PAGEPAGE3政府食品安全監(jiān)管能力研究--以昆山市為例摘要近幾年來，伴隨著食品安全事故的層出不窮，食品安全問題成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，我國的食品安全監(jiān)管工作也面臨著新的形勢和挑戰(zhàn)。雖然導(dǎo)致悲劇發(fā)生的因素很多,但筆者認(rèn)為政府監(jiān)管體制方面存在的缺陷是一大關(guān)鍵因素。本文以昆山市食品安全監(jiān)管模式為例，通過對昆山市食品安全監(jiān)管模式的現(xiàn)狀分析，對當(dāng)前體制存在的問題及其原因進(jìn)行詳細(xì)的剖析，并提出相應(yīng)的改進(jìn)措施，以期為完善我國食品安全政府監(jiān)管體制提供參考。關(guān)鍵詞：食品安全；政府監(jiān)管；監(jiān)管體制

目錄摘要 1目錄 2一、引言 3二、昆山市食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀 3（一）昆山市食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀 3（二）昆山市食品安全監(jiān)管體制的特點(diǎn) 4三、昆山市食品安全監(jiān)管存在的主要問題 5（一）配套支持體系跟不上執(zhí)法需求 5（二）未實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管無縫隙銜接 6（三）聯(lián)合執(zhí)法存在一些問題 6四、昆山市食品安全監(jiān)管存在問題的成因 7（一）觀念上的偏差 7（二）體制上的弊端 8（三）執(zhí)行上的不力 9五、完善食品安全政府監(jiān)管體制的對策 10（一）創(chuàng)新監(jiān)管觀念 10（二）創(chuàng)新監(jiān)管的法律制度 11（三）完善保障體制，創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制 11結(jié)語 14參考文獻(xiàn) 15

一、引言保障和提高健康水平是提高人類福利的要求，而食品安全則是保護(hù)人類生命健康，提高人類生活質(zhì)量的基礎(chǔ)。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們生活水平的提高，公眾對食品的消費(fèi)需求從單純追求數(shù)量增長轉(zhuǎn)向更加注重質(zhì)量和安全。但從現(xiàn)實(shí)來看，我國食品安全仍然存在亟待根治的“四大頑疾”：農(nóng)產(chǎn)品源頭污染嚴(yán)重；食品流通環(huán)節(jié)經(jīng)營不規(guī)范；食品安全事故時(shí)有發(fā)生；食品生產(chǎn)加工假冒偽劣突出。尤其是近幾年，全國各地食品安全問題警報(bào)頻頻。特別是2008年的“三鹿奶粉事件”，以其危害面之大，影響范圍之廣，震驚中外而為世人矚目。消費(fèi)者遭遇的食品安全事件已經(jīng)難以一一列舉，食品安全問題正在逐漸演變成一場食品“恐慌”。公眾要求政府進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作，提高食品安全監(jiān)管水平的呼聲不斷出現(xiàn)。因此，如何提高政府對食品安全監(jiān)管的有效性就成為非常重要的公共行政課題。對這一課題的研究對食品安全監(jiān)管具有積極意義。本文以昆山市食品安全監(jiān)管模式為例，通過對昆山市食品安全監(jiān)管模式的現(xiàn)狀分析，對當(dāng)前體制存在的問題及其原因進(jìn)行詳細(xì)的剖析，并提出相應(yīng)的改進(jìn)措施，以期為完善我國食品安全政府監(jiān)管體制提供參考。二、昆山市食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀（一）昆山市食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀昆山市作為市政府派出機(jī)構(gòu)，昆山市在以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的同時(shí)也履行著地方政府各項(xiàng)基本職責(zé)。昆山市食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)主要有以下兩類:一個(gè)是食品生產(chǎn)的養(yǎng)殖活動(dòng)。該地區(qū)位于西北郊城鄉(xiāng)結(jié)合地帶，昆山市下轄的14個(gè)行政村有大量中小畜禽養(yǎng)殖場，從2015年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，其中中有86個(gè)小禽場，5個(gè)奶牛場，中小養(yǎng)豬場竟然達(dá)到了690個(gè)，加上地方大、養(yǎng)殖活動(dòng)較分散，在及其緊缺的資源下，施行比較全方面監(jiān)督管理非常不容易。另一個(gè)是食品流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的市場及其企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)。截至2015年11月，昆山市有食品生產(chǎn)加工經(jīng)營企業(yè)6家，餐飲企業(yè)76家，交易牲畜的市場2個(gè)，菜市場5個(gè)(見表2-1)。