--PAGE1-2020年世界貿易報告一、數字時代下創新導向型政府政策的制定及其演變（一）數字時代下政府政策出臺的時機、背景及其內容1、政府政策的演變過程創新已成為發展過程中一個非常重要的環節。產業政策和創新政策以前所未有的方式交織在一起。無論是高收入國家還是低收入國家，其政府都認識到：研發并采用先進的技術、技能以及新型運營方法是促進生產力、提升競爭力、增加就業和經濟增長的關鍵因素。長期以來，政府政策經歷了四個階段（1）：第一階段：20世紀80年代開始，政府政策開始從進口替代、初創產業保護和直接干預生產過程等逐步轉向外向型政策。一些國家甚至在這之前就預見到了這種轉變。第二階段：20世紀90年代，產業政策進一步迎合了開放經濟的要求，技能升級、獲得技術能力、降低商業和貿易成本以及發展基礎設施等成為了重要的中期目標。產業政策和貿易政策旨在提升企業的國際競爭力，使其融入全球價值鏈。各國政府還提第三階段：在20世紀與21世紀之交，產業政策的概念發生了重大變化，“產業”這一概念不再局限于制造業，并逐漸發展為私營部門和政府間更大的戰略協作模式，其特點是公私伙伴關系并推進相關研發項目。第四階段：自2008-2009年金融危機以來，為促進各經濟體重新配置資源，很多國家又相繼出臺了一些政府政策。“新產業政策”、“工業4.0”、“數字化轉型計劃”等都是產業重組背景下的產物，與突破性的數字技術和先進的制造業供應鏈同步出現。許多國家頒布此類政策的主要目的是實現其傳統制造業在內的經濟現代化，促進企業從機械制造和生產型向數字化生產流程和服務型轉變。表1：政府政策與新概念的演變20世紀70年代之前20世紀80年代到90年代現代產業政策2000年代及以后近代/新興主題主要特征/概念工業化、結構轉型穩定化、自由化知識型經濟參與全球價值鏈知識型經濟提升價值鏈新產業革命推動創新和向數字經濟轉型參與數字供應鏈可持續發展政策目標創造市場，多樣化市場主導的現代化專業化和增長生產力發展現代創新生態體系關鍵因素進口替代行業發展開放競爭很多國家對政府參與設定了更多限制更多橫向政策開放外國直接投資參與國際競爭開放經濟的目標戰略有利的營商環境發展數字（技術）以及推廣信息通信技術參與全球生產網絡促進外國直接投資與戰略產業保護相結合支持中小微企業（進行中）發展技能（進行中）創新研究和技術開發生產創新公私合作伙伴知識/技術開發機構獲取或轉讓外國技術創業發展政策環境促進國家發展戰略許多國家對企業發展很少干預國際承諾與準則國家發展戰略以及其他補充政策（如技術、數字政策）更加強調各種政策（產業、創新、數字化轉型、環境）的包容性和協調性來源：作者摘自聯合國貿易和發展會議2、數字時代下政府政策的主要內容大多數政府的政策都表現出明顯的兩面性，既有保護性（即保護傳統/下游產業的成長或重組（即促進出口、鼓勵新產業創新）；既有針對行業發展的縱向政策，又有協調參并不是非此即彼的。新的產業政策恰恰體現了上述兩面性。一方2008-2009年金融危機之后、產業結構重新調整的重要時期，因此其目的在于解決發達國家和發展中國家傳統工業的轉型困難。另一方面，新產業政策側重于向數字經濟發展，這意味著鼓勵產業部門采用數字化流程，同時鼓勵創新，在數字領域創造新的生產活動，如基于應用程序的服務。政策的演變反映了政府鼓勵向數字經濟創新轉變。3、數字時代部分國家的政府政策有些國家頒布了不止一項政策，例如，某些國家在實踐國家產業政策的同時，輔之以創新、先進制造業或數字經濟相關的政策（2），所有這些政策最終構成了國家整體發展戰略的一部分。產業戰略反映了發展水平及其相關問題。聯合國貿易和發展會議1（有時是中間或上游行業創造國內價值目標。