公共選擇理論任課教師：孫兵所在單位： 南開大學周恩來政府管理學院E－mail：sunb_nk@1《1997年世界發展報告》前言中寫道 “歷史反復地表明：良好的政府不是一個奢侈品，而是非常必要的。沒有一個有效的政府，經濟和社會的可持續發展都是不可能的。” 世界銀行：《1997年發展報告——變革世界中的政府》，中國財政經濟出版社，1997年。2公共經濟學——MPA第一節政府失靈3政府在經濟領域職能的發揮要滿足三個條件：第一，政府應該掌握著充分的信息；第二，政府是父愛主義的、仁慈的政府；第三，政府是言而有信的，政府有能力完成自己的承諾。“政府失靈”是指由于行為能力和其他客觀因素制約，政府干預經濟沒有達到預定目標，未能有效克服市場失靈，阻礙和限制了市場功能的正常發揮，從而導致經濟關系扭曲，市場缺陷和混亂加重，以致社會資源最優配置難以實現；或雖然達到預定目標，但效率低下，成本過高或帶來未曾預料到的副作用。4公共經濟學——MPA政府失靈的表現（一）政府在糾正市場失靈時會產生新問題1、政府對壟斷管制的失靈。政府自身會導致新的壟斷。2、政府對外部性經濟糾正的失靈。政府在內部化的過程中會導致新的資源配置扭曲。3、政府對信息不對稱調節的失靈。政府自身掌握和創造大量信息，是信息不對稱的重要根源。4、政府提供公共物品。政府提供的公共物品和社會需要的公共物品之間存在類型和數量不匹配的現象。5公共經濟學——MPA（二）政府由于自身存在的不足以及自身行為的偏差而帶來的干預失靈公共政策失敗是指公共政策的效果未達到政策目標或公共政策偏離其應有價值的現象。一般來說政策效果的發揮主要依賴于政策的制定和執行過程，這兩個環節如果出現偏差，公共政策就有可能走向失敗。公共政策的制定主要有兩種途徑：第一種是通過投票方式進行政策選擇；投票方式包括一致同意原則與多數票原則，但由于一致同意原則實行的成本太高所以人們往往選擇多數票原則。多數票原則（majorityrule）是指一項議案或決策須經1/2以上投票人贊成才能通過或采用的一種投票規則，也就是通常所說的“少數服從多數”原則。但這一方式存在兩個主要缺陷：投票悖論和政治冷漠。6公共經濟學——MPA還有一個執行的環節：首先，政府工作人員基于自身利益的考慮，并不會完全按照政策的目標去執行公共政策，一旦采取“上有政策、下有對策”的做法，違反了政策最初的目標。其次，在執行過程中，還會遭到來自與政策利益相左的集團的抵制。在博弈過程中，政府由于處于信息缺乏的劣勢，對某些市場業務不是很了解，從而導致政策的實際效果難以發揮。最后，一項政策所面臨的環境也不是靜止不變的，而是時時都處于變化中，政策從制定到實施需要一個過程，在這一過程中，當初制定政策時的具體環境、具體情況可能已經發生了變化，結果就會使政策失去針對性，政策的效果也會大打折扣。7公共經濟學——MPA政府失靈的原因1、政府行為的經濟人特征公共選擇理論認為：公職人員也是經濟人人們是最大化的行動者政府不比市場高明，市場失靈并不是把問題轉交政府的充分理由決策也會犯錯，公共政策并不能保證最大限度增進公共福利從事市場干預的政府官員可能無力承擔任務公共選擇理論認為，一個人從私人部門進入公共機構之后，其行為動機不可能會從追逐私利轉變為講求公益。在現實中，每個人都有自己的價值取向，都有各自追求的利益，都有自己的社會關系……這些都決定了官員的個人利益并不總是與公共利益相一致，有時甚至相悖，這些官員在進行政府活動時就可能會不顧公共利益，而去追求個人利益最大化，這時腐敗就會產生。8公共經濟學——MPA2、公共財政領域的委托-代理關系委托-代理關系形成的原因委托人缺乏特殊的知識和技能工作復雜程度太高，需要他人配合委托-代理關系的問題：如何確定合格的代理人公共財政領域的委托-代理關系人民-政府中央政府-地方政府上級政府-下級政府部門-部門上級-下級9公共經濟學——MPA公共財政領域的委托-代理關系公共財政領域的委托-代理關系的特點代理鏈條長，削弱了委托人的控制能力缺乏明確委托人，無法建立有效的激勵機制難以找到對政府部門和官員進行業績考核的標準由于不確定性和信息不對稱的存在，委托人無法準確說明如何編制和執行預算內部人控制總預算規模不斷擴大維持合意的委托-代理關系要解決的問題如何監督政府官員的決策活動如何衡量政府官員的工作效率10公共經濟學——MPA政府活動的“X-低效率”3、組織中的X-低效率X-低效率指的是非配置性低效率，其產生原因與組織未能有效控制全部變量以及成員被激勵和監督程度有關。