兩個(gè)牲畜交易市場中，一個(gè)交易市場是“安吉牲畜”(主要是牛的交易)，另一個(gè)市場是“心圩豬苗”，2014年在安吉牲畜交易市場進(jìn)行交易了大約55000頭牛，心圩豬苗市場交易了約30000頭生豬，昆山市食品安全監(jiān)管的重要日常工作之一就是對這兩個(gè)市場的檢疫監(jiān)管。表2-1昆山市食品流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)主體分析數(shù)據(jù)來源：由昆山市社會(huì)事業(yè)局、昆山市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所提供，截至2015年11月本文選取昆山市食品安全監(jiān)管作為研究切入點(diǎn)，雖不具有全面性，但可以管窺豹，揭露我國食品安全監(jiān)管工作存在的一些問題。（二）昆山市食品安全監(jiān)管體制的特點(diǎn)昆山市食品安全監(jiān)管體制因地制宜，呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：1.市委會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)由市委與昆山市人民政府聯(lián)合簽訂的《昆山市食品安全整頓工作實(shí)施方案》，政府組織成立食品安全整頓工作領(lǐng)導(dǎo)小組，本市的食品安全監(jiān)督管理和整頓工作皆由該小組同意領(lǐng)導(dǎo)和管理，承擔(dān)起對本市食品安全工作的總責(zé)；食品安全監(jiān)管的工作采用行政首長負(fù)責(zé)制，昆山市任命管委會(huì)主任、黨工委書記為組長，擔(dān)當(dāng)本市食品安全第一責(zé)任人；擔(dān)任副組長的是分管副主任，將作為食品安全工作的直接負(fù)責(zé)人。由昆山市經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、安監(jiān)局、綜合執(zhí)法局、工商分局、社會(huì)事業(yè)局、財(cái)政局、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所、各街道辦等部門領(lǐng)導(dǎo)組成領(lǐng)導(dǎo)小組處理相關(guān)事宜。辦公室將安排在昆山市社會(huì)事業(yè)局。2.各職能部門分段分類負(fù)責(zé)由于食品安全監(jiān)管各職能部門都有的不同職責(zé)和業(yè)務(wù)專長，昆山市劃定了食品安全監(jiān)管任務(wù)及其牽頭單位，并采取分段分類負(fù)責(zé)的形式。其中，昆山市社會(huì)事業(yè)局領(lǐng)頭參與食品安全工作的綜合協(xié)調(diào)工作；主力軍則由工商分局、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、街道辦各部門組成；其他部門例如公安局、綜合執(zhí)法局、安監(jiān)局、財(cái)政局等部門在適當(dāng)時(shí)機(jī)給予相應(yīng)的配合和幫助。3.以專項(xiàng)整治與日常監(jiān)管相結(jié)合為主的專項(xiàng)整治根據(jù)上級業(yè)務(wù)部門的文件而開展的專項(xiàng)整治工作是昆山市食品安全監(jiān)管最主要的形式。由上級業(yè)務(wù)部門部署的監(jiān)管工作通常負(fù)責(zé)完成的是對口的職能部門，比如“痩肉精專項(xiàng)整治工作”就是通過動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督局抓落實(shí)的；但是上級政府開展的食品安全整治工作通常采取社會(huì)事業(yè)局牽頭、多部門聯(lián)合執(zhí)行的方式開展，例如“食品安全專項(xiàng)整治工作--中秋節(jié)”。昆山市食品安全日常監(jiān)管相應(yīng)側(cè)重于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和市場監(jiān)管，這是因?yàn)槭称飞a(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)主要集中在養(yǎng)殖業(yè)、市場及餐飲消費(fèi)行業(yè)。就是要以昆山市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所對養(yǎng)殖場和動(dòng)物交易市場監(jiān)管和由工商部門施行的城鄉(xiāng)食品經(jīng)營市場監(jiān)管為主。三、關(guān)于昆山市食品安全監(jiān)管中存在的主要問題（一）配套支持體系與執(zhí)法需求差別較大近年來食品安全問題層出不窮，政府開張各種專項(xiàng)整治工作也在不斷強(qiáng)化，食品安全監(jiān)管工作的開展自然需要更大財(cái)政支持以及更高的監(jiān)管設(shè)備和檢測技術(shù)，此外，也對執(zhí)法人員隊(duì)伍等要求更高。昆山市管委會(huì)雖然對食品安全的愈來愈重視，但是執(zhí)法需求太高，現(xiàn)有的配套設(shè)備完全跟不上。例如“瘦肉精專項(xiàng)整治”:2011年3月在河南雙匯曝光的“瘦肉精”事件，5月起，昆山市開展為期一年相應(yīng)整治工作在轄區(qū)范圍內(nèi)由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所具體落實(shí)。