城鄉(xiāng)規(guī)劃可操作性不強(qiáng)緣由

1．引言：

城鄉(xiāng)規(guī)劃的可操作性是一個(gè)歷久常新的話題，編制出可操作性強(qiáng)，實(shí)施性強(qiáng)的規(guī)劃，是每一位規(guī)劃師竭力追求的目標(biāo)。但規(guī)劃的實(shí)施往往受到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等客觀環(huán)境的影響和制約，規(guī)劃的有效實(shí)施，也需要從法律、政策、治理等方面制造促進(jìn)其實(shí)施的環(huán)境條件。從規(guī)劃師自身角度而言，如何從改良規(guī)劃編制的方法動(dòng)身，制定出科學(xué)性強(qiáng)、透亮度高，廣泛反映社會(huì)意愿的規(guī)劃，來(lái)加強(qiáng)規(guī)劃的可操作性，是每一位規(guī)劃從業(yè)人員所仔細(xì)思索的問(wèn)題。

2．當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃可操作性不強(qiáng)的緣由

“城市規(guī)劃的問(wèn)題，既是理論問(wèn)題，更是實(shí)踐問(wèn)題。從根本上說(shuō)，城市規(guī)劃并不是為了“紙上畫(huà)畫(huà)”去編制文本，而主要的是付諸實(shí)施，它是一個(gè)從編制到治理、再到實(shí)施和反應(yīng)的連續(xù)過(guò)程”。[1]（馬武定）這一論斷從一個(gè)側(cè)面反映了城鄉(xiāng)規(guī)劃的本質(zhì)，也提醒了規(guī)劃編制與實(shí)施之間的關(guān)系。

規(guī)劃與實(shí)施是一個(gè)不行分割的整體，規(guī)劃的目的是為了指導(dǎo)建立實(shí)施，規(guī)劃只有實(shí)施才能表達(dá)價(jià)值。不能實(shí)施的規(guī)劃不能算是合格的規(guī)劃。同時(shí)，實(shí)施可以反應(yīng)規(guī)劃中的一些問(wèn)題，以便于更好的編制規(guī)劃。然而，由于存在規(guī)劃的可操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致目前許多狀況下規(guī)劃與實(shí)施的脫節(jié)，規(guī)劃成果成為“圖上畫(huà)畫(huà)，墻上掛掛”的擺設(shè)。規(guī)劃的可操作性成為規(guī)劃工的軟肋。究其緣由，主要有以下幾個(gè)方面因素：

2．1偏重對(duì)空間形態(tài)等“硬”規(guī)劃的討論,缺乏對(duì)實(shí)施機(jī)制等“軟”規(guī)劃的熟悉。

規(guī)劃的實(shí)施分析需要實(shí)施機(jī)制的強(qiáng)力支撐，而實(shí)施機(jī)制往往涉及到各級(jí)政府的各個(gè)部門(mén)。由于受傳統(tǒng)“技術(shù)工具型”規(guī)劃編制技術(shù)路線的影響，規(guī)劃設(shè)計(jì)人員往往偏重對(duì)空間布局、空間形態(tài)等“硬”規(guī)劃技術(shù)的討論，而對(duì)實(shí)施機(jī)制等“軟”規(guī)劃的熟悉不夠。而一個(gè)規(guī)劃的實(shí)施與政府的財(cái)政體制、行政體制、社會(huì)保障體制等實(shí)施機(jī)制關(guān)系親密，假如規(guī)劃編制不能與現(xiàn)行的實(shí)施機(jī)制有效連接，規(guī)劃的可操作性就無(wú)從談起。

2．2缺乏對(duì)實(shí)施路徑、建立時(shí)序的考慮，使規(guī)劃缺乏彈性。

事物進(jìn)展的不確定性和簡(jiǎn)單性都要求規(guī)劃方案有肯定的彈性，以應(yīng)對(duì)不斷變化的狀況。然而，目前“靜態(tài)藍(lán)圖式”的規(guī)劃模式，使規(guī)劃人員往往無(wú)視對(duì)實(shí)施路徑和建立時(shí)序的考慮，不能幫忙實(shí)施者對(duì)規(guī)劃實(shí)施的路徑、時(shí)序做出較為明確和清楚的把握。現(xiàn)實(shí)狀況略微有點(diǎn)變化，規(guī)劃就無(wú)法應(yīng)對(duì)，導(dǎo)致規(guī)劃應(yīng)變性差，操作性不強(qiáng)。

