論公民知情與政府信息公開

隨著“非政府”事件，一個越來越受關注的話題是公民身份和政府信息的披露，這清楚地強調了其重要性和緊迫性。1進展之一:政府信息公開的法律基礎近年來政府在保障公民知情權和政府信息公開方面,取得了一定的進展,如1999年開始的政府上網工程以及目前正在推廣的新聞發言人制度等。尤其是后者,由于傳媒和公眾能夠透過這一渠道直接了解政府的現行政策、突發事件的真實情況,政府對某個問題所持的立場等,所以頗受輿論的好評。但是,對于政府來說,公開信息還不是法定的義務,在確保公民知情權和信息公開方面,并沒有有效的法律支撐。信息向外界公開,公開什么,公開多少,公開到什么程度,什么時候公開,對什么人公開等等,公眾是被動的,普通公民和傳媒缺乏請求權和強制公開的權利。邏輯上的結論是顯而易見的,要使信息公開真正起到“盡可能滿足公眾的知情權”的作用,就必須首先以法律的形式回答兩個問題:第一,什么是國家機密?如果還是只要不愿意公開的信息都是機密,愿意公開的都不是機密,那么信息公開也只不過聊勝于無;第二,知情權有沒有司法保障?如果政府拒絕公開一些情況,或者公布一些信息時發生某些失誤、錯誤或者不準確,公民能不能夠通過訴訟的方式獲得司法救濟?從世界范圍內看,知情權成為一項可訴的權利已經非常普遍。公民可以以知情權這項權利為根據,就國家行政機關的相關不當行為向法院提起訴訟。1966年、1976年美國先后制定了兩部涉及知情權的重要法律《情報自由法》和《陽光下的政府法》。這兩部法律確立的原則很明確:政府信息公開是原則,不公開是例外。任何一位公民都有權看到除法律特別禁止的所有聯邦或州政府的文件,而且實現這種權利并不需要任何理由和請求。如果政府拒絕向公眾出示這些文件,將直接導致司法審查的介入。近半個世紀以來,這一原則已經被數十個國家在立法時采納。以法律的形式明確公民的知情權并確保信息公開,是當務之急。2在數字化時代，需要向政府披露政務2.1政務公開的基礎信息社會與知識社會的到來對現代國家權力最明顯的沖擊之一,就是由政務信息的重要性引起的政治體制和權力行使方式的深刻變革。政務信息已成為現代國家權力決策的基礎,如果一個國家政治生活的透明度不夠,政務信息量嚴重不足,信息溝通渠道受阻,信息不真實等,都將導致政務的不正常和社會管理的低效,甚至失控。這就迫使政府更主動地尋求公民和社會各方面的信息反饋,更重視保持政治權力與公民、社會之間各種信息渠道聯系與溝通,這也必然要實行更直接、快捷、廣泛、低成本的“政務公開”方式。在這次”非典”事件中,應該滿足公眾對危及自身生命安全知情權的需要,及時、真實提供信息,而不是以是否符合傳染病為標準來公開信息。2.2信息傳播的預防就這次廣東應對非典型性肺炎事件而言,政府的行為是值得肯定的,有關部門通過召開新聞發布會,甚至以電視直播的方式,公布該病的來龍去脈以及預防、治療的方法,讓人信服,表明政府在信息公開化方面的進步。當關系到老百姓生命安全的重大事情發生時,讓公眾擁有知情權,是對公眾的一種尊重。在信息化時代,信息不可能封鎖,傳播速度之快、范圍之廣、影響之大是過去信息不發達年代所不能比擬的。這次事件中各種版本的消息都是通過網絡、手機短信來傳遞的,從而變成群體的集體恐慌氛圍。這就客觀上要求有關部門再不能沿襲過去處理社會突發事件的老方式,對政府部門的綜合應急能力也提出了更高要求。實事求是地講,越南總體醫療水平在世界上并不屬先進行列,但為什么在2月23日第一個輸入型病例進入越南短短兩個月內就成功控制住了非典呢?除了發現及時,措施果斷有力,流動人口相對較少等因素外,相關信息的公開化,是一個重要原因。越南衛生部經常舉行新聞發布會,通過媒體向公眾通報疫情及防治的最新消息。及時準確的消息使非典最初給當地人民帶來的恐慌很快平息,人們開始按照衛生部門的建議購買口罩、防治藥品,加強清潔工作。