根據(jù)上級部門的部署，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所全面開展對昆山市范圍內(nèi)養(yǎng)殖50頭以上中小養(yǎng)豬場及重達(dá)60公斤以上生豬“瘦肉精”排查工作，排查養(yǎng)殖場的數(shù)量極多，這是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，對于其損耗的行政資源是難以想象和預(yù)估的。第一點(diǎn)，檢測成本高。此次任務(wù)共申請到經(jīng)費(fèi)33893.25元(詳見表3-1)。常見的兩種“瘦肉精”檢測卡是鹽酸克倫特羅和萊克多巴胺，在現(xiàn)實(shí)的工作中，每張檢測卡只能檢測一次，而且完成一份豬尿的快速檢測需要同時(shí)用這兩種卡進(jìn)行快速檢測，相當(dāng)于測一份豬尿就要消耗35元在檢測卡上。并且“瘦肉精”品種多達(dá)十幾種，若是每種都檢測一遍，光檢測費(fèi)就足夠驚人了。第二點(diǎn)、時(shí)間成本高。如果嚴(yán)格按照程序，先了解昆山市養(yǎng)豬場的分散情況和豬的排尿規(guī)律動(dòng)物，衛(wèi)生監(jiān)督所根據(jù)此現(xiàn)象利用現(xiàn)有技術(shù)，每天最多能跑6個(gè)養(yǎng)豬場、現(xiàn)場抽取12份豬尿樣，相當(dāng)于僅花在采集樣本的時(shí)間全面排查一次就需要69個(gè)工作日。再加上檢查花費(fèi)的時(shí)間，所投入的時(shí)間成本實(shí)在太高。第三點(diǎn)，對執(zhí)法設(shè)備的要求高。昆山市的地理環(huán)境復(fù)雜且路況不佳，而且養(yǎng)豬場零奚分布在各個(gè)村落，需要扎實(shí)的越野車進(jìn)出。但是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所的現(xiàn)有車輛的安全性能完全不夠標(biāo)準(zhǔn)。另外，還需要例如數(shù)碼相機(jī)、錄音筆等取證設(shè)備等必備的設(shè)備。第四點(diǎn)，對檢測技術(shù)要求高。即使是使用昂貴的快速檢測卡得出的結(jié)果也只能作為參考結(jié)果，不能確切反應(yīng)“瘦肉精”呈陽性的結(jié)果，此外，還需要精密的儀器和技術(shù)做支撐，但是目前昆山市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所檢測技術(shù)和設(shè)備欠缺，當(dāng)發(fā)現(xiàn)陽性樣本只能送往市級部門進(jìn)行下一步檢測，這就大大降低了執(zhí)法效率和效力。第五點(diǎn)，對執(zhí)人員的要求高。一支作風(fēng)優(yōu)良、行動(dòng)力強(qiáng)、素質(zhì)高的技術(shù)人員隊(duì)伍，然而目前相關(guān)技術(shù)工作人員的配備遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到。僅有4名技術(shù)人員，除了處理技術(shù)檢測工作，還承擔(dān)著大量其他工作，對于專項(xiàng)專職開展“瘦肉精”排查工作，實(shí)在是心有余而力不足。（二）食品安全監(jiān)管無縫隙銜接尚未實(shí)現(xiàn)對食品從生產(chǎn)、養(yǎng)殖到餐桌的施行全程監(jiān)管，包括食物交易及運(yùn)輸?shù)龋菍κ称钒踩瘫O(jiān)管的理想計(jì)劃。然而昆山市的實(shí)際情況卻相差甚遠(yuǎn)。關(guān)于豬肉的在市場上的生產(chǎn)和流通監(jiān)管問題，昆山市就有幾個(gè)監(jiān)查點(diǎn)：1.獸藥生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)。獸藥生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)是由昆山市社會(huì)事業(yè)局負(fù)責(zé)監(jiān)管。關(guān)于轄區(qū)獸藥生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的資質(zhì)認(rèn)證，必須按照農(nóng)業(yè)部《獸藥經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范》的實(shí)施，嚴(yán)格執(zhí)法，對非法經(jīng)營假劣過期獸藥產(chǎn)品的獸藥生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)厲處罰并處罰金，嚴(yán)重者吊銷其營業(yè)執(zhí)照。2.屠宰場。生豬私宰高發(fā)區(qū)就是昆山市沒有在冊的屠宰場，許多生豬私宰都是在這里進(jìn)行的。市管委會(huì)將釆取各部門在內(nèi)的聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)的形式對私屠濫宰違法行為的人員及其屠宰場進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰和打擊。3.城鄉(xiāng)菜市。關(guān)于市場方面的把關(guān)問題則是由昆山市工商分局負(fù)責(zé)的，在執(zhí)法的過程中對市場上的攤位進(jìn)行突擊調(diào)查，發(fā)現(xiàn)無照經(jīng)營、超范圍經(jīng)營的經(jīng)營者予以處罰，對過期霉變、病死病害及注水豬肉進(jìn)行集中銷毀。