政府和企業的差異企業的經濟目標單一企業在自由競爭的市場環境中從事商業經營活動政府更容易孳生X-低效率現象，并難以克服。政府目標復雜政府具有壟斷性政府服務沒有比較標準11公共經濟學——MPA4、政府干預的壟斷性會帶來低效率5、利益集團對政府活動的影響利益集團必須具備三個條件：第一，形成了一個組織形態；第二，這個組織的成員具有共同的利益或目標；第三，這個組織為了共同的利益或目標向政府機構提出要求或施加壓力，使政府制訂的政策符合他們的利益。特殊利益集團謀求政府管治的具體動機有四個：一是謀求政府直接的貨幣補貼；二是要求政府幫助限制新競爭者的進入；三是謀求國家對那些能夠影響它的替代物和補充品進行干預；四是謀求國家對價格的管制。12公共經濟學——MPA第二節公共選擇理論概述13公共選擇理論（publicchoicetheory）在英文文獻里又稱作“公共選擇”(publicchoice)“集體選擇”(collectivechoice)“公共選擇經濟學”(economicsofpublicchoice)“新政治經濟學”(thenewpoliticaleconomy)“政治的經濟學”(economicsofpolitics)或“政治的經濟理論”(economictheoryofpolitics)等，是一門介于經濟學和政治學之間的交叉學科。它把現代經濟學的邏輯和方法用于政治學研究，分析現實生活中政治個體（政治家和選民）的行為特征，為解釋政治生活中許多常見的行為和現象提供了一種理論范式。14公共經濟學——MPA美國馬里蘭大學教授丹尼斯·穆勒給公共選擇理論下的定義常常被西方學者引用，他認為：“公共選擇理論可以定義為非市場決策的經濟學研究。或者簡單的說，是將經濟學應用于政治科學。公共選擇的主題與政治科學的主題是一樣的，即國家理論、投票規則、投票者行為、黨派政治學、官方政治學等等。然而，公共選擇方法論則是經濟學的方法論。像經濟學一樣，公共選擇理論的基本行為假設是，人是一個自利的、理性的、追求效用最大化的人。”15公共經濟學——MPA公共選擇理論認為，人們必須破除凡是國家政府都會全心全意為公共利益服務的觀念，不應視政府為應公眾要求提供公共產品的機器，而要看到政府既是由個人選出的，也是由個人組成的群體。因此，選舉規則和個人的多元目標追求是決定政府行為的重要因素，在任何不合理的選舉規則下產生的政府以及政府官員為滿足不合理的個人追求而采取的行動，都將把經濟狀況和社會福利引人惡化的境地。與西方主流經濟學和政治學相比，公共選擇理論的主要特點是：（1）試圖建立一種嚴謹的、原理式的政府一般理論；（2）把政治看作是一種個人相互交易的市場，并且用新古典經濟理論對其進行分析；（3）分析有關的政治活動，通過這些分析使人們對政府產生懷疑，進而使人們相信要縮小政府活動的范圍。16公共經濟學——MPA公共選擇理論的主要學派⒈羅切斯特學派這一學派的主要代表人物威廉·賴克(WilliamRiker)，沃爾德舒克(Ordeshook)、布萊姆斯(Brams)、黑利希(Hinich)、阿蘭森(Aranson)等人。“實證的政治理論”（positivepoliticaltheory），并善于用理性選擇理論和政治行為的博弈論等抽象的語言來描述選舉、政黨策略、投票機制、共謀行為、立法活動和官僚體制等現實的政治、法律過程，直到20世紀80年代初，羅切斯特學派論著的大部分內容都是理論性的、抽象的，基本上不涉及制度內容。17公共經濟學——MPA2、芝加哥學派主要成員有斯蒂格勒(GeorgeStigler)、貝克爾(Becker)、佩爾茨曼(Peltzman)、巴羅(Barro)、蘭德斯(Landes)和波斯納(Posner)芝加哥政治經濟學建立在效用和利潤最大化的假設前提上，將價格理論的基本原則和方法直接用于對政治和法律過程的分析之中，在他們的理論觀點中，人都是“經濟人”，“經濟人”是財富最大化者，個人效用函數是不能為其他人所了解的，政府只能代表自己的利益，不可能代表公共利益，政治市場是滿足利益集團再分配偏好的技術上有效率的機制18公共經濟學——MPA3、弗吉尼亞學派以布坎南和塔洛克為首的弗吉尼亞學派是公共選擇理論中最有影響的一個學派，也是最有爭議的一個學派。