私性————————————開放性

自主性————————————參與性

公私別離是現代社會的根本結構，并形成自由市場、自治社會和公共政府三大版塊。有市場經濟才能奠定公共行政的經濟根底。編輯ppt

3、公共行政的政治結構：行政與政治的別離

政治功能是實現公共意志表達和聚合，行政功能是執行和貫徹公共意志。政治領域貫徹競爭性原那么，以選舉的政黨政治與自由的結社為根底；行政以高效執行追求目標。“政治——行政〞領域形成三重委托代理機制政治領域：公民——議會——政府——官員〔公民主權：看得見的腳〕

主權者-立法者-執行-執行者

納稅人——————效勞者

經濟領域：股東——董事會——經理層——雇員〔消費者主權：看不見的手〕

編輯ppt4、公共行政的憲政結構根底：國家權力的分工與制約

縱向分工：地方自治。公民主權基層政府次級上級政府中央政府，并依據責任確立事權和財權劃分。這樣需要統一治理的事項在宏觀能管好，微觀事項又能靈活地方自治，表達了根據利益相關性的公共事務分級治理。橫向分工：三權分立與相互制衡。每一層級保證國家機器的合理分工與權力制約。立法機關決策〔法律優先、法律保存〕行政機關執行司法機關監督〔司法審查〕。

思考：關于決策、執行、監督相別離的四種理解。編輯ppt

〔二〕公共行政的特征

1、公共性：公共行政最根本的特征

人類政治“民主化〞與管理“公共性〞是同步展開的：

民主化(政治)

公共性(管理)家統治集團編輯ppt

現代政府的使命：解決公共問題——效勞的政府現代政府的價值：追求公共利益——公正的政府現代政府的權威：掌管公共權力——民主的政府現代政府的活動：限于公共領域——有限的政府現代政府的運行：依據公共政策——法治的政府現代政府的過程：表達公共參與——參與的政府現代政府的資源：來自公共財政——效能的政府現代政府的結果：承擔公共責任——責任的政府編輯ppt

2、公共行政的受制約性：以保證政府的公共性人性,權力和資源的結合的特性,要求給予制約社會權利與公共權力的平衡，以私權制約公權法權與行政權的均衡，以法權制約公權公共權力的合理分工與制約，以公權控制公權選舉政治的制約，公民用腳控制政府政策與行為群眾傳媒的輿論監督，社會性公共權力的載體各領域、行業、部門具體的制約制度與監督機制

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3.相對自主性：以保證科學和依法行政

政府相對獨立于政黨相對獨立于利益集團下級相對獨立于上級依法管轄與各司其職人員相對獨立于領導思考：___如何看待政績工程中的動力機制？---如何實現公務員對上級說“不〞？編輯ppt

4、公共行政的組織管理：標準與效能

1〕內部組織管理：注重理性與規那么主義的科層制

——部門化的目的是實現專業化，但注意協調的有效性

——層級化的目的是實現有效控制，但注意本錢的節約性和溝通的有效性

——政府組織外部行政嚴格“依法行政〞，內部管理實現制度化和標準化。中國的問題：

規那么有制無度：工具主義與潛規那么

部門分工與層級分工過細：交叉管理與重復管理編輯ppt

2〕人員的職業化：文官制度官員是一種職業：專業化與職業化經過公開考試選拔任職專業化的培訓與職業操守官員任職的職業回報是薪水和退休養老金職業化的核心是對職務目標效能，而不是對上級效忠職業保障：政治中立、功績晉升、職務常任、司法獨立職業操守的核心是公共精神：——公私清楚——公事公辦——對事不對人

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3〕組織管理的追求：執行功能定位下的效率——在執行功能定位下，實現效率至上是公共行政追求的行動指南和組織管理依據。但后來開始關注對結果、公平的責任。——政府組織尋求科學的行政管理原那么，以實現效率化。后來效率原那么得到更多的修正。編輯ppt

(三)公共管理對公共行政的新開展

1.政府行政的進一步民主化：參與、協商、審議式民主

不僅政治系統要求民主，行政系統也要求民主；

政府不僅要對政治和法律負責，還要對社會公民直接負責，表達的是一種間接民主制和直接民主制的結合。有三個原因：

代議制民主的局限；

行政國家的擴張；

重新認識行政權力的合法性。編輯ppt

2、公共管理社會化：社會的自我管理〔自治理〕功能或利益性自治

非功利性的民間公益組織或行動

社區自治編輯ppt

1)公共管理社會化的載體:社會自組織

相對于政府：非政府組織〔NGO〕相對于企業：非營利組織〔NPO〕學術上稱為：第三部門、第三領域

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2)第三部門的偉大意義：

解決公共問題、治理公共事務新渠道實現公民自治與維護自由秩序的保障政治民主與社會民主有效運轉的基石組織社會資源與進行社會發動新途徑實現社會和諧與實踐社會美德的載體開展社會經濟和壯大社會效勞的力量政府失靈和市場失靈有益矯正與彌合編輯ppt3)第三部門的最根本特征：自組織性建立的民間性——民間自發形成——民間自愿組建運作的自治性——獨立決策----自主治理----志愿機制功能的社會性——滿足社會需求----開發社會資源----承擔社會責任----接受社會監督編輯ppt