特別是在重大活動(dòng)或節(jié)假日前夕，更得對其進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)控。4.肉制品企業(yè)。對于肉制品企業(yè)生產(chǎn)原料來源渠道的監(jiān)管則是由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所負(fù)責(zé)管理，肉制品企業(yè)應(yīng)對原料肉出具相應(yīng)的檢驗(yàn)合格報(bào)告及有效動(dòng)物檢疫合格證，對不能出具的企業(yè)依法實(shí)施處罰，一旦發(fā)現(xiàn)問題原料肉應(yīng)當(dāng)立即沒受、在集中作無害化處理即可。5.餐飲消費(fèi)企業(yè)。餐飲消費(fèi)企業(yè)更是監(jiān)管的重點(diǎn)，它直接反應(yīng)對人的傷害，所以必須加大力度檢查。重點(diǎn)整頓學(xué)校飯?zhí)谩⒏鞴締挝皇程谩⒕频辍堭^、特別是偏僻的小飯館。對于采買或使用不健康豬肉或無檢查安全標(biāo)示的豬肉及其制品行為予以處罰。綜上所訴，昆山市的豬肉監(jiān)管環(huán)節(jié)任存在許多問題，尚未實(shí)現(xiàn)無縫隙連接。例如非法經(jīng)營許可坊=的企業(yè)、制作未經(jīng)安全許可的黑心小作坊，大量養(yǎng)豬場、飼料生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)都屬于監(jiān)管的漏洞之處；與此同時(shí)每一個(gè)監(jiān)管的方面也無法做到十全十美毫無漏洞，例如從上一個(gè)市場查處問題豬苗和豬肉有被轉(zhuǎn)入下一個(gè)市場，又比如聯(lián)合執(zhí)法也沒辦法徹底杜絕私屠濫宰。這些監(jiān)管上的空隙就會(huì)給不法分子提供了做壞事可能性。（三）聯(lián)合執(zhí)法存在的問題各個(gè)部門之間的職能特點(diǎn)和專業(yè)特長不同，所以部門間相互合作聯(lián)合執(zhí)法可以在專業(yè)上互補(bǔ)、也可以增加打擊強(qiáng)度等，這些優(yōu)勢使之成為昆山市食品安全監(jiān)管的重要形式。現(xiàn)實(shí)的工作中，常遇見些涉及多領(lǐng)域的情況且單個(gè)部門無力獨(dú)立進(jìn)行監(jiān)管整治工作，比如以下例子：私屠濫宰監(jiān)管、打擊地溝油、節(jié)日食品安全問題排查等。但是多部門合作雖然在一定程度上提高了效率，在部門間工作中也會(huì)有些許摩擦。一方面處罰權(quán)限不清。按道理說，作為是管委員會(huì)是政府的派出機(jī)構(gòu)，只有行政許可的權(quán)利而無行政處罰權(quán)，而且下屬單位當(dāng)然更不具備次權(quán)利。但是往往在實(shí)際工作中會(huì)遇到要立即處理處置的問題，這與對口的上級業(yè)務(wù)部門所要求的相矛盾。此外，但是沒有處罰權(quán)利僅僅依靠勸誡和警告是對不法分之毫無威脅的。所以在聯(lián)合執(zhí)法的過程中，常常以管委會(huì)的名義處罰問題企業(yè)和產(chǎn)品是最常用的手段，但是她在法律上卻是存在問題不和規(guī)矩的。另一方面治標(biāo)不治本。聯(lián)合執(zhí)法是需要統(tǒng)一行、統(tǒng)一時(shí)間、統(tǒng)一執(zhí)法，這樣余姚許多部門人員的高度配合，由上級統(tǒng)一調(diào)配，浪費(fèi)大量的人力物力，這也將成為聯(lián)合執(zhí)法職能在特別需要的時(shí)候，特殊場合才執(zhí)行，對于每天都在生產(chǎn)經(jīng)營流通的食品來說任然需要單獨(dú)執(zhí)法，所以聯(lián)合執(zhí)法只能解決一時(shí)問題，不能從根本上解決食品安全問題。再者容易造成部門間的推諉塞責(zé)或利益爭奪。聯(lián)合執(zhí)法依靠上級指揮，各部門在執(zhí)法過程中只是聽令做事，這樣一來遇到麻煩問題不容易解決時(shí)，各部門間容易相互推脫，大家坐等上級命令，問題就得不到及吋處置；一旦此事方便處理或處理得當(dāng)有益于單位發(fā)展，便爭先強(qiáng)攻也是有之，大家利益爭奪，造成多頭監(jiān)管、資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。四、出現(xiàn)昆山市食品安全監(jiān)管問題的原因在客觀方面原因監(jiān)管資源有限在主觀方面導(dǎo)致昆山市食品安全監(jiān)管出現(xiàn)各種問題的原因如下：（一）觀念上的偏差食品安全政府監(jiān)管在觀念上存在著重打擊，輕防控；重階段，輕全程；多被動(dòng)，少主動(dòng)；多保密，少公開的偏差，影響了政府監(jiān)管的有效性。1．重打擊，輕防控重視利用行政執(zhí)法糾正違法行為，對于違法行為進(jìn)行嚴(yán)懲，但是卻忽視對群眾進(jìn)行教育、宣傳等方法，從根本上改善不法行為的發(fā)生。這種顛倒的工作思路是執(zhí)法人員的意識(shí)不夠，也是領(lǐng)導(dǎo)者的觀念上的偏失。扎實(shí)地方動(dòng)物食品安全的最根本、最重要的工作任務(wù)是重大動(dòng)物疫病防控的職責(zé)，但是在昆山市甚至擴(kuò)展到整個(gè)廣西，監(jiān)管資源的十分有限，所以只有在春秋兩季重大動(dòng)物疫病高發(fā)區(qū)這項(xiàng)工作才得到相應(yīng)重視。