因此,當地由于不了解情況而感染非典這種傳染病的人數得到了最大程度的控制,沒有在社會上蔓延,而且社會穩定,沒有出現食品搶購潮。反觀中國,由于沒有及時公開相關信息,謠言四起,造成民眾恐謊,在政治、經濟、文化、國際形象等方面造成了非常不良的影響。2.3政務公開和公眾信息透明是現代社會治理的基本準則信息化最基本的要求就是要讓信息流動起來。而現在掌握著全社會80%信息的政府信息還處于封閉或靜止狀態,這是不適應信息化要求的,也是當前電子政務推進不夠理想的根本原因。日前,由《計算機世界》報社和北京時代計世資訊公司共同策劃完成的《中國城市政府網站評估報告》顯示,城市政府網站不盡如人意,總體不及格,許多城市政府網站還處于較差的狀況。吳敬璉教授說:“西方發達國家的電子政務,是在20世紀70年代以來‘政務公開’和‘政府信息公開’等政府改革的基礎上進行的,因而比較容易順理成章地推行,而我國大多數政府機構還習慣用‘內部規定’,走‘內部程序’處理公共事務,很難運用網絡技術和電子手段來服務公眾,根本不適應信息化建設的需要。在這種情況下,推動信息化、推動電子政務實是當務之急。”事實上,實現政務公開和公共信息透明,可以說是現代社會治理的基本準則。衡量一個地區的投資環境、判斷一個部門的工作效率,政務公開和公共信息透明是一個很重要的指標。一些地區經濟發展不盡如人意、投資環境欠佳與此不無關系。而一些積極推動電子政務建設的地區和部門,則率先做到政務公開和公共信息透明。信息文明最大的資源就是信息,信息的高速流動和傳播就是信息文明的最大特征。國家提出用信息化帶動工業化、實現跨越式發展,而信息化的前提是信息的流動和低成本使用。政府信息公開是主要的措施之一。這既是政府審時度勢的適應潮流之舉,也是國際慣例。據了解,在歐盟和美國的權威報告里,都把政府信息資源定義為最核心的國家資源和戰略性資源。政府作為社會的管理與服務部門,掌握著大多數社會信息資源,同時,政府部門所制定的標準和法規,更為其它部門提供有力的保障,并對信息進行加工、存儲,向社會提供更多的信息和服務,以促進經濟和社會的可持續發展。可以說,政府信息化是整個社會信息化的基礎,政務信息的公開化能推動和提高政務信息化的水平,從而提高政府的管理效率和服務水平,使之更好地為民眾服務。3信息披露促進了公眾和政府之間的相互信任，提高了應對能力3.1有利于建立信任社會信息公開在當代社會具有深刻的社會發展原因。計劃經濟已經向市場經濟轉型,政府職能也必須發生相應的轉變。在市場經濟條件下,原來由政府承擔的一部分責任,轉由市場企業主體、社會中介組織、社會公眾來承擔。政府的職能向服務型轉變,管理公共事物、提供公共服務的方式都要相應改變。過去是“政府提供什么,社會公眾就接受什么”,現在則要轉變為“政府為社會公眾實現其權利而提供信息”,在這樣的社會大背景下,信息公開、政務公開就是必然趨勢。同時,在決定哪些信息可以公開的時候,應該考慮到:是主動公開還是被動公開?是結果公開還是結果和過程都公開?目前政府都在搞電子政務,信息公開本身就是政務公開,這是推行電子政務的重要條件。社會全面發展,公眾的素質也在不斷提高,選擇和接受信息的能力也相應提高。有人可能考慮到如果公開某些信息,公眾心理承受不了,引起恐慌。其實,以往“報喜不報憂”的習慣恰恰會削弱公眾的承受能力。反之,把事件真相公之于眾,反而能夠鍛煉公眾的承受能力,提高公眾對信息的判別能力。不公開信息,也不利于公眾與政府之間的信任機制的建立。當突發事件發生時,公眾就會缺乏安全感,就只能是本能地反應、或者依照個人的意志去行動。這次事件表明,政府致力于信息的真實、及時、公開,有利于建立公眾與政府之間的信任,建立信任社會,解決好這個問題,面對突發事件,公眾在信息選擇和行動上就會心中有數。