在布坎南等人看來，個人是社會秩序的基本組成單位，政府是個人相互作用的復合體，政策只是個人相互博弈、相互妥協的結果。既然集體決策是個人的選擇和行動，那么政策就不一定完全符合公共利益，甚至與其背道而馳。基于這樣的分析，布坎南和羅科提出了政府失靈的觀點，并提出了憲法改革，即對投票規則、立法機構、官員政治和政府決策規則進行一系列的改革，通過這些規則來實現對政府行為的約束與制約，因為在他們看來，之所以存在政府失靈，主要是由于約束政府行為的規則過時或約束乏力。19公共經濟學——MPA第三節公共選擇理論的主要內容201、投票理論現代西方民主制度可以分為直接民主制度和代議民主制度，它們是非市場決策或集體決策的兩種體制。直接民主決策機制是指公民直接投票，參與公共決策，并以投票結果作為最終選擇的一種決策制度。按投票獲勝的規則不同，直接民主決策機制又可分為一致同意規則和多數票規則。投票理論表明：政府提供公共產品的決策是無效的，因為任何一種民主機制都無法達成一致同意的結果，政府所起的作用只不過是提供了一個具有相對較低成本的決策機制而已。21公共經濟學——MPA2、官僚機構理論理性的官僚制（韋伯）（1）個人是自由的，僅僅在事務上服從官職的義務；（2）處于固定的職務等級制度之中；（3）擁有固定的職務權限；（4）根據契約受命，即（原則上）建立在自由選擇之上；（5）根據專業業務資格任命（不是選舉）——在最合理的情況下，通過考試獲得的、通過證書確認的專業業務資格；（6）采用固定的貨幣薪金支付報酬，大多數有權領取退休金；（7）把他們的職務視為唯一的或主要的職業；（8）可看清自己的前程：職務“升遷”根據年資或政績，或者兩者兼而有之，取決于上司的評價；（9）工作中完全同“行政管理物資分開”，不得把職位占為己有；（10）接受嚴格的、統一的職務紀律和監督22公共經濟學——MPA尼斯坎南認為，“官員”并不是指具體的政府工作人員，而是一個被人格化了的官僚機構，具有自身的行為動機和行為目標。官僚機構具有以下兩個特征：首先，它是一個非營利性的組織或機構，它的資金主要來政府財政撥款，而不是它的產出銷售（他所提供的服務）；第二，官僚機構中的主管和雇員不會將預算撥款扣除支出費用后的部分裝入腰包。官員不但追求預算最大化，而且還會把預算結余作為“自由支配的預算”納入自己的效用函數。在這一模型中，官員的效用由其正常的工資報酬與他所獲得的額外收入組成。23公共經濟學——MPA官僚機構行為對政府預算的影響尼斯坎南的官僚機構是被人格化的行政機構，即負責提供公共產品或服務的各個政府部門。可以把政府視為向官僚機構提供可再生性撥款（預算資金）的集體組織，即政府是官僚機構的資助者。二者形成交換關系，政府提供預算資助，官僚機構提供公共產品和服務。官僚機構的信息優勢官僚機構對公共產品的生產有更多的專業化知識，擁有相對于政府的信息優勢。政府難以對其預算請求提出異議。只能被動地滿足官僚機構的預算要求。24公共經濟學——MPA官僚機構行為對政府預算的影響SQOQ*Q1MRMCCR尼斯坎南模型25公共經濟學——MPA政府（包括立法者）與官僚機構利益的一致性政府希望擴大預算以迎合一般選民的要求政府希望獲取一部分官僚機構的剩余，缺乏監督的動力官僚的效用函數官僚機構的目標決定了官僚制度的效率政府實際支出的增長，超過大眾對政府服務需求的增長必須對官僚制度有所限制26公共經濟學——MPA3、政黨理論唐斯（Downs）的《民主的經濟理論》（AnEconomicTheoryofDemocracy）一書被譽為公共選擇理論具有奠基意義的典籍之一，正是從唐斯以后，有關多個政黨共存條件下相互競爭對其政策或組織的影響成為熱門的研究主題，唐斯在該書中提出的假說包括“理性投票者假說”（RationalVoterHypothesis）和“政黨假說”。在“理性投票者假說”中，投票者的偏好是給定的，理性的投票者會將選票投給那些充分代表他們經濟利益的政治代表們，換句話說，投票者參與投票的目的就是為了通過參與政治而獲得預期效用的最大化，即從政府支出得到的收益超過投票者納稅成本的差額最大化。