全年只有4個(gè)月水產(chǎn)畜牧獸醫(yī)部門才全力投入到此項(xiàng)工作中，其余時(shí)間的工作重點(diǎn)都放在日常的執(zhí)法監(jiān)管和打擊各類違法行為上。從某個(gè)方面來說，“重打擊、輕防控”的觀念是塑造昆山市“以專項(xiàng)整治為主、日常監(jiān)管為輔”的食品安全監(jiān)管模式的重要因素。2．多被動(dòng)，少主動(dòng)雖然昆山市管委會(huì)明確規(guī)定了各職能部門在食品安全問題上監(jiān)管的職責(zé)范圍，但是根據(jù)對口的上級部門下發(fā)的文件各部門才開展相應(yīng)的工作。造成這種情況主要是因?yàn)橐韵聝牲c(diǎn)：一是，要想展開相關(guān)的工作申請到業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)必須要文件依據(jù)；二是，根據(jù)對口上級業(yè)務(wù)部門的文件任務(wù)已然占據(jù)了各職能部門大量工作的任務(wù)，造成多數(shù)職能部門沒有辦法按照管委會(huì)的要求去主動(dòng)安排計(jì)劃本部門的具體工作。這便是被動(dòng)的工作觀念形成的原因。即收到下發(fā)文件就按要求投入物力財(cái)力去執(zhí)法；沒有接收文件就靜觀其變。這就變成了做一件事情是為了完成文件的要求、迎接相關(guān)檢查、做相應(yīng)匯報(bào)等，而初衷不是為了履行職責(zé)，這顯然與職能部門最初成立的原意是相反的，對于與百姓身體健康的食品安全監(jiān)管工作更是弊大于利。3．常保密，少公開雖然昆山市管委會(huì)主張推行公開政務(wù)，但公開的的內(nèi)容幾乎一些正面積極的新聞報(bào)道，如辦事流程、政策法規(guī)等條目。而對于百姓最為關(guān)心的食品安全違規(guī)違法企業(yè)基本信息、監(jiān)管過程中的情況、舉報(bào)及處理結(jié)果、牲畜疫情狀況等關(guān)鍵信息比較敏感，即使是屬于法律允許公開的內(nèi)容，為了慎重起見也常選擇保密，通過正規(guī)渠道老百姓幾乎無從知曉。（二）體制上的弊端食品安全監(jiān)管體系上的不完善；監(jiān)管部門多，責(zé)任不明；存在主行政還是主業(yè)務(wù)的矛盾。1．體系不完善國家食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要涵蓋了質(zhì)監(jiān)、商務(wù)、工商、食藥監(jiān)管、水產(chǎn)畜牧獸醫(yī)、公安、財(cái)政等相關(guān)各部門。但是昆山市機(jī)構(gòu)體現(xiàn)精簡化、大部制的特點(diǎn)，與其他的行政區(qū)不同，其機(jī)構(gòu)設(shè)置與食品安全監(jiān)管需求差距大不匹配。例如昆山市社會(huì)事業(yè)局的工作職責(zé)包含內(nèi)容眾多涉及教育、文化、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、法制等多方面，所以它也被冠以水產(chǎn)畜牧獸醫(yī)部門、食品藥品監(jiān)管部門、衛(wèi)生部門名稱；再比如說昆山市經(jīng)濟(jì)發(fā)展局既要承擔(dān)商務(wù)部門的相關(guān)工作，又要履行質(zhì)監(jiān)部門的相關(guān)工作職責(zé)。這些本就人手不夠的部門既要參與多項(xiàng)工作分身乏術(shù)，又缺少完整的相關(guān)教育的培訓(xùn)，在履行食品安全監(jiān)管工作一定舉步維艱。2．監(jiān)管部門多，責(zé)任不明要實(shí)現(xiàn)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間良好的合作，需要制定一個(gè)明確、具體的制度規(guī)范框架，對所有相關(guān)部門的職權(quán)邊界、行為方式和協(xié)調(diào)辦法進(jìn)行清晰界定。但當(dāng)前我國的行政組織法對監(jiān)管部門之間的職權(quán)配置沒有作出統(tǒng)一的規(guī)定，各種具體法律、規(guī)章、政策，相互之間屢屢發(fā)生沖突和交叉。《昆山市食品安全整頓工作方案》也只是用極概括的語言劃定了監(jiān)管部門的職責(zé)范圍，對最關(guān)鍵的職權(quán)邊界、行為方式和協(xié)調(diào)辦法語焉不詳。這導(dǎo)致了某些工作多頭監(jiān)管、權(quán)責(zé)不清。例如農(nóng)業(yè)部《獸藥經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范》的推行是地方水產(chǎn)畜牧獸醫(yī)主管局的本職工作，在昆山市就是社會(huì)事業(yè)局的本職工作，然而社會(huì)事業(yè)局將此工作委托給具有專業(yè)人才的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，形成了獸藥生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)由社會(huì)事業(yè)局和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所兩個(gè)單位共同監(jiān)管，社會(huì)事業(yè)局有權(quán)無人、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所有人無權(quán)、社會(huì)事業(yè)局負(fù)責(zé)蓋章、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所負(fù)責(zé)做事的權(quán)責(zé)混亂局面。