表2：2010年代中期以來主要國家產業戰略和技術升級戰略類型國家政策發達國家法國未來工業計劃2025德國國家工業戰略2030；高技術戰略2025；塑造數字化進程1聯合國貿易和發展會議（UNCTAD）是審議有關國家貿易與經濟發展問題的國際經濟組織，是聯合國系統內唯一綜合處理發展和貿易、資金、技術、投資和可持續發展領域相關問題的政府間機構，總部設在瑞士日內瓦。類型國家政策意大利國家產業計劃4.0日本日本振興戰略和產業競爭力增強法案；創新促進倡議；新機器人戰略；第五期科學技術基本計劃韓國制造業創新戰略3.0新加坡智慧國家計劃瑞典智能產業戰略英國英國產業戰略美國美國先進制造業領導力戰略；制造業拓展合作伙伴關系發展中國家巴西國家物聯網戰略；巴西數字化轉型戰略（“E-Digital”）中國中國制造2025；“推動先進制造業和現代服務業深度融合發展的政策”（2019年11月）；互聯網+印度國家制造業政策；數字印度；印度制造戰略印尼印尼制造4.0（2017）；印度尼西亞2045馬來西亞第四次工業革命：馬來西亞國家工業4.0政策墨西哥工業4.0路線圖摩洛哥摩洛哥工業加速計劃2014-20菲律賓包容性、基于創新的產業戰略（I-cube）南非國家產業政策框架和產業政策行動方案2018/2019-2020/2021泰國泰國4.0國家戰略土耳其中期發展計劃；產業策略及特定行業2019越南20252015年愿景；2020年清潔工業生產戰略最不發達國家孟加拉國2016-2021年五年計劃；2016年國家產業政策柬埔寨2015-2025寨信息通信技術總體規劃緬甸國家綜合發展計劃；工業發展愿景與產業政策文件盧旺達國家產業政策；盧旺達制造政策（2017）贊比亞國家產業政策（2018）資料來源：作者摘自聯合國貿易和發展會議（二）支持創新與數字經濟發展的主要措施1、支持研發創新的措施。一直以來，全球研發強度都相對穩定，19961.4%，2013年1.7%119960.6%20171.5%。其19960.6%20172.1%，0.2%1.3%。除此之外，其他19960.5%增至20170.2%0.4%219962016年各地區研發強度分布及其趨勢。北美30%29%以及撒哈拉19%。高收入經濟體 球 中等收入偏上經濟中等收入經濟體 中等收入偏下經濟體 低收入經濟體圖1：除中等收入偏下經濟體外，其他所有經濟體的研發強度均有提高圖2：北美、西歐、東亞及太平洋地區的研發強度最高3按資金來源，列出了不同收入水平的各經濟體研發支出的演變過程：在低收入和中等收入偏22%；而在高收入經濟體和中等收入偏上經濟體中，政府是第二大資金來源，企業部門是其第一大資源來源，2012-2017年間占比一直75%突出。歐盟委員會和經合組織的數據顯示，在研究的51個經濟體中，研發資金支持是政府支持中小微企業創新最常見的政策，20002017（20193630個國家，282120092015（20個低收入經濟體、3948個中等收入偏上經濟體）中有近一半的經濟體對企業研發給予了免稅或減稅優惠。企業政府高校私人非盈利機構世界其他機構未具體指定圖3：政府資助在中等收入偏下和低收入經濟體中發揮著關鍵作用--PAGE10-間接財政支持（如稅收減免、債務擔保）指導、監管和其他激勵措施（如商業服務、人才流動機制、知識產權激勵措施和指導原則）管理（如國家戰略、公眾宣傳活動、與各有關方的正式協商）直接財政支持（如撥款、貸款、股權融資）協作平臺和基礎設施（如專門支持新研究的基礎設施、產業集群）圖4：直接財政支持是支持中小微企業研發的主要政策措施2、支持數字化和信息通信技術產業發展的措施采取貿易措施。根據全球貿易預警組織數據庫追蹤18456所信息通信技術產品方面（27個在20092018126413271%的世界發達經濟體、75%31%信息通信技術服務方面，5734257%、發展中經濟體的30%和最不發達國家的8%（見圖6）。