第五章抽象行政行為第一節概述第二節行政立法行為第三節其他抽象行政行為第四章抽象行政行為

第一節概述一、概念（一）含義1、動態：行政主體針對不特定的人和事制定規范性文件的行為；2、靜態：行政主體針對不特定的人和事所制定的規范性文件。（二）特征1、對象的普遍性2、效力的普遍性和持續性（后及力）3、內容的規范性4、適用的反復性5、效力的穩定性

1、對象的普遍性

對象是不特定的人或事，通常情況下處于非現實已經發生而是將來可能發生的法律事實中的人或事。

2、效力的普遍性和持續性（后及力）

在此行為生效后，不僅對不特定的多數人具有約束力，而且是對以后將要適用的不特定對象持續發生效力。對其生效前的人和事不具有約束力。

3、內容的規范性

通常是依法創制行為規則的行為，為人們設定行為規范。其表現形式一般為行政法規、規章和行政規范性文件。。4、適用的反復性抽象行政行為作為一種抽象的行為規范，針對未來出現的同一或同類的不特定對象具有多次、反復適用的效力。5、效力的穩定性抽象行政行為作為一種行政行為，依法不屬于行政訴訟和行政復議的受案范圍，不受人民法院和復議機關的監督審查，其效力不會受到人民法院和行政復議機關的否定。案例：私家車主劉工超狀告北京市環保局、北京市交通局及北京市公安交通管理局關于尾氣排放通告案。該案中，原告在自家轎車上安裝了韓國生產的尾氣凈化器，尾氣排放明顯低于《汽油車雙怠速污染物排放標準》（以下簡稱“雙怠速標準”）地方標準限值，達到北京市機動車年檢執行的尾氣檢測標準。但不符合被告北京市環保局、交通局及公安交管局3家單位聯合發布《關于對具備治理條件輕型小客車執行新的尾氣排放標準的通告》（以下簡稱“513號通告”）關于“化油器小客車必須安裝電控補氣和三元凈化器，經驗收達標取得綠色環保標志后，方可獲準年檢”的要求。劉工超由于未裝置“513號通告”中所指的尾氣凈化系統，其車當年未獲準年檢。劉經行政復議后向法院提起訴訟，請求法院確認3被告聯合作出的“513號通告”有關內容違法。分析：“513號通告”究竟是不是具體行政行為。根據行政行為劃分標準，凡是針對非特定人且具有普遍約束力，能夠反復適用的行政行為均屬于抽象行政行為。由于513號通告是針對所有1995年1月1日以后領取牌證的桑塔納、富康、捷達等化油器小客車的車主和使用者，顯然行為的對象是不特定的。而且513號通告對上述所有人都具有普遍約束力，即所有在1995年以后購車的人都必須安裝電控補氣和三元凈化器，經驗收達標取得綠色環保標志后，方可獲準年檢。加之513號通告并不是一次性的，而是可以反復適用的行為，無論什么人，購買幾輛車，都必須按照上述標準執行。所以，該行為符合抽象行政行為的標準，不是具體行政行為。案例：石家莊市律師喬占祥在今年春運期間，購買了石家莊至磁縣、石家莊至邯鄲車票，票價比平時分別多了5元及4元。他認為鐵道部的這一漲價通知沒有法律依據，于1月18日向鐵道部提起行政復議申請，要求撤銷鐵道部2001年春運期間上浮火車票價的行政行為。3月19日，鐵道部作出行政復議決定，維持鐵道部2001年春運期間部分旅客列車實行票價上浮的通知。喬占祥對此不服，向北京市第一中級人民法院提起了行政訴訟，要求判決撤銷被告作出的有關行政復議決定書，撤銷被告作出的《關于2001年春運期間部分旅客列車實行票價上浮的通知》。分析：政府的定價行為往往是針對所有相關企業進行的，受到影響的不僅包括企業，而且包括購買產品和接受服務的消費者。所以，定價行為表面上看是就某一商品或者服務進行的一次性特定行為，但事實上是針對非特定對象產生普遍約束力的抽象行政行為。三、抽象行政行為的分類行政立法行為制定其它規范性文件的行為二、抽象行政行為有效成立的要件1、行政立法有效成立的要件（1）經享有相應行政立法權的行政機關討論決定；（2）經正職行政首長簽署；（3）經國務院總理簽署公開發布的行政法規，由新華社發稿，《國務院公報》、《人民日報》全文刊載。2、其它抽象性行政行為的成立要件（1）由一定的形式通過（2）行政首長簽署（3）公開發布。第二節行政立法行為