2．3規(guī)劃方案的唯一性，使規(guī)劃缺乏科學(xué)性

事物進(jìn)展存在的多種可能，然而，目前規(guī)劃過(guò)程中往往是強(qiáng)調(diào)規(guī)劃方案唯一性，把事物進(jìn)展存在的多種可能方向，最終規(guī)劃成一種進(jìn)展可能，對(duì)規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)展訴求存在的更多的可能條件分析缺乏，這使規(guī)劃缺乏肯定科學(xué)性。也就降低了規(guī)劃的可操作性。

2．4、規(guī)劃設(shè)計(jì)過(guò)程中沒(méi)有充分反映民意，閉門(mén)造車(chē)，缺乏民意根底。

我國(guó)規(guī)劃師往往存在一種觀念，認(rèn)為規(guī)劃是一項(xiàng)需要簡(jiǎn)單技術(shù)的職業(yè)，甚至受規(guī)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代自上而下觀念的影響，視為技術(shù)官僚和技術(shù)精英。在內(nèi)容上往往偏重在建立形態(tài)，空間形態(tài)的討論，缺乏對(duì)多元化的社會(huì)利益平衡的考慮。對(duì)規(guī)劃受外部各種變化的力氣所作用的連續(xù)進(jìn)程這一點(diǎn)，漠不關(guān)懷。對(duì)民意訴求和社會(huì)各界其他的意見(jiàn)吸納不夠。使規(guī)劃不能表達(dá)多元主體利益的要求和充分反映民意，缺少可操作性的根底。

2.5對(duì)實(shí)施主體熟悉的缺位，缺少與大局部實(shí)施主體的溝通

目前，規(guī)劃階段對(duì)實(shí)施問(wèn)題討論的偏少，跟廣闊的實(shí)施主體之間缺乏必要的溝通，也是導(dǎo)致可操作性不強(qiáng)的一個(gè)重要緣由。規(guī)劃人員往往偏重與規(guī)劃編制組織主體的溝通聯(lián)系，在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域內(nèi)規(guī)劃編制組織主體一般是規(guī)劃建立部門(mén)，但是在現(xiàn)行的體制背景下，建立規(guī)劃部門(mén)不是一個(gè)綜合、全局的部門(mén)，她僅僅被給予了一個(gè)專(zhuān)業(yè)部門(mén)的職權(quán)，只擔(dān)當(dāng)了規(guī)劃實(shí)施一局部職能。這種工作方法導(dǎo)致規(guī)劃與相當(dāng)多的實(shí)施主體的溝通缺乏，在規(guī)劃編制階段沒(méi)有充分暴露沖突，提醒問(wèn)題，沒(méi)有提出有針對(duì)性的對(duì)策。方案的可操作性也大打折扣。

3、提高城鄉(xiāng)規(guī)劃可操作性的對(duì)策與思路

3．1重視多視角的切入，多目標(biāo)的統(tǒng)籌，加強(qiáng)規(guī)劃“廣度”。

規(guī)劃中重視多視角的切入，可為規(guī)劃方案的制定供應(yīng)多元的考慮因素，注意多學(xué)科與多價(jià)值觀的合作與穿插，可增加了規(guī)劃的“廣度”，使規(guī)劃的思路更加寬厚，為規(guī)劃更具有科學(xué)性，供應(yīng)了較好的根底條件。城鄉(xiāng)規(guī)劃牽扯到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)倫理、生態(tài)環(huán)境、空間布局等方方面面，若規(guī)劃論規(guī)劃，未免視線過(guò)于狹隘。因此規(guī)劃強(qiáng)調(diào)多視角的切入，根據(jù)目標(biāo)與問(wèn)題雙重導(dǎo)向的思路，強(qiáng)化多目標(biāo)的統(tǒng)籌。為規(guī)劃方案的制定供應(yīng)較為全面的視角考慮。