4)第三部門的運行方式

獨立行動

與政府合作

與企業合作

編輯ppt5)第三部門的經費來源募捐政府資助或減免稅會費經營工程合作

編輯ppt6)第三部門與政府的關系受政府立法控制和政府監管；政府為其創造良好的自治環境與公平開展平臺；接受政府委托承擔政府職能；監督和制約政府。7)第三部門與企業的關系----既競爭又合作編輯ppt

3、公共效勞的市場化:創新效勞機制

1〕公共效勞市場化的涵義：一是破除政府對公共效勞的壟斷，“以私補公〞；

二將政府的決策和執行分開,即政府“掌舵〞(通過決策實現公共效勞的供給),而“劃槳〞(執行，即具體的生產、經營、管理〕領域引進市場機制。將政府權威與市場交換的優勢進行“雜交〞,從而既滿足公平要求，又能提高效能。

編輯ppt2〕公共效勞市場化的運行模式政府規劃或必要的投資減稅〔掌舵者、合同談判者、合同監管者〕競爭性市場化運作〔通過合同競標、特許經營、BOT、有償承包經營、行政委托、市場融資、政府采購等方式負責生產與經營，包括公私在內的多元力量劃槳〕

消費者自主選擇〔政府財政補貼的憑單制、特殊效勞的用者付費、多個效勞據點，以選擇形成公共效勞消費市場〕編輯ppt三方主體之間的關系是：提供者與生產者:選擇、安排和監督效勞的生產者，并簽訂合同。為生產者運行設計一系列鼓勵、獎勵、懲罰規那么，努力改進效勞供給質量和效率。用戶群體-生產者：通過提供者提供的合同、信息公布、權利保障以及必要的自由選擇,監督生產者。用戶群體-提供者：公眾通過民主機制向提供者表達他們效勞和利益訴求,促進提供者合理規劃以及向生產者施加改進的壓力。提供者以提高工資和弱者補償以貫徹公共消費責任承擔和普遍效勞原那么.編輯ppt3〕市場化模式下公共效勞模式的改變公共效勞需求的發動者改變：由政府到公民。公民獲得主體地位；公共效勞的組織方式改變：從政府集中提供的單一方式向多種方式轉變。效勞生產者與政府之間的行政隸屬關系轉向合同關系，獲得了獨立的地位；公共效勞的構成主體改變：從雙方關系改變成公共效勞的提供者、生產者和消費者三方關系，這三方主體之間的關系決定著公共效勞的質量和開展。判斷公共效勞的標準改變：不是從誰〔政府、公共部門、私人部門〕提供了效勞，而是從是否有效滿足公共需求的組織方式判斷公共效勞。編輯ppt4)公共效勞市場化的主要模式-合同出租〔外包〕-政府采購-放松規制，開放市場，實現以私補公-民營化〔即國有民營〕-業務剝離-私有化-內部市場-政府參股-轉移負擔-政府資助-憑單制-面向市場的融資-公私合作(各種PPP工具)編輯ppt

5)公共效勞市場化的目的:三贏

更少的財政支出；

更多數量、更高質量、更合理結構的公共效勞；

資源配置有效，并促進生產者的不斷創新；

消費者得到更多的實惠：更多的選擇、更低廉的效勞本錢、更公平和公正的效勞。編輯ppt通過公共管理社會化和公共效勞市場化，政府職能的范圍和實

現形式發生了重大變化。編輯ppt4.組織管理:外部取向的靈活化、績效化、顧客導向政府內部進一步分權化：宏觀上在地方自治的根底上進一步分權；微觀上探索組織結構的扁平化、瘦小化、模塊化、機動化、工程化、團隊化；由注重法規、分工、過程、投入等內部取向，轉向注重績效、和結果控制的外部取向，用績效取代效率〔3E〕：本錢——投入——產出——效果經濟——效率——效益反思：1〕政府和公共部門引入本錢意識：2〕公共工程和公共工程投入要適度；3〕外部評估機制的引入〔更關注質量〕：4〕以結果為導向設計內部組織管理和工作流程。編輯ppt

引入企業管理技術與方法及風格：——建立顧客導向的政府；——明確政府的戰略管理體系和目標管理體系；——推廣全面質量管理、標桿管理、績效管理、——人力資源、合同管理、績效工資制、績效預算制等。利用信息技術全面再造政府〔BPR〕，建立整合一體化的電子政府