現代政治學證明,社會的自主能力和信息的公開程度是成正比的。一個社會只有信息越公開,社會的自主能力和承受能力才會越高,社會才會越穩定。3.2疫情防控期間的輿論公開信息實際上是一種權力。從一般的社會結構看,處在金字塔塔尖的決策者掌握的信息是最廣泛的(當然不見得真實),而處在金字塔塔底的蕓蕓眾生掌握的信息是最有限的,以有限的資訊承擔無限的投資風險,可想而知這種投資的成本有多大,而如果中間層再出現惡性的干擾的話,那么增大的就是系統風險。例如廣東這次非典型肺炎早在去年年底就在中山、河源等地發生。今年1月5日,《新快報》率先作了報道,然而對這次唐突的報道,有關部門不是向公眾發布病情報告,尋找對策,消除群眾的恐慌,而是站出來辟謠,否定事實,把媒體真實的信息當作謊言,一條重要的信息渠道就這樣被堵塞了,群眾期待從媒體上看到權威部門的說法也隨之落空。當正常的信息發布渠道被阻斷之后,隨著病情的蔓延,民間的傳言乃至謠言經過短暫的孵化迅速膨脹,無邊地傳播,在這種情況下,群眾更相信通過電話、手機、短信傳播的信息,更相信朋友、同事、親人的“口頭創作”。由于不法奸商趁機哄抬物價,甚至某些勢力趁機擾亂社會穩定,官方的正常信息發布直到2月11日才通過公共媒體發布,告訴公眾真相。如果政府不是消除公眾對疫情的擔憂,不能把最真實的信息公之于眾,群眾的情緒又怎能安定?公眾的知情權又怎樣得到保障?二戰時美國總統羅斯福借助當時新興的電視媒體發表講話,鼓勵和勸說人民接受戰爭就在眼前、需要支援英國的觀點,為二戰的勝利起了重要的作用。最近的例子則是美國“9·11”事件、莫斯科被綁架人質事件和華盛頓連環槍殺案,在電視、Internet等無處不能滲透的傳媒面前,鐵一樣的事實不僅震撼了民眾,更重要的是,政府通過有效積極的信息披露,及時讓民眾參與,提高了政府和民眾采取一致行動的信心和基礎。4從事件中獲得的經驗4.1政府信息公開的現狀WTO三項重要原則中的一條就是透明。WTO要求政府行為必須透明,而透明的前提是信息公開。我們原有的管理模式是計劃經濟下的政府管理模式,而WTO要求市場經濟下的透明管理模式,透明的好處就是政府的廉潔和高效。政府信息公開是保證政府廉潔高效的重要措施。2000多年前,魏相李悝將法典豎在刑鼎上體現的就是公開的精神。新中國成立后,我們的憲法和一系列法律都是提倡社會主義民主和公開的,只是在操作中由于沒有具體的法律規范,再加上由于技術等方面的原因,政府信息公開難以為普通老百姓所熟悉。隨著信息化的推進和電子政務的建設,政府信息公開逐漸擺上日程,并出臺相關的法律法規加以規范,體現的就是政務電子化、信息公開化的精神。一直以來,我國使用的是《政府信息公開條例》,而沒有上升到法律的高度。《政府信息公開條例》上升為《政務信息公開法》既是法規本身發展的需要,也是信息化建設的要求。只是,讓法學家和信息產業界人士感到為難的是,條例上升為法律面臨著巨大的障礙,最大的障礙就是各級政府部門不愿公開自己所掌握的信息,不愿意從信息的所有者變成提供者。信息公開,特別是政府信息公開是一個并不輕松的話題,因為推動政府信息公開的力量來自于公眾,而推行這種制度的力量卻來自于政府,兩者的需要有些矛盾。一些政府官員談公開色變,還有人把公開與社會穩定對立起來,更有人認為我國目前不具備公開的條件。由此可見公開的阻力來自于認識上的誤區,來自于執行過程中的方式。4.2建立完善疫情危機預警機制西方國家很早就有一個從政府、軍隊、媒體到民間組織等的多層次的完備的疫情處理機制。我們的政府應多方面借鑒國外的成熟經驗,進一步完善我們的疾病預警機制、流行病控制隊伍,建立一個全方位、立體化、多層次疫情危機處理的機構和體系。4月14日的國務院常務會議聽取并原則同意衛生部關于建設