（三）執(zhí)行上的不力體制也罷，政策也好，最后都要落到執(zhí)行上。昆山市食品安全監(jiān)管的一些問題是因執(zhí)法人員執(zhí)行不力產(chǎn)生的。執(zhí)行不力主要體現(xiàn)在監(jiān)管缺位、監(jiān)管錯(cuò)位、監(jiān)管失效三個(gè)方面：1．監(jiān)管缺位明文規(guī)定監(jiān)管領(lǐng)域但未能實(shí)施監(jiān)管的都屬于監(jiān)管缺位。監(jiān)管缺位是一個(gè)并不罕見的現(xiàn)象。執(zhí)法人員或者因?yàn)橹饔^懈怠，或者因?yàn)橼吚芎Γ械氖敲つ繌谋姡械氖浅镀ね泼摚催x擇性地執(zhí)行法律和政策，要么故意曲解法律與政策文件的本意，從而在某些環(huán)節(jié)特別是法律法規(guī)的模糊地帶采取了機(jī)會(huì)主義從而造成監(jiān)管缺位。2．監(jiān)管錯(cuò)位有縱向的監(jiān)管錯(cuò)位，即沒有弄清本部門的執(zhí)法權(quán)限就盲目越級管理；也有橫向的監(jiān)管錯(cuò)位，即監(jiān)管工作超越了本部門的職權(quán)范圍，越俎代庖其他職能部門的份內(nèi)事情。食品安全監(jiān)管錯(cuò)位多見于某些突發(fā)事件的處理。3．監(jiān)管失效監(jiān)管失效是實(shí)施了監(jiān)管但沒有取得預(yù)期的效果。監(jiān)管失效多是因?yàn)榍闆r復(fù)雜而執(zhí)法人員考慮不周導(dǎo)致的；也有執(zhí)法人員對政策法規(guī)做了錯(cuò)誤的解讀從而在監(jiān)管中采取不恰當(dāng)?shù)姆绞椒椒▽?dǎo)致監(jiān)管失效；少數(shù)是因?yàn)閳?zhí)法人員的能力、水平有限或性格原因未能恰當(dāng)處理與監(jiān)管對象的關(guān)系而導(dǎo)致失效；還有一種情況是沒有注意監(jiān)管時(shí)限導(dǎo)致的失效。五、完善食品安全政府監(jiān)管體制的對策（一）創(chuàng)新監(jiān)管觀念1．樹立預(yù)防為主、預(yù)防與懲罰相結(jié)合的觀念針對當(dāng)前食品安全監(jiān)管工作重視執(zhí)法打擊、忽視源頭預(yù)防的工作特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)樹立預(yù)防為主、預(yù)防與懲罰相結(jié)合的觀念。要倡導(dǎo)低成本且標(biāo)本兼治的事前預(yù)防和事中控制，強(qiáng)調(diào)在源頭上解決食品安全問題，即從食品生產(chǎn)經(jīng)營秩序和條件的規(guī)范、食品從生產(chǎn)到銷售各環(huán)節(jié)經(jīng)營主體自律意識(shí)的培養(yǎng)、監(jiān)管職能部門責(zé)任意識(shí)的強(qiáng)化、配套支持體系的完善和利用等方面入手。此外，懲罰也起著重要的作用。各種依據(jù)法律法規(guī)嚴(yán)格實(shí)施的懲罰手段能夠在一定程度上懲戒和遏制生產(chǎn)、銷售假冒偽劣和有毒有害食品的違法犯罪活動(dòng)。預(yù)防為主、預(yù)防與懲戒相結(jié)合的原則要求：預(yù)防和懲戒不能顧此失彼，在嚴(yán)抓預(yù)防的同時(shí)須把握好懲戒的杠桿，統(tǒng)籌兼顧方能拉好食品安全防線，切實(shí)保障人民群眾的食品安全。2．樹立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的觀念針對當(dāng)前食品安全監(jiān)管領(lǐng)域條塊分離、監(jiān)管鏈條斷裂、職能交叉重疊、職責(zé)模糊不清而造成的監(jiān)管部門各行其政、重復(fù)監(jiān)管或無人監(jiān)管及聯(lián)合執(zhí)法等問題，應(yīng)當(dāng)樹立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的觀念。協(xié)調(diào)統(tǒng)一不僅依靠一個(gè)強(qiáng)勢的上層機(jī)構(gòu)發(fā)布時(shí)令，更重要的是搭建部門間自主合作的橋梁，消除部門間合作的障礙。其倡導(dǎo)通過對監(jiān)管部門職權(quán)邊界的界定、監(jiān)管行為方式及綜合協(xié)調(diào)方式的界定、各環(huán)節(jié)監(jiān)管工作銜接機(jī)制的明確、監(jiān)管部門合作機(jī)制創(chuàng)新等為各部門開展有效合作提供合理平臺(tái)，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、衛(wèi)生、食藥、工商等各個(gè)部門的監(jiān)管力量和執(zhí)法資源，形成食品安全監(jiān)管的合力，以實(shí)現(xiàn)強(qiáng)有力的食品安全控制。3．樹立公開透明觀念針對當(dāng)前食品安全信息公開不全面、不及時(shí)、公開范圍窄等導(dǎo)致的群眾監(jiān)督權(quán)缺失等問題，應(yīng)當(dāng)樹立公開透明觀念。透明性的程度不僅是政府進(jìn)步程度的指標(biāo)之一，更是老百姓參加國家政治生活、推進(jìn)民主法治的重要舉措，無論是對于食品生產(chǎn)經(jīng)營主體還是對于監(jiān)管職能部門，都能起到一定的監(jiān)督、制約作用。