27公共經濟學——MPA選民參與投票的理性動機主要包括以下內容：第一，自己投票的重要性，即選民自認為自己的一票會關系到選舉結果，關系到他所喜歡的候選人能否當選；第二，對政黨政綱所抱持的效用預期，在選舉活動中，每個政黨都會提出自己的政治綱領和政策主張，選民據此可以對每個政黨的政治綱領和政策給自己帶來的效用大小進行評價，進而對能給自己帶來最大預期效用或最大的效用差的那個政黨投出贊成票；第三，投票成本，這是指選民參加投票所耗費的費用；第四，投票的長期利益，這是指理性的選民明白，民主制度要依靠廣大選民的積極參與來維持，選民可以依靠民主制度的延續來行使民主權利，進行公共選擇，享受民主利益。

28公共經濟學——MPA在政黨假說中，政治家和選民同樣被看成是理性的“經濟人”，他們與消費者、生產者具有同樣的行為動機。因此，政黨從事政治活動的動機即在于獲得政治支持最大化，獲得選票最大化。作為執政黨，其目標是再次當選，連選連任；作為在野黨，其目標便是在選舉中擊敗執政黨而奪取政權。因此，政黨所追求的目標并非某種原則或理想，而是當選執政。這既是政黨內在動機的行為體現，也是理性選擇的必然結果。在唐斯的這個制度模型中，政治家們有效地扮演了企業家的角色，向選民兜售其政策以換取更多的選票與支持。29公共經濟學——MPA4、尋租理論尋租理論最早產生于美國，萌芽于60年代，確立于70年代，至今已經有長足的發展，成為現代經濟學的一個重要的分支學說。它是在經濟學家們在討論壟斷、關稅和政府管制所造成的社會損失的過程中形成和發展起來的。有關尋租的理論和分析尋租的方法是由塔洛克在1967年的《關稅、壟斷和盜竊的福利成本》一文中提出來的；把尋租作為一個經濟學范疇正式提出的是美國的經濟學家克魯格。她在1974年公開發表的《尋租社會的政治經濟學》一文中深入研究了由于政府對外貿的管制而產生的對租金的爭奪，并設計了數學模型對其進行計算和討論。布坎南發展了這一理論，主要提出了兩個觀點：尋租基本上是通過政府進行的，限制尋租就是要限制政府。30公共經濟學——MPA尋租的概念布坎南給租金下的定義是：“租金是支付給資源所有者的款項中超過那些資源在任何可替代的用途中所能得到的款項的那一部分。租金是超過機會成本的收入。從某種意義上說，這是吸引資源用于特定用途的一種分配上的不必要支付款項。”布坎南認為“尋求租金使個人竭盡使價值最大化，卻造成了社會浪費，而沒有形成社會剩余。”廣義的尋租是指人類社會中非生產性的追求利益活動，或者說是指那種維護既得的經濟利益或是對既得利益進行再分配的非生產性活動；狹義的尋租則是指利用行政法律的手段，來阻礙生產要素在不同產業之間自由流動，或維護已獲取的既得利益的行為。31公共經濟學——MPA尋租的分類根據不同的標準，可以對尋租活動進行不同的分類，根據尋租的性質，可以將尋租分為合法尋租與非法尋租。尋租活動可以分為三個層次：一是對政府活動所產生的額外收益的尋租；二是對政府肥缺的尋租；三是對政府活動所獲得的公共收入的尋租；權力上的“弱者”用金錢向權力上的“強者”發動攻勢、下級游說上級，最終獲取非法收益（或稱"法外利潤"）。用公式表示就是：金錢+權力=（更多的）金錢。32公共經濟學——MPA政府創租政治創租(politicalrentcreation)和政治抽租(politicalrentextration)是美國經濟學家弗雷德?麥克切斯內在《抽租與創租》（1988年）一文中提出的兩個概念。前者是指政府官員利用行政干預的辦法來增進私人企業的利潤，人為創造租金，誘使私人企業向他們進貢作為得到這種租金的條件；后者是指政府官員故意提出某些會使私人企業利益受損的政策作為威脅，迫使私人企業割舍一部分既得利益與政府官員分享。33公共經濟學——MPA政府創租，是指一些政府官員利用行政干預的辦法來增加某些行業或企業的利潤（如試點、辦開發區等），人為地制造租金，誘使尋租企業向他們進貢（準贊助）作為獲取這種壟斷租金的條件；同時，政府官員還會故意提出某項會使一些企業利益受損的政策或規定作為威脅（如重新進行試點，資格審查等），迫使企業割舍一部分既得利益與他們分享（準攤派），以求其