進口數量限制 貿易救濟 進口關稅財政支持（不包括出口財政支持） 政府采購 本地化內容措施出口財政支持 他 外國直接投資措圖5：針對信息通信技術產品的各種措施進口數量限制 進口關稅 財政支持（不包括出口財政支持）政府采購 本地化內容措施 出口財政支持他 外國直接投資措施 貿易救濟圖6：針對信息通信技術服務的各種措施取消進口關稅。199682個國家加入《信息技術協定》97%201550多個成員完成了《信息技術協定》的擴201種產品，占全球信息和通80%3.7倍（7）。年度百分比變化（%） 出口（單位：十億美元）圖7：1996-2018年，《信息技術協定》產品的全球出口量幾乎翻了兩番1《信息技術協定》（ITA）是世貿組織項下的諸邊協定，于1997年生效，旨在將IT產品關稅降為零的多邊協定。直接和間接財政支持。首先，政府對信息通信技術領域的直接資助在數字化轉型中發揮著至關重要的作用。截止2017年，67億歐元，占歐盟7%109億歐元，占8%。第二，利用政府直接資助和間接財政支持創新型信息通信技術產品的生產。如為改善寬帶業務，幾乎所有發達經濟體（95%）、半數以上的發展中經濟體（65%）和大約三分之一的最不發達國家（36%）都制定了國家寬帶計劃。第三政府采購。經合組織數據顯示，81%的經合組織國家制定了通過政府采購支持創新的戰略或政策，50%的國家制定了創新采購行動方案。政府采購在支持中小微企業成長和創新方面所發揮180個經（出臺了鼓勵中小微企業參與政府采購2012成員發布了中小微企業工作計劃，以支持、促進、鼓勵和刺激中小微企業參與政府采購。標準制定。用標準對產品以及工藝特性進行明確規定，以確保產品的質量、安全、健康和環保達到要求，并改進工藝管理。標準，在本質上并不是一種產業政策。然而，通過制定產品和服務的技術信息、促進經濟體之間的交流，可以促進創新和競爭，產業集群建設。經合組織和歐盟委員會創新政策數據庫（涵51個經濟體）的數據顯示，過去二十年，受創新政策影響，產業集群項目的數量急劇增加，這說明產業集群作為促進創新的一大措施越來越受到重視（2017（包1710個發展中經濟體）表示，已將產業集群作為創新政策的一部分。圖8：產業集群被廣泛用作創新政策措施加強監管。數據日益成為創新不可或缺的一部分。雖然出于對隱私和安全的擔憂出臺了一系列相關政策，但也有一些政策是據相關的政策問題。例如，出于隱私保護的考慮，在21世紀，（見圖。基于上述這類情況，經合組織發現，關于跨境數據流動的數據法200多種。總體而言，在所研究的64個國家中，要求數據本地化的規定占數據流動政策的間、提高監管機構對數字化發展的了解，越來越多的政府機構正在努力采取新的監管手段。十年內新頒布的法規 原有法規圖9：越來越多的政府出臺與隱私保護相關的法律法規有條件的流動管理體系本地化處理要求/本地存儲要求圖10：對數據的限制大多是要求數據本地化二、數字時代創新政策的影響因素與跨境效應（一）五種市場失靈狀況需要政府合理介入第一，創新成果具有普惠性，普惠性產品給私人帶來的收益遠低于其給社會帶來的收益，因此在市場上供應不足，且供給效第二，通過應用和推廣通用技術，數字創新可以給整個經濟帶來巨大利益。如同蒸汽機和電等通用技術一樣，此類技術將廣泛應用于更多領域，并給整個經濟帶來積極的溢出效應，例如電腦和互聯網的廣泛普及，從而形成互補性創新。第三，創新活動的一大特點是創新者與投資者之間存在信息不對稱，創新者通常比投資者更了解這個項目，因而投資者難以預測投資創新企業的收益。因此，資金短缺會阻礙企業對創新的投資。但是，政府可以對那些暫時沒有明顯效果、但長期來看有高收益的高風險項目提供支持，改善新企業的融資狀況。