p.117一、概念：（一）含義

（二）性質行政性質：（1）表現：立法主體、調整對象、立法目的（2）與其它行政行為的區別：主體要求不同、影響對象不同、使用頻度不同、程序要求不同、形式要求不同。立法性質：（1）表現：以國家名義創制、屬法的范疇、須遵循相應的立法程序。（2）與權力機關立法的區別：主體不同、權力來源不同、內容不同、效力不同、程序不同、形式不同、效果不同。*法律保留的事項（必須由立法機關制定的事項）：第一，絕對保留：犯罪與刑罰、對公民政治權利的剝奪、對公民人身自由的強制與處罰、司法制度。第二，相對保留：國家主權的事項；各級人大、政府、法院、檢察院的產生、組織和職權；民族區域自治制度；特別行政區制度；基層群眾自治組織制度；對非國有財產的征收；民事基本制度；基本經濟制度以及財稅、海關、金融和外貿的基本制度；仲裁制度及其他。(《立法法》第8條)（三）成立標準1、依據法律并旨在執行法律；2、不僅應符合法律的字面含義，也要符合法律的意旨；3、須根據且是為了執行上級機關的命令；4、須在各該機關權限內頒行；5、法定程序和形式公布。二、行政立法的分類p.119授權立法的規則：（1）承受方立法后須報授權方備案；（2）立法范圍僅限于授權范圍；（3）不得擅自反復運用授權；（4）除非有明文規定，不得再授權。三、立法程序p.112四、對行政立法的控制：

限制規則：1、禁止籠統授權；2、對授權范圍和目的作限定性解釋；3、規定行政立法程序；4、正確運用法的一般性原則；5、保障對行政立法的訴訟救濟。[案例分析]1988年3至5月，新疆和田地區皮山縣供銷社在調撥87年棉花時，將1700余擔棉花升溢計32萬余元以銀行托收方式轉移至下屬土產公司、榨油廠和棉麻公司，未記入購銷帳。

1989年5月，皮山縣進行財稅物價大檢查，查出該事。縣政府予以通報批評，以違紀行為論處，將該升溢款沒收上繳縣財政。同年7月，由和田地委紀律檢查委員會牽頭，六個相關部門組成工作組對該問題進行查證，認為屬偷稅行為。8月，縣稅務局按工作組的通知及地區稅務局批示，作出供銷社補交應納稅款178481·8元，罰款35696·22元的決定。并對直接責任人張XX罰款500元，會計股股長罰款200元。供銷社不服，先后提起了行政復議和行政訴訟。

1990年12月，和田地區物價檢查所對本區六縣一市九個棉花經營單位88年度收購棉花發生的升溢款90余萬元依《價格管理條例》予以沒收上繳地區財政。策勒、洛浦等縣提出異議，認為應執行稅務局文件。

[1]上述案件涉及到的有關棉花升溢款的法律文件計有：國稅發（90）205號文件、商業部（86）商棉字1號文件批復、國家物價局、技術監督局（88）價檢字734號文件，物價局、技監局、商業部、紡織部（90）價檢字250號文件。

[2]規定沖突：國稅發（90）205號文件規定：收購的溢余收入，無法退給棉農的，全部并入企業利潤照率納稅，剩余部分歸企業，視為企業的合法收入；商棉（86）批復：升溢款只應退還棉農，無法退還的掛帳，留作下年抵補虧損使用；物價局規定：經營部分盈利限在5‰以下，超過部分退還棉農，無法退還的視為非法所得，由物價檢查機構收繳國庫。第三節其它抽象行政行為

一、性質及種類p.122二、作用及效力（一）作用1、有利于規范政府行為；2、有利于提高政府機關的行政效率；3、有利于促進和完善行政立法工作；4、有利于加強行政管理，提高行政效率。（二）法律效力p.217三、存在的主要問題1、主體混亂、隨意性大；2、越權嚴重；3、內容與上位法相抵觸；4、缺乏嚴格的制定程序；5、缺乏法定的救濟途徑。

喬占祥訴鐵道部案【案情摘要】

2000年12月21日，鐵道部下發《關于2001年春運期間部分旅客列車票價實行上浮的通知》。該通知規定2001年春節前十天及春節后23天北京、上海鐵路局、廣州鐵路（集團）公司等始發的部分直通列車實行票價上浮20％至30％。由于票價上浮，河北省律師喬占祥兩次乘車共多支付9元。喬占祥認為鐵道部發布的通知侵害了其合法權益，向鐵道部提起行政復議。鐵道部在復議中維持了票價上浮行為。喬遂以鐵道部上浮票價未經價格聽證程序為由，訴至北京市第一中級人民法院，請求判決鐵道部撤銷復議決定，撤銷票價上浮通知。【法院裁判】

北京市一中院一審認為，鐵道部做出的2001年春運期間部分旅客列車票價上浮的決定，是經過有關市場調查、方案擬定、報送國家計委審查，國家計委在國務院授其批準的權限范圍內予以批準，最后鐵道部依據國家計委的批準文件作出的。該程序沒有違反有關法律規定；與此同時，依據價格法的23條規定，主持聽證會不屬于被告的法定職責，故本案不涉及價格聽政及其相關問題；此外，由于復議行為不屬于本案審查范圍，該請求法院不予支持，依法判決駁回喬占祥訴訟請求。

喬占祥不服，提起上訴

北京市高院經審理認為，鐵路列車旅客票價符合《價格法》第18條規定的政府可以實行政府指導價或者政府定價范圍。依據鐵路法的規定鐵路列車旅客票價調整屬于鐵道部的法定職責。鐵道部所作的“通知”是