遵循透明性原則要做到以下幾點(diǎn)：首先，食品安全信息應(yīng)及時(shí)面向大眾公開，尤其是出現(xiàn)食品安全問題的企業(yè)名錄、產(chǎn)品批次等；其次，食品安全有關(guān)政策文件應(yīng)及時(shí)公開，讓大眾了解有關(guān)政策動(dòng)態(tài)、了解政府在食品安全監(jiān)管上的作為，從而獲得大眾的支持配合；再次，食品安全舉報(bào)電話、舉報(bào)處理情況應(yīng)向大眾公開；此外，食品安全知識(shí)特別是如何識(shí)別假冒偽劣食品的技巧應(yīng)當(dāng)多做宣傳。（二）創(chuàng)新監(jiān)管的法律制度為了保證監(jiān)管更有效力，需要制定強(qiáng)有力的法律制度，在捍衛(wèi)法律權(quán)威性的同時(shí)，嚴(yán)格地約束企業(yè)行為，有效地保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。強(qiáng)有力的兩大前提是完備和可操作性，具體設(shè)想如下：首先，應(yīng)充分考慮法律體系的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)一致性，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善《食品安全法》、《食品安全法實(shí)施條例》和相關(guān)法律法規(guī)，對目前我國沒有明確規(guī)定而在監(jiān)管實(shí)踐中迫切需要的一些具體法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充修繕，填補(bǔ)現(xiàn)有法律的空白，例如建立完善風(fēng)險(xiǎn)評估制度、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度、應(yīng)急處理制度和責(zé)任追究制度等，最終做到貫穿從農(nóng)田到餐桌全程，并注意區(qū)域的差異，增強(qiáng)可操作性，在食品安全監(jiān)管各個(gè)環(huán)節(jié)做到有法可依，避免食品安全監(jiān)管的混亂。其次，應(yīng)大力完善食品安全賠償制度，加大對違法者的處罰力度。應(yīng)當(dāng)把食品安全犯罪列入《刑法》“危害公共安全罪”的范圍，降低相關(guān)犯罪的起刑點(diǎn)，并提高量刑幅度。對制假售假者應(yīng)處以高額的懲罰性賠償，使其傾家蕩產(chǎn)，無法再從事食品生產(chǎn)和經(jīng)營活動(dòng)；甚至可以終身禁止其從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的資格。采取“重典治亂”，通過提高不法分子的違法成本代價(jià)，從根本上約束其違法行為。再次，應(yīng)建立有效的食品安全激勵(lì)機(jī)制，通過立法完善消費(fèi)者權(quán)益受損的救濟(jì)制度和訴訟制度，保護(hù)消費(fèi)者的利益。例如，對于高昂的鑒定費(fèi)用，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定由政府監(jiān)管部門承擔(dān)，如果鑒定結(jié)果證明食品的確存在問題，則相關(guān)費(fèi)用由食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)支付，這樣既可以削減了消費(fèi)者維權(quán)成本，又能激勵(lì)監(jiān)管部門切實(shí)履行職責(zé)。又如，可以借鑒美國的集團(tuán)訴訟制度，由律師發(fā)起訴訟并承擔(dān)訴訟費(fèi)用，受害消費(fèi)者無需耗費(fèi)人力、物力，大幅降低了訴訟成本，提高了訴訟效率，同時(shí)維護(hù)了公共利益。（三）完善保障體制，創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制要實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)的無縫隙銜接、監(jiān)管職能部門的通力配合，必須建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管體系。該體系須滿足五個(gè)特征方可稱得上協(xié)調(diào)統(tǒng)一：監(jiān)管鏈條緊密相扣、合作協(xié)調(diào)機(jī)制高效暢通、監(jiān)管責(zé)任落實(shí)到位、適應(yīng)我國具體國情、監(jiān)督機(jī)制制約得力。具體應(yīng)從以下方面著手建設(shè)：1．監(jiān)管鏈條建設(shè)要實(shí)現(xiàn)監(jiān)管鏈條環(huán)環(huán)相扣，就要科學(xué)劃分食品安全監(jiān)管職權(quán)。監(jiān)管體制的完善必須有配套法定職權(quán)的支撐，才能防止體制空洞。監(jiān)管主體的行政職權(quán)配置可分為橫向和縱向兩類，橫向職權(quán)配置是在同級部門間進(jìn)行職權(quán)分配，縱向職權(quán)配置則是中央和地方的分權(quán)。需要分配的職權(quán)有決定權(quán)、命令權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)法權(quán)、處罰權(quán)等。政府行政權(quán)力的配置必須同時(shí)具備獨(dú)立性、權(quán)威性、公正性和專業(yè)性。