第四，關于創新等復雜活動，各相關方之間會出現協調失靈。政府行動可以協調參與創新的各方，確保所需的輔助性知識和財政資源可用性。例如，為支持數字經濟的發展，需要政府介入，協調各方共同籌資建設通信基礎設施。第五，數字技術還具有明顯的網絡外部性或網絡外部效應，即網絡價值隨著用戶的增加而增加。在網絡外部性特征背景下，如果網絡中各節點（個人）之間彼此未聯結，即各創新主體只從自身利益而非協同利益出發將會導致創新的失敗，造成效率低下，，因此，需要政府介入避免網絡外部性條件下的市場失靈。政府介入還可以解決違反公平競爭的行為和規避單一技術主導整個市場的風險。（二）數字時代創新的影響因素開放與競爭。一是市場準入。市場越大，生產規模就越大，創新帶來的收入也會越多，企業就會采用新技術或投入研發。二是和國外企業的互動有利于技術擴散。五是實現技術轉讓和知識溢出。六是開放透明的數據政策。在數字時代，不僅需要對商品、服務和人員流動保持開放，還需要開放相關數據。政府出資進行創新研究。世界各國政府為支持研究已頒布多種政策。在市場失靈狀態下，市場無法達到社會所需要的研發水平，因此，這些政策的出臺具有其經濟上的合理性。比如，給予研發型私營企業稅收優惠、政府資助研究、政府采購以及政府的目標導向。知識產權保護。在數字時代，因為許多數字產品可以零成本復制，且具有普惠性。為保護發明者權益，嚴格遵守知識產權保護法規至關重要，且可增強一國對數字企業的吸引力。然而，世貿組織認為，知識產權法規對增強數字行業競爭力是促進作用還是削弱作用，還有待論證。一方面，版權保護執行不力，大大減少音樂、電影和出版業等行業的收入，版權對這些行業來說至關重要。另一方面，知識產權保護政策過于嚴苛，由于限制獲取以及提高版稅費用，限制了數字產品的創造和質量。培養和吸引人力資本。人力資本可通過兩種機制促進經濟增長。首先，人力資本是一種生產要素，在一定技術水平下，可以提高生產率。其次，人力資本是創新過程中的一項投入。較高水平的人力資本不僅可以產生新技術、傳播新技術，而且還會促進某項技術的采用，從而將生產向外轉移。競爭法規U關系。在這種關系中，競爭程度較低時，競爭會促進創新；當競爭程度較高時，競爭會阻礙創新。創新環境。創新政策具有重大意義。以支持電信基礎設施發展的政策為例，寬帶網絡是創新的一項必要投入，因此這類政策對于創新，特別是數字創新至關重要。（三）創新政策的跨境效應創新政策的跨境效應是指一國的創新政策能夠對其他國家可能產生影響。創新政策的跨境效應源于多種渠道，如知識外溢、利潤轉移、供求效應和稀缺資源競爭等。在數字時代，以下因素會強化跨境外部特性。信息技術等數字產業是知識密集型產業，在研發支出和專利數量中所占比重越來越多。這意味著，隨著經濟結構向知識型結構轉變，知識外溢效應將增強。第二，許多數字產業“贏家通吃”的特點導致市場高度集中。這種市場第數字產業固有的網絡外部特性會導致明顯的供求效應和利潤轉移效應，因為這些效應導致市場上只有極少數企業給客戶提供網絡服務，并實現利益最大化。第四，隨著各行各業越來越多地采用數字技術，信息技術、電子設備等，通用技術行業的重要性日益凸顯。如果一國的創新政策可以提高行業效益，則會對全球下游數字化產業產生重要的積極影響，同時削弱這些政策可能帶來的產能過剩或價格下降等負面影響。三、數字時代創新政策的國際合作（一）現有的國際合作框架多邊貿易體系合作。貿易是創新的重要引擎和載體。多邊貿易體系的國際合作有利于出臺數字化創新政策。多邊貿易體系通過增強貨物和服務流通，對全球創新和技術轉讓做出了重大貢獻。自關貿總協定（即世界貿易組織的前身）成立以來，一直遵循非歧視、透明、互惠和公平貿易等基本原則，為解決重要的社會問題而制定相關政策，這些措施都促進了貿易自由化和創新。