3．2以人為本，強(qiáng)調(diào)公眾參加的實(shí)踐規(guī)劃。

公眾參加是多元主體思想和觀念的溝通、碰撞和整合過(guò)程，為不同利益主體對(duì)話，協(xié)調(diào)乃至最終走向合作構(gòu)建了一個(gè)有效的平臺(tái)[2]。。公眾參加可以起到集思廣益的作用，從而有效削減規(guī)劃過(guò)程中的失誤。城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及政府、公眾、開(kāi)發(fā)商等多方主體，各方主體在目標(biāo)導(dǎo)向和主體利益上會(huì)有所不同，在主體的的觀念和思想上，會(huì)存在著較大的分歧。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制過(guò)程中要多路徑推動(dòng)規(guī)劃的公眾參加。通過(guò)公眾參加能保證規(guī)劃成果能夠較為全面地反映不同主體的要求和意見(jiàn)，通過(guò)公眾參加實(shí)現(xiàn)不同利益主體分歧的協(xié)調(diào)，削減實(shí)施中沖突的激化。

3.3多方統(tǒng)籌，重視多部門(mén)利益的綜合協(xié)調(diào)，調(diào)動(dòng)各部門(mén)參加規(guī)劃的積極性。

長(zhǎng)期以來(lái)，城鄉(xiāng)規(guī)劃制度的討論往往集中在規(guī)劃部門(mén)本身，城鄉(xiāng)規(guī)劃獲得的權(quán)限也是建立在特定的行政組織構(gòu)造根底之上的。導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的側(cè)重點(diǎn)也往往偏重在建立規(guī)劃部門(mén)歸口，對(duì)其他部門(mén)職能利益考慮不全，規(guī)劃的實(shí)施也往往得不到相關(guān)部門(mén)的應(yīng)有的支持。城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合性要求在規(guī)劃編制過(guò)程中加深對(duì)其他職能部門(mén)職權(quán)與城鄉(xiāng)規(guī)劃之間關(guān)系的討論，重視多部門(mén)利益的綜合協(xié)調(diào)，突出各部門(mén)價(jià)值的導(dǎo)向，主動(dòng)引導(dǎo)、明確職責(zé)，以期能得到了相關(guān)政府部門(mén)的積極響應(yīng)，為規(guī)劃的實(shí)施供應(yīng)良好的政府根底，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展的統(tǒng)籌和綜合調(diào)控作用。

3．4重視規(guī)劃的政策屬性，加強(qiáng)“配套政策”的討論和支撐

規(guī)劃編制具有技術(shù)與政策的雙重特性，規(guī)劃成果既是藍(lán)圖，也是規(guī)劃治理的依據(jù)。規(guī)劃編制既是分析問(wèn)題、解決問(wèn)題的技術(shù)，也是建立目標(biāo)，指導(dǎo)實(shí)踐的公共政策過(guò)程。為了表達(dá)規(guī)劃“公共政策”的屬性，在規(guī)劃編制過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)加大了配套政策和實(shí)踐保障措施方面的討論，進(jìn)展體制創(chuàng)新。配套政策是城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)揮效用的制度根底，也是規(guī)劃具有較強(qiáng)可操作性的主要表達(dá)。從政策層面來(lái)討論規(guī)劃實(shí)施中的治理制度、標(biāo)準(zhǔn)、政策等問(wèn)題，可以大大提高規(guī)劃的可操作性。

3．5、強(qiáng)調(diào)成果表達(dá)方式易讀性和規(guī)劃治理的便利性

規(guī)劃成果的表達(dá)更具有易讀性，供應(yīng)便利性，可增加規(guī)劃的公眾參加性，加強(qiáng)規(guī)劃治理的便利性，也是提高規(guī)劃可操作性的一個(gè)方面。因此，在規(guī)劃成果表達(dá)上從不同層次公眾能看懂、讀懂的角度，把規(guī)劃的主要過(guò)程和規(guī)劃設(shè)想表現(xiàn)在成果體系上，使規(guī)劃從現(xiàn)狀得出結(jié)論的過(guò)程，以及規(guī)劃的措施和方法一目了然。另外，也要強(qiáng)化規(guī)劃與實(shí)施的互動(dòng)，從實(shí)施過(guò)程中反應(yīng)問(wèn)題，給規(guī)劃編制供應(yīng)閱歷借鑒，形成規(guī)劃與實(shí)施的良性互動(dòng)，增加規(guī)劃編制的可操作性。。

4、結(jié)語(yǔ)新晨

規(guī)劃實(shí)施是規(guī)劃編制最終結(jié)果，而規(guī)劃可操作性是推