具體而言，在行政機(jī)構(gòu)權(quán)力的橫向配置上，要求監(jiān)管機(jī)構(gòu)與政府經(jīng)濟(jì)主管部門、產(chǎn)業(yè)主管部門相對分離，使其在執(zhí)行監(jiān)管工作時(shí)保持相對獨(dú)立而不受到利益相關(guān)方的干擾，以確保監(jiān)管的公正性；而在行政機(jī)構(gòu)權(quán)力的縱向配置上，要求在中央監(jiān)管部門和地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間實(shí)行監(jiān)管權(quán)的合理配置，以確保監(jiān)管的效力和效率。此外，職權(quán)配置還需要考慮上下部門之間職權(quán)配置的銜接性，權(quán)利義務(wù)的平衡性。由于食品的生產(chǎn)流通涉及包含農(nóng)業(yè)、食品加工、商業(yè)、餐飲服務(wù)等在內(nèi)的多個(gè)產(chǎn)業(yè)部門，其監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置一方面要考慮中央產(chǎn)業(yè)主管部門和地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力配置，另一方面要考慮食品生產(chǎn)流通跨多部門和跨多環(huán)節(jié)的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)縱向與橫向職權(quán)配置的相互結(jié)合。中央設(shè)置的食品安全委員會(huì)具有全面指導(dǎo)和調(diào)度相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力，其所承擔(dān)的責(zé)任也比較大；在中觀層面，組織架構(gòu)以分為主，由食品藥品監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，其職權(quán)范圍相對狹小；在微觀層面，監(jiān)管職權(quán)應(yīng)該相對集中到幾個(gè)主要部門，以改變目前基層監(jiān)管權(quán)力過于分散的情形。此外，應(yīng)當(dāng)借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，將環(huán)境保護(hù)行政管理部門納入食品安全監(jiān)管體系，在源頭上預(yù)防食品安全問題。2．合作協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)食品安全監(jiān)管因其涉及環(huán)節(jié)多、高度專業(yè)化的特點(diǎn)，各監(jiān)管部門需要針對食品安全建立起長期的合作關(guān)系，維系這一合作關(guān)系有四個(gè)基本要求：一是監(jiān)管職能部門之間的信任，這依賴部門間不斷互動(dòng)、協(xié)商所形成的共識(shí)。組織間的信任可以被視為一種資源，這種資源能減輕組織合作中因不確定性而產(chǎn)生的投機(jī)行為。當(dāng)監(jiān)管部門相處融洽、有良好的合作關(guān)系時(shí)，就會(huì)自發(fā)形成一種合作協(xié)調(diào)機(jī)制，從而降低監(jiān)管部門成員之間的溝通成本，減少部門間相互抵觸和損耗、相互掣肘與推諉的現(xiàn)象。二是公平合理，即食品安全監(jiān)管中的責(zé)任、權(quán)益、成本等，以監(jiān)管部門公認(rèn)的最為公正、公平的方式進(jìn)行配置。其中最重要的是權(quán)責(zé)相符，即要求某部門承擔(dān)某些監(jiān)管責(zé)任的同時(shí)須陚予其相應(yīng)的權(quán)力，而不能有權(quán)無責(zé)或有責(zé)無權(quán)。三是正式溝通與非正式溝通相結(jié)合。建立正式溝通制度，通過設(shè)立綜合協(xié)調(diào)部門、定期召開聯(lián)席工作會(huì)議等方式，在正式場合交換各種信息資源、達(dá)成監(jiān)管共識(shí)、布置聯(lián)合執(zhí)法任務(wù)，這是一種重要的溝通方式。然而監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人之間、不同監(jiān)管部門執(zhí)法人員之間的非正式溝通，有時(shí)也能發(fā)揮重要的橋梁和輔助作用，并起到節(jié)省行政成本的作用。四是綜合協(xié)調(diào)部門具有權(quán)威性。就實(shí)際運(yùn)作而言，在級別平等的監(jiān)管部門中選取一個(gè)部門作為綜合協(xié)調(diào)部門，該部門并不具備足夠的干預(yù)和調(diào)控能力。部門間的協(xié)調(diào)與合作，需要一個(gè)具備足夠權(quán)威，并且擁有足夠多手段監(jiān)控部門行為的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，它必須獨(dú)立于監(jiān)管職能部門，只能是上一級機(jī)構(gòu)。3．明確和落實(shí)監(jiān)管責(zé)任國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》指出，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，做到“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)