盡管雙邊合作、多邊合作和區域合作。《區域貿易協定》通常被稱為“實驗室”，這些協定通過采用新的條款來解決貿易摩擦和202010306項生效的《區域貿易協定》。少數區域貿易協定包括明確的產業和創新政策條款。《區域貿易協定》中的許多條款，如支持措施、知識產權、競爭、投資、自然人流動、政府采購、電信、數據管理、標準以及與產業發展和產業創新相關的各項活動等，都與數字時代的產業發展和產業創新政策有關。有些條款直接采用或借鑒了《世貿組織協定》的現有條款，而有些條款則規定了新內容。這些新的條款（包括與同一國家達成的協議）仍具有多樣性。總體來說，近期的《區域貿易協定》都全面詳盡地列出了對產業和創新政策相關的規定，而這些協定的一個特點是其簽訂一方是發達經濟體。其他形式的國際合作。政府采取單方面措施可能無法充分利用數字創新和數字貿易帶來的機會。在應對數字化引起的跨境影響等具體問題上，仍需要國際合作。其中，各國際組織在合作中發揮著重要作用，加強積極的跨境外溢效應，如加強技術擴散，減小潛在的負面外溢效應。國際組織提出的倡議可按具體政策目標進行分類，統一、互相認可的標準和監管框架，知識產權問題解決、應對信息和通信技術基礎設施、稅收與競爭挑戰以及支持數字包容和中小微企業的參與。除世貿組織以外的其他國際論壇為促進數字領域的國際合作而開展了相關工作及其倡議。國際組織開展的諸多工作為各國實現聯合國可持續發展目標（特別是第9項目標“建造具備抵御災害能力的基礎設施，促進具有包容性的可持續工業化，推動創新”以及第17項目標“重振全球可持續發展全球伙伴關系”）提供了支持、指明了方向。（二）推動創新政策國際合作的若干思考支持措施。在數字經濟中，研發創新的財政支持是創新政策的一項措施。現有證據表明，這種財政支持有助于創新。研發補貼應參考《補貼和反補貼措施協議》和《區域貿易協定》相關規定，而《區域貿易協定》中的這些規定往往與《補貼和反補貼措施協議》中的內容基本相同。《區域貿易協定》中并沒有明確關于數字貿易補貼的條款。為充分發揮創新帶來的積極的國際溢出效應，建議實行改革，以加大政府在研發補貼應用上的靈活性，實現擬定的全球公共政策目標。知識產權。《與貿易有關的知識產權協議》生效后的第二年，作為對該協議有關標準的補充，世界知識產權組織締結了《世界知識產權組織版權條約》和《世界知識產權組織表演和錄音制品條約》（即世界知識產權組織《互聯網條約》），對數字技術應用有關的版權和權利標準進行了更新。目前，大多數世界貿易組織成員國已批準并實施了這些多邊條約。競爭。雖然電子商務可能會加劇零售市場的競爭，但數字市場和電子平臺對傳統市場固有的反競爭做法（如壟斷、反競爭協議和并購）提出了新的問題。雖然在許多情況下，數字市場會使競爭加劇，但其潛在的全球影響力也可能會導致市場巨頭占據主導地位、違反競爭的行為或惡意競爭性并購。有關競爭政策的國際對話和合作有助于增強相互理解和對政策效果的認識。對基礎設施的投資。數字創新政策的一個重要部分是關于數字能力和數字基礎設施建設。其主要的資金來源為政府撥款，其次是私營部門投資和公私伙伴關系投資。為促進對寬帶基礎設施或數字產業的投資，政府還應重點關注部門監管框架。其他措施還包括投資激勵、投資引導、數字標準以及數字企業發展的集群和孵化等。政府還應對數字基礎設施的輔助領域進行投資，如電力供應、貿易物流、配送業務、跟蹤和支付系統等基礎設施。此外，優化營商環境，遵循《服務貿易總協定》中對商業存在（服務貿易人員流動。有經驗證明，技術移民對知識型經濟創新有積極的作用。發達國家普遍都制定了吸引高技能人才的移民政策，現在有些發展中國家也在制定吸引高技能人才移民的政策。但